CHAPITRE VI

Jugement du Conflit négatif

Il n’est prévu aucun délai dans lequel la décision doive intervenir à peine de nullité.

Ce délai doit donc, à notre avis, durer autant que l’action même des parties qui, étant venues demander justice, n’ont pu l'obtenir, c’est-à-dire trente ans (argument de l’art. 2262 du Code Civil). Nous savons qu’en ce qui concerne le règlement des conflits positifs le délai imparti pour leur jugement est de deux mois (1).

Quand l'affaire est en état, le Tribunal des Conflits se réunit ; le rapporteur fait son rapport ; le commissaire du gouvernement développe ses conclusions et les parties, par l'organe de leur avocat, présentent leurs observations.

Elles ne sont pas admises à présenter elles-mêmes leur défense. Toutefois les recueils de jurisprudence font mention d’une instance au cours de laquelle la partie intéressée fut autorisée à présenter, à la barre, des observations sans le mi-

(1) Ordonnance du 12 mars 1831 art. 7. Ce délai a été porté à trois mois par décret en date du 15 novembre 19285.

nistère d’un avocat (1). C’est là un précédent qui se trouve en contradiction avec la pratique constamment suivie par le Conseil d'Etat et le Tribunal des Conflits. Ces juridictions ont toujours, en effet, repoussé les demandes de ce genre qui leur étaient présentées ; elles l'ont fait avec d'autant plus de raison que, devant elles, l'instruction écrite est à la base de la procédure et que, d’après les divers textes qui régissent la matière, seuls les avocats ont le droit de présenter des observations orales à la barre, à l'exclusion des parties. Dans les art. 1 et 8 du décret du 22 juillet 1806 ; 4, 8, 11 et 13 du règlement sur les conflits du 28 octobre 1849 ; 18 de la loi du 24 mai 1872, le rôle de l'avocat et celui des parties sont bien déterminés. Il est vrai que, en matière de conflit négatif, . les parties intéressées peuvent prendre par, elles-mêmes ou par leurs avocats, connaissance du dossier, contrairement à ce qui a lieu, à ce propos, dans les conflits positifs où seuls les avocats ont cette faculté. Mais, en ce qui concerne les observations orales, aucune différence n'existe entre ces deux espèces de conflits (2).

Pour soutenir la thèse contraire, dans la matière qui nous occupe, on ne saurait invoquer l’art. 85 du Code de procédure civile qui autorise, par une disposition formelle, les parties à se défendre elles-mêmes et encore avec l’assistance oligatoire de leurs avoués.

Cet article n’est pas applicable au Tribunal des Conflits.

(1) Conflits, 17 avril 1886 (O’Carroll c. ville de Paris), (2) Cons. d'Etat, 7 août 1883 (Bertot).

Seuls le sont, en vertu de l’art. 11 du règlement de 1849, les art. 88 et suivants du Code de procédure.

Par conséquent nous pensons qu’en envisageant la question à la fois sous l'angle de la légalité et de l'opportunité, il ne paraît pas possible d'admettre les parties à présenter elles-mêmes des observations orales. Ce principe, s’il était généralisé, serait plus dangereux qu'utile. Le Tribunal des Conflits l’a d’ailleurs compris ainsi, et depuis l'instance du 17 avril 1886 où il l’avait accordée, il s’est toujours refusé à reconnaître aux plaideurs cette faculté.

Nous savons qu’en vertu de la législation actuelle sur le Tribunal des Conflits, quand cette juridiction statue étant au complet, elle se compose de neuf membres, y compris le Garde des Sceaux, président. En pratique le Ministre de la Justice préside très rarement. Dans ces conditions, le nombre des juges étant réduit à huit, il peut arriver que le Tribunal se trouve partagé et qu'il lui soit impossible de statuer. Que se passe-t-il alors ? La procédure à suivre en cas de partage n’est pas expressément prévue par les lois et décrets qui ont successivement réglé l’organisation du Tribunal des Conflits. Ce cas est régi, pour les tribunaux judiciaires, par les art. 148 et 468 du Code de procédure civile. Dans les Conseils de préfecture la voix du président est prépondérante. Au Conseil d'Etat, dans l’assemblée générale, comme dans les sections administratives, la voix du président est également prépondérante en cas de partage. Pour le Tribunal des Conflits l'éventualité d’un partage de voix n’a pas été envisagée.

Sous l'empire du décret de 1849 et de la loi de 1850, les neuf membres devaient être présents pour que les décisions füssent valablement rendues. Aussi avait-on prévu le remplacement du Garde des Sceaux par le Ministre de l’Instruction Publique, puisqu'il n’y avait pas de vice-président désigné et celui de l’un des autres membres, par les suppléants, dans l’ordre de leur nomination.

La loi de 1872 a exclu du Tribunal le ministre de l’Instruction Publique, en attribuant, comme nous l’avons vu, la vice-présidence à un des membres élu par ses collègues. De plus elle a admis la validité des délibérations quand cinq membres au moins sont présents, ce qui n'oblige le Tribunal à faire appel à des suppléants que si le nombre des juges est inférieur à ce chiffre.

Si, donc, un partage de voix se produit, les débats doivent être renvoyés à une séance ultérieure et le Garde des Sceaux doit être appelé à siéger et à prendre la présidence de l’audience destinée à vider le partage.

C'est ainsi qu'il a été procédé dans les trois affaires dans lesquelles, à notre connaissance, cette hypothèse s’est réalisée. La première est la célèbre affaire Blanco, à l’occasion de laquelle a été reconnue la compétence de la juridiction administrative au sujet des litiges nés des dommages causés aux particuliers par le fonctionnement des services publics (1).

(1) Conflits 8 février 1873 (Blanco) — 14 janvier 1880 (Frères des Ecoles Chrétiennes c. ville de Brignoles) — 29 février 1908 (Abbé Brunet c. séquestre des biens de la fabrique et de la mense de Combret).

L'auteur de la note sous l’arrêt du 14 janvier 1880 reconnaît la régularité de cette procédure et remarque, pour la justifier, qu'il est « en effet admis, en matière ordinaire, qu'il « faut d’abord appeler les magistrats appartenant à la cham- « bre partagée, qui sont les juges naturels de la cause et en « auraient connu S'ils n'avaient pas été absents le jour où le « partage a été déclaré » (1).

Mais il ajoute que, dans le cas où le Ministre de la Justice se serait déclaré empêché de siéger pour un motif quelconque, au cours de cette deuxième audience, un des suppléants aurait dû être appelé. Tel n’est pas notre avis. Nous croyons

- en effet, qu’en cas de partage, le seul moyen légal d'aboutir

à une solution consiste à recommencer les débats en présence du Garde des Sceaux. Les suppléants n'ont été institués par la loi du 24 mai 1872 que pour compléter le Tribunal dans le cas où celui-ci est réduit à moins de cinq membres, et non dans une autre hypothèse. Donc, si les membres titulaires sont en nombre suffisant pour délibérer valablement, les suppléants n’ont pas qualité pour intervenir, même s’il s’agit de vider un partage.

Une question aussi importante et qui s’est posée, assez rarement d’ailleurs devant le Tribunal des Conflits, est celle qui touche à la possibilité de récusation de l’un de ses membres. Elle le fut pour la première fois dans la chambre du conseil du Tribunal des Conflits, le 30 mai 1850, à l’occasion

(1) Recueil des arrêts du Conseil d'Etat (Lebon), année 1873, p. 22.

de la récusation éventuelle d’un des membres du Tribunal qui, en qualité de conseiller à la Cour de Cassation, avait fait un rapport à l’une des chambres de la Cour sur l'affaire déférée par la suite au Tribunal des Conflits. Après discussion, il fut décidé que, hors des cas extrêmes, les règles ordinaires sur la matière n'étaient pas applicables à cette juridiction (1).

I1 faut remarquer que dans cette affaire c'était en chambre du conseil, sur l'initiative des juges et sans que les parties fûssent intervenues, que la question de récusation avait été posée. Cette décision n’a donc qu'une importance minime et qu’une portée toute relative.

Il n’en est pas de même de celle qui fut prise par le Tribunal des Conflits, à la suite de l'instance du 4 novembre - 1880, au cours de laquelle la récusation du Garde des Sceaux, président, fût demandée par les parties.

Le Tribunal ne statua pas précisément sur le principe de la possibilité d’une récusation ; il se contenta de rejeter les conclusions qui lui étaient présentées à ces fins, en se fondant sur le défaut de qualité des requérants:

Voici les considérants par lesquels il motiva son arrêt : « Considérant que le Tribunal des Conflits, institué pour « assurer l'application du principe de la séparation des pou- « voirs administratif et judiciaire, n’est appelé à trancher « aucune contestation d'intérêt privé ; que le débat porté de- « vant lui par le préfet, agissant au nom de la puissance pu-

(1) V. Blanche, Dictionnaire général d'administration, V° Conflit, p. 569.

« blique, s’agite uniquement entre l'autorité judiciaire et « l’autorité administrative (1) ; qu’il suit de là que les par- « ties engagées dans l'instance qui donne lieu à l’arrêté de « conflit, ne figurent ni comme demanderesses ni comme dé- « fenderesses devant le tribunal chargé de les juger : que, si « elles peuvent produire des mémoires et faire présenter des « observations orales, elles ne sont recevables à prendre aucu- « ne conclusion ; que, dès lors, elles ne sauraient être admises « à proposer une récusation par application des art. 378 el suivants du code de procédure civile... ».

Examinons sur quelle base juridique repose cette décision et si elle est fondée en droit.

Tout d’abord il convient de remarquer qu'aucun texte relatif au jugement des conflits d’attributions ne règle la récusation au sein du Tribunal ; c’est donc à la jurisprudence seule que revient le soin de décider, en cette matière, selon Îles principes généraux.

Existe-t-il, tout d’abord, une obligation de la part d’un membre du Tribunal des Conflits de ne pas prendre part à la délibération d’une affaire au sujet de laquelle il peut être présumé avoir une opinion préconçue ou un intérêl personnel à sa solution ?

A notre avis, il y a lieu de répondre par l’affirmative. Car il est de principe absolu qu'un juge ne doit pas arriver à l'audience en ayant sur le litige qu’il doit trancher une opinion déjà faite.

(1) Il s'agissait, en l'espèce, d’une instance en règlement de conflit positif.

Bien que le Tribunal des Conflits soit chargé de maintenir le respect de la séparation des pouvoirs dans un intérêt d'ordre public et que les intéressés dans les instances qui lui sont déférées, du moins en matière de conflit positif, ne soient pas, à proprement parler, parties en cause, on ne doit pas conclure que les règles applicables au fonctionnement des juridictions ne sont pas en vigueur devant lui. Il ne peut pas, selon nous, y avoir de doute à cet égard, surtout depuis que la loi, en enlevant la connaissance des conflits au pouvoir exécutif, a décidé qu'ils seraient désormais réglés par un « tribunal ». Il n'y a pas de tribunal là où les formes du droit et les procédures normales ne sont pas observées : le droit de récusation est une de celles-là.

Il est impossible de nier en effet que le Tribunal des Conflits soit une véritable juridiction, bien que d'un caractère spécial ; c’est ainsi que toutes les formes protectrices des droits privés y sont admises : publicité des audiences, intervention du ministère public, mémoires écrits, observations orales.

Le Tribunal est même investi d’un pouvoir de juridiction véritable en matière de conflits négatifs, dont nous avons spécialement à nous occuper. Là, les intéressés sont vraiment parties en cause au procès ; ils peuvent déposer des conclusions et même être condamnés aux dépens. Il est donc difficile, dans ce cas, de leur refuser le bénéfice des règles relatives au fonctionnement des juridictions. « Telle paraît « avoir été la pensée du tribunal lui-même lorsque, en 1850,

« Ïl écartait, par des considérations d'opportunité, la propo- « sition de faire une loi supplémentaire pour régler la ma- « tière des récusations » (1). ë

Les auteurs de la loi du 4 février 1850 semblent déjà avoir eu l'intention d'admettre la possibilité de la récusation dans le fonctionnement de cette juridiction. En effet, à ce sujet, le rapporteur du projet, M. Thomine Desmazures, s’exprimait ainsi au cours de la discussion : « À la première « question (la nomination de suppléants) se rattachent la « détermination du nombre des magistrats nécessaires pour « la décision des affaires portées devant ce tribunal ; la pro- « portion à maintenir entre les deux éléments qui servent à la « forme ; et, par suite, la manière de le compléter quand, « par absence forcée, maladie, parenté ou peut-être même, « intérêt personnel, quelques-uns de ses membres se trouvent « hors d'état de siéger. »

Pour ces raisons, il nous paraît difficile de refuser aux parties, du moins en matière de conflit négaüf, et dans la mesure compatible avec le caractère spécial des instances qui sont soumises au Tribunal, le bénéfice des dispositions des art. 378 et suivants du Code de procédure civile.

En effet les droits qui sont agités devant lui sont quel-

(1) Note sous arrêt du Tribunal des Conflits du 4 novembre 1880, (D. P. 80.3.121). La note fait allusion à la proposition faite par le Garde des Sceaux, au cours de la délibération du 30 mai 1850, de présenter à la Chambre un projet de loi afin de régler cette matière et de lever toutes les incertitudes qui pouvaient subsister à cet égard.

quefois très graves et la décision sur la compétence présente souvent un intérêt primordial pour les parties, car elle peut déterminer le sens du jugement ultérieur sur le fond. Comment donc leur interdire l’usage d’un droit qui est une des garanties essentielles d’une bonne justice, celui qui leur permet de récuser un membre du Tribunal pouvant avoir dans l'instance un intérêt personnel et n’offrant pas, de ce fait, toutes les assurances d’impartialité désirables ?

La récusation spontanée ou provoquée par les parties doit donc être admise, soit lorsqu'un membre a engagé par avance son opinion sur le litige, soit par le fait de parenté, d'extrême affection ou d’inimitié capitale.

En ce qui concerne le Garde des Sceaux cependant, il ne paraît pas possible de baser la proposition de récusation sur le motif que l'issue du litige intéresse le gouvernement dont il fait partie. Ce faisant, on aboutirait ainsi très souvent à faire échec aux dispositions de la loi qui donnent la présidence du Tribunal des Conflits au Ministre de la Justice ; car les matières qui sont soumises à cette juridiction peuvent avoir, ou paraître avoir fréquemment, une incidence d'ordre politique. :

Il y a lieu, à notre avis, d'appliquer dans ce cas les règles suivies dans les juridictions dont la présidence est dévolue à un fonctionnaire à raison de ses fonctions. Il a été jugé qu’un préfet peut présider le Conseil de préfecture alors même que l’affaire intéresse le département (1), « car,

(1) Cons. d'Etat, 3 février 1859 (Batisse et Rouat).

« ainsi que le faisait remarquer, au cours de cette instance, « le commissaire du gouvernement, il y aurait exagération « à confondre les cas où le juge a dans le débat un intérêt « personnel et celui où se trouvent seulement en jeu les in- « térêts d’une personne morale ou d’un établissement dont «il est l’administrateur ». Le préfet a également ce droit quand le débat met en cause son administration (1).

Nous concluerons donc à ce sujet que le Tribunal des Conflits ne pourrait, à notre avis, dénier aux parties, pour les motifs prévus dans le Code de procédure civile, le droit de récusation, sans nuire à l’autorité de ses décisions ; mais que, pour les raisons indiquées plus haut, cette procédure doit être adaptée aux conditions spéciales dans lesquelles fonctionne cette juridiction. Nous ne saurions donc souscrire entièrement, et dans toutes les hypothèses, à l'opinion de M. A. Petit d’après laquelle il est impossible de récuser le Garde des Sceaux (2).

La mission du Tribunal des Conflits, lorsqu'il statue sur un conflit négatif, consiste seulement à déterminer la juridiction compétente pour connaître de la contestation au fond.

Le Tribunal reconnaît, à la suite de l'instruction de l’af-

faire et du débat contradictoire, que l’une des deux autorités, administrative ou judiciaire, s’est déclarée à tort incom-

(1) Cons. d'Etat, 22 mai 1865 (élection d’Argelès). (2) La Présidence du Tribunal des Conflits, thèse Paris, p. 131.

pétente ou bien qu’elles étaient en effet toutes les deux incompétentes pour statuer sur le litige.

Dans le premier cas, le juge du conflit annule la décision de celle des juridictions qui s'était déclarée à tort incompétente et renvoie l'affaire, pour qu'elle soit jugée au fond, à l'autorité à laquelle appartient le tribunal qui avait, à tort, refusé d’en connaître. Au contraire, si les deux juridictions saisies se sont à bon droit déclarées incompétentes, le Tribunal déclare qu’il n’y a pas lieu à règlement de juges, sans indiquer, du moins explicitement, celle devant laquelle le litige doit être porté 1).

En cas de désistement pur et simple de la partie qui a présenté la requête, il en est donné acte par le Tribunal (2).

Enfin, si, au cours de l'instance, un mémoire injurieux pour ses membres était déposé, le Tribunal aurait la faculté d'en ordonner la suppression : « Considérant, dit un arrêt, « que l'écrit contient des passages injurieux, outrageants et « diffamatoires à l’égard de l’un des membres du tribunal « lui-même... l'écrit est supprimé (3). »

(1) Voir notamment Conflits, 27 juin 1903 (Fargère) et 24 décembre 1904 (Soufflet).

(2) Conflits, 10 février 1877 (Boulanger c. ville de Saint-Quentin). (3) Conflits, 20 juillet 1889 (de Noireterre).