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tion avait déclaré non recevable les demandes en décharge dont il était saisi parce qu’elles mettaient en doute la validité des actes constitutifs du syndicat à l'égard des réclamants. Mais il n’en avait pas moins statué sur la demande, et dès lors, c'était devant le Conseil d'Etat que les parties devaient l’attaquer par la voie de l’appel dans les délais légaux et non par celle du conflit négatif devant le Tribunal des Conflits. Par application du même principe, il n’y a pas de conflit négatif lorsque, d’une part, le Conseil de préfecture s’est. borné, dans le dispositif, à autoriser l’une des parties à plaider devant les tribunaux judiciaires et que, d’autre part, ceux-ci se sont déclarés incompétents.

En effet l'arrêté du Conseil de préfecture qui autorise une commune à plaider devant une juridiction, ne reconnait ni la compétence de cette autorité ni sa propre incompétence (1).

Il ne peut y avoir, en l’espèce, lieu à conflit négatif car, ainsi que le remarque M. Reverchon, « l’arrêté qui se bor- «ne à accorder à une commune l'autorisation de plaider « devant les tribunaux n’est pas un acte de juridiction mais « de simple tutelle ; il ne constitue pas, quels que soient ses « motifs, une décision sur le fond du litige. S’il la contenait « dans son dispositif, il serait entaché d’excès de pouvoir ; «il n’a donc aucun caractère de la chose jugée, ni vis-à-vis «de la commune, ni vis-à-vis de l’autorité judiciaire, ni « vis-à-vis du Conseil de préfecture lui-même qui, s’il vient « à être saisi du litige comme juge, ne sera en aucune façon

(1) Cons. d'Etat 12 janvier 1852 (Grand).

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« lié par cet acte antérieur. » (1). En effet, pour qu'il y ait lieu à règlement de juges, il faut que les parties se trouvent en présence de deux déclarations respectives d’incompétence rendues en matière contentieuse. Or, dans le cas envisagé, l'autorité administrative ne s’est pas déclarée incompétente, car l’autorisation donnée à une commune d’ester en justice constitue seulement, comme on l’a vu, un acte de tutelle et de simple administration et non pas une décision contentieuse (2).

Dans les espèces visées ci-dessus le Conseil d'Etat s’est donc, à bon droit, refusé à voir un conflit négatif et à s’arrêter à la considération exposée quelquefois, selon laquelle il serait onéreux pour les parties de faire répéter, avant de recourir au règlement de juges, la déclaration qui a pu déjà être faite par le Conseil de préfecture et consignée dans les motifs de sa première décision.

Que se passe-t-il, au contraire, si un Conseil de préfecture, après avoir réfusé à une commune l’autorisation de plaider, en alléguant que l’affaire n’est pas de la compétence des tribunaux judiciaires, se déclare ensuite lui-même incompétent quand il est saisi de la même affaire ? Peut-on dire que ce refus d'autorisation de plaider, qui empêche cette personne morale de saisir l’autorité judiciaire, devrait être assimilé à une déclaration d’incompétence de la part de cette dernière juridiction ?

{) Block Dictionnaire de l'administration française, Vo Conflits, n° 172.

(2) C. d'Etat, 11 janvier 1826 (Commune d’Octeville c. Toussaint).

A notre avis il faudrait répondre par l'affirmative et décider qu'il y aurait lieu dans ce cas à réglement de conflit négatif, malgré l'opinion contraire soutenue par M. Reverchon (t)et l'arrêt du Conseil d’Etai du 21 janvier 1847 qui ne paraît pas d’ailleurs avoir nettement résolu la question (2).

Nous ferons remarquer, en effet, à l'appui de notre thèse, que la partie étant dans l’impossibilité légale, à la suite du refus d’autorisation de plaider, de saisir l’autorité judiciaire et d'obtenir d'elle une décision sur le litige, il convient d’assimiler pratiquement ce refus à une déclaration d’incompétence de la juridiction judiciaire. Il n'y a pas à s'arrêter au fait allégué par M. Reverchon à l'appui de son opinion, que la commune n’a pas été dans ce cas dans l’impossibilité absolue de trouver des juges car elle aurait pu saisir le Conseil d'Etat, par appel, de la décision d’incompétence du Conseil de préfecture.

En effet, tout d’abord nous avons déjà vue que les parties peuvent se pourvoir en règlement de juges, même contre les décisions rendues en premier ressort et sans qu’il soit nécessaire, au préalable, de saisir de la contestation le juge d'appel.

(1) Block, op. cit., V° Conflit, n° 172.

(2) Affaire ville d'Avignon. Il convient de remarquer que cette éventualité ne peut plus se produire en ce qui concerne les communes, la loi du 8 janvier 1905 ayant supprimé pour elles la formalité de l'autorisation d’ester en justice qui devait être donnée par le Conseil de préfecture en vertu de l'art. 121 de la loi du 5 avril 1884.

tt.

De plus, et à fortiori, ont-elles, à-notre avis, le droit de se pourvoir en règlement de conflit négatif si la juridiction d'appel maintient la décision par laquelle le premier juge administratif leur a refusé l’autorisation d’ester en justice.

Il importe de signaler en outre qu'il n’y a pas lieu à règlement de juges lorsque l’une des juridictions saisies, sans dénier sa compétence, rejette en partie la demande au fond et la déclare, pour le surplus, non recevable en l’état. En effet, dans ce cas, le jugement ne contient aucune déclaration d’'incompétence pour statuer sur le fond du litige ; s’il déclare que la demande est mal fondée pour partie et, pour le surplus, irrecevable, il n'en résulte pas que le tribunal ait dénié sa compétence. Si donc il n'y a pas contradiction entre les termes du jugement et ceux de la décision du juge administraif, il peut naître un conflit négatif (1).

En revanche il existe un conflit négatif quand les parties se trouvent en présence de déclarations d’incompétence émanant de la juridiction administrative et d’un tribunal judiclaire sur certaines conclusians et de décisions au fond sur d’autres conclusions. Cela se produit lorsque un tribunal civil et le Conseil d'Etat, par exemple, se sont tous les deux déclarés incompétents sur certaines conclusions du demandeur, alors même que le tribunal aurait rejeté au fond certaines autres (2). Dans cette hypothèse

(1) Confiits 19 février 1898 (Cazeaux c. ville de la Pointe à Pitre), Voir également : Conflits, 29 novembre 1890 (de Noireterre).

(2) Conflits 19 janvier 1907 (Cie d’assurances l’'Abeille c. l'Etat).

le conflit négatif provient du rejet des conclusions pour incompétence par les deux juridictions.

Que se passe-t-il dans le cas où, dans une instance, deux questions sont liées qui ressortissent l’une à la juridiction judiciaire, l’autre à la juridiction administrative ? Il ÿ a lieu à règlement de juges quand, sur la première question, le Conseil de préfecture a statué valablement en renvoyant les parties aux tribunaux judiciaires pour le surplus de la demande et quand ces tribunaux se sont déclarés incompétents sur les deux chefs. Cette décision est tout à fait conforme aux principes (1).

Nous avons déjà vu que, lorsque le désaccord au sujet de la compétence s'élève entre deux autorités du même ordre, le Tribunal des Conflits n’a pas à intervenir, puisqu'il ne s’agit, en l’espèce, que d’un conflit de juridictions et non d'attributions. Il est en effet nécessaire pour qu'il y ait lieu à règlement de conflit négatif, qu’une juridiction judiciaire et une juridiction administrative aient proclamé toutes les deux leur incompétence à propos d'un même litige. Le Tribunal des Conflits a décidé à ce sujet que le conflit négatif existe, même si l’une des déclarations d’incompétence émane, non d’une juridiction administrative maïs d’une autorité de cet ordre (ministre ou préfet, par exemple). Cette décision dont le bien fondé a été soutenu par M. Lagrange, secrétaire du Tribunal des Confiits, (2) et qui ne nous semble pas confor-

(1) C. d'Etat 9 avril 1917 (Perreau c. Jacquet). (2) Répertoire Bequet v° Séparation des pouvoirs, n° 136.

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me à la vraie doctrine juridique, a été rendue à l’occasion d'une double déclaration d’incompétence émanant d’un tribunal civil et d'un préfet agissant sur les instructions du Ministre de l'Intérieur (1).

Voici de quoi il s'agissait : La commune de Villeneuve - lès - Charnod avait consenti, sous certaines conditions, à la commune de Charnod l'usage de son cimetière. Des difficultés s'étant élevées entre ies deux communes à propos de la répartition du produit des concessions accordées dans le cimetière, une demande fut introduite par la commune de Villeneuve-lès-Charnod devant le tribunal civil qui se déclara incompétent. Le préfet régla alors, par arrêté, la répartition des concessions entre les deux communes. Mais, postérieurement, sur des instructions du Ministre de l'Intérieur, ce haut fonctionnaire rapporta par arrêté sa première décision.

A ce moment, la commune de Villeneuve-lès-Charnod adressa une requête en règlement de juges au Tribunal des Conflits. Celle de Charnod prétendit alors qu’il n’y avait pas de conflit négatif car l'autorité administrative n’était investie d’aucun pouvoir juridictionnel et que les tribunaux administratifs seuls auraient dû être saisis de la contestation. Le Tribunal des Conflits repoussa cette thèse et admit l’existence du confiit négatif. Il prononca la compétence de l’autorité judiciaire.

A notre sens, il n’y avait pas, en l'espèce, de conflit négatif, car, admettre le contraire, serait revenir à la théorie du ministre — juge, désormais condamnée par la doctrine et la jurisprudence et à la confusion de l'acte administratif et de la décision juridictionnelle.

Le préfet en effet ne peut pas être considéré comme un juge ; il prend des décisions mais il ne rend pas des arrêts. Il aurait fallu, pour que le Tribunal des Conflits fût fondé dans cette affaire à « régler de juges » que la juridiction administrative eut été, au préalable, saisie d’un recours contre la décision préfectorale et qu'elle se fût déclarée incompétente. Cette procédure avait d’ailleurs déjà été indiquée par le Conseil d'Etat, statuant comme juge des conflits, dans une. affaire analogue (1). On ne saurait arguer, en faveur de là décision‘ du Tribunal des Conflits, du fait que l’art. 17 du règlement du 26 octobre 1849 parle des « autorités administratives et judiciaires », [1 paraît évident que le mot « autorités » ne peut être compris que dans le sens de juridictions.

D'ailleurs le Conseil d'Etat, statuant comme juge souverain du contentieux administratif, s’est toujours refusé à assimiler les préfets à des juges et a annulé pour incompétence des arrêtés pris par ces hauts fonctionnaires dans le but de trancher des litiges (2). '

(1) Cons. d'Etat 17 juillet 1862 (Caisse de la boulangerie). (2) Notamment : Cons. d’Etat 24 mars 1899 (commune de Mus-

sy-sur-Seine) — 17 novembre 1899 (commune de Marguerittes) — 8 février 1902 (commune de Penol).

On ne peut pas supposer que dans cette affaire, le Tribunal des Conflits ait admis que, « comme le juge adminis- « tratif ne peut être saisi d’un litige que lorsque le conten- « tieux a été créé par une décision administrative préalable, «en refusant de prendre sa décision, le préfet a refusé de « créer le contentieux et ce refus doit être assimilé au refus « de juger ».

On doit répondre que le refus de créer le contentieux n'est pas en soi une décision contentieuse. « L’administra- « teur qui refuse de prendre une décision susceptible de « provoquer un contentieux, n'agit point comme un juge ; «il agit comme un plaideur qui refuse d'engager un pro- « cès. » D'ailleurs, dans l'espèce envisagée, il n’y avait même pas eu silence du préfet, puisqu'il avait pris un premier arrêté qui avait été rapporté. Dans cette affaire le Tribunal a conclu, à tort à notre sens, que l'acte du préfet était un acte de juridiction susceptible de créer un conflit négatif alors qu'il n’était qu'un simple acte de gestion administrative.

On peut citer, dans le sens de la décision rendue par le Tribunal des Confiits, et rapportée ci-dessus, le jugement sur conflit du 17 juin 1899 (Dreux-Brézé) qui appelle les mêmes critiques que le précédent.

En l'espèce, le Tribunal avait pris la décision du Ministre de la Justice, au sujet de titres de noblesse, pour un acte de juridiction parce qu'elle était relative à une matière contentieuse. La seule décision juridictionnelle qui aurait pu,

dans ce cas également, donner lieu à un règlement de juges, était celle qu'aurait, le cas échéant, rendue Île Conseil d'Etat contre la décision du ministre. (1)

3e Condition : Il faut que les deux juridictions se soient dessaisies d'une manière absolue et définitive.