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cas, soumis aux délais prévus pour les affaires contentieuses ordinaires. C’est ainsi que le défendeur ne pourrait pas se prévaloir des déchéances établies pour inobservation des délais d'appel. « La raison est, dit Serrigny, que si l’on ad- « mettait la fin de non recevoir, les parties resteraient sans « juges et qu’elles se trouveraient par conséquent dans la « nécessité de former une nouvelle demande pour en obte- « nir ; de telle sorte on n’aboutirait à rien qu’à des frais et à « des lenteurs frustatoires » (1).

Si un conflit surgit entre deux autorités administratives en matière non contentieuse, la difficulté peut être levée par le supérieur commun aux deux autorités, par voie de recours hiérarchique. Il n'existe pas en effet, dans ce cas, de conflit de juridictions. Le Conseil d'Etat n’a donc pas à être saisi de ce chef. Il n’a à connaître des décisions rendues que si elles sont entachées d’excès de pouvoir ou d’incompétence. Dans cette hypothèse, celles-ci lui sont déférées en vertu de ses attributions contentieuses générales.

2° Les Conflits d’Attributions

Nous en arrivons maintenant à l’examen des conflits d’attributions qui tiennent dans le jeu des institutions juridiques une place beaucoup plus importante que les conflits de juridictions. En effet, tout au moins pour les conflits positifs, ils intéressent la séparation des pouvoirs. Aussi la

(1) Traité de la compétence, tome 1, page 236.

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puissance publique a-t-elle un intérêt essentiel à les faire résoudre le plus tôt possible afin que ce principe constitutionnel demeure sauvegardé et que chaque juridiction soit maintenue dans la sphère de compétence qui lui est dévolue par la loi.

Le conflit d’attributions surgit quand la lutte de compétence s'élève entre deux tribunaux appartenant chacun à un ordre différent, l’un à l’ordre indiciaire, l’autre à l’ordre administratif.

Il est né, comme le dit M. Félix, dans son remarquable ouvrage (1), de la formation, à côté de la justice ordinaire, d’une autre justice déclarée seule compétente pour connaître des litiges administratifs, Tel est le cas en France, où, depuis la Révolution, le régime administratif a été porté à son maximum et où, non seulement les fonctions exécutives sont séparées des fonctions judiciaires, mais où l’administration est plus forte que la justice.

Ainsi la séparation des autorités administratives et judiciaires a eu pour première conséquence l'établissement d’une juridiction administrative spéciale. Elle trouve sa justification théorique dans le principe de la séparation des pouvoirs qui, déjà en germe dans le « Traité de la République » de Jean Bodin, a été pour la première fois exposé par Montesquieu dans l’admirable chapitre de « l'Esprit des Lois » où il explique le mécanisme de la constitution anglaise (2).

(1) M. Félix. L'histoire du conflit d'attribution p. 2. (2) L'Esprit des Lois, livre XI, chapitre VI.

Il n’est pas nécessaire, à notre avis, pour fonder l’existence d’une juridiction administrative spéciale, d'envisager le principe de la séparation des pouvoirs, sur lequel elle repose, comme étant d'ordre politique et constitutionnel. Contrairement à l'opinion soutenue par M. Hauriou ,(1) nous adopterions de préférence, au moins dans une certaine mesure, la théorie développée par MM. Jacquelin (2) et Artur (3) qui voient dans ce principe plutôt une séparation des fonctions qu’une séparation des pouvoirs proprement dits. Nous n'irons pas cependant jusqu'à soutenir avec ces éminents auteurs que l’acte de juger des réclamations étant le même dans tous les cas, doit être confié à une seule et même autorité, le pouvoir judiciaire, et que, par conséquent, l’existence d’une juridiction administrative spéciale ne saurait se justifier.

Au contraire, de très sérieuses raisons d’ordre pratique militent en faveur de son maintien. Tout d’abord il est nécessaire que le jugement d’affaires spéciales soit dévolu à un juge à caractère et à aptitudes spéciales, car, les relations juridiques que l’administration entretient avec ses administrés sont très différentes de celles du commerce juridique

(1) M. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, 8° édition, p. 31 et 32.

(2)MR Jacquelin, La juridiction administrative dans le droit constitutionnel (1891) et Principes dominants du contentieux administratif.

(3) Artur, Séparation des pouvoirs et séparation des fonctions, 1905.

DE à 7e

ordinaire que la juridiction judiciaire a la mission de sanctionner. De plus, la puissance publique agit, à cet égard, non pas seulement pour exercer un droit, mais en vue de remplir une fonction et doit, de ce fait, bénéficier du privilège de l’action directe administrative pour l'exécution de ses actes Juridiques. Elle est tenue évidemment de suivre, même dans ses commandements, la règle de droit qui détermine le cadre dans lequel doit évoluer son activité ; elle est aussi soumise nécessairement à un contrôle juridictionnel qui doit la maintenir dans la sphère de la légalité.

Mais, en vertu de ses prérogatives mêmes, la puissance publique doit avoir la faculté de choisir la juridiction devant laquelle elle se contraindra elle-même à abandonner ses prétentions et à consentir des concessions à ses droits. Ce juge sera la juridiction administrative ; ce juge, «ce n’est pas « l'administrateur lui-même, ce n’est pas lui qui a pris la « décision qu’on lui soumet. Il n’est pas juge et partie dans « l'affaire qu'il examine ; mais, d’un autre côté il appartient « à l’administration assez pour pouvoir engager celle-ci, » (1 — 2).

(1) M. Hauriou op. cit. p. 934.

(2) Pour ces raisons nous aurions vu de sérieux inconvénients dans le transfert aux tribunaux judiciaires des attributions contentieuses des conseils de préfecture, ainsi que cela était prévu dans un projet de loi soumis il y a quelques mois au Parlement.

Nous approuvons au contraire la création des conseils de préfecture interdépartementaux qui a été décidée par le décret du 6 septembre 1926, pris en exécution de la loi du 3 août

Et ques

La preuve étant faite, croyons-nous, de l'utilité de tribunaux administratifs spéciaux, il importe maintenant d’examiner comment pourra être établie la distinction entre les matières ressortissant au contentieux administratif et celles dépendant du contentieux judiciaire. Elle sera fondée, d'après un arrêt du Tribunal des Conflits (1), sur le principe que tout ce qui est appréciation des actes et des opérations

1926. En effet le fonctionnement des conseils de préfecture supprimés exigeait une réforme urgente et profonde. 3

Cette réforme, inspirée du projet de loi déposé par M. Marraud, Ministre de l'Intérieur, le 7 juin 1921, et tendant à la création de tribunaux administratifs régionaux, permet d’escompter une meilleure administration de la justice à raison des conditions plus sérieuses de recrutement des membres de ces juridictions et de l'amélioration de leur situation matérielle et morale.

Nous aurions souhaité cependant qu'ils fussent complètement indépendants de l’administration active et qu'ils eussent seulement le caractère de magistrats administratifs. Il n’en est pas ainsi puisque les attributions individuelles des conseillers ont été maintenues par l’art. 11 du décret du 6 septembre 1926. Il y a lieu de le regretter car il aurait, sans doute, été possible ainsi d'augmenter l’activité de ces nouvelles juridictions en leur donnant compétence pour statuer en dernier ressort sur un certain nombre de litiges qui mettent en présence des intérêts pécuniaires minimes et qui encombrent les rôles du Conseil d'Etat, mais en les déchargeant, en retour, du contentieux de la répression relatif au jugement des contraventions de grande voirie que la logique voudrait voir attribuer aux tribunaux judiciaires. En revanche, la suppression par le décret du 10 septembre 1926 des attributions consultatives des conseils de préfecture, qui n'avaient aucun intérêt pratique, est tout à fait rationnelle. .

(1) Conflits, 12 novembre 1906 (Sagot du Vauroux).

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de la puissance publique doit être de la compétence des tribunaux administratifs. Il convient d’ajouter à cette énumération également tous les litiges qui naissent à l’occasion du fonctionnement des services publics. Il n’est pas toujours nécessaire d’ailleurs, pour que la connaissance de ces litiges soit réservée aux tribunaux administratifs, qu'ils n’aient pas pour origine des actes contractuels. En efiet la jurisprudence administrative est compétente pour interpréter les marchés de travaux publics et les marchés de fournitures qui sont, sans conteste, des actes contractuels accomplis en vue du fonctionnement des services publics (1).

La théorie de la séparation des pouvoirs exige que l'indépendance de l’autorité administrative à l’égard de l’autorité judiciaire soit assurée et que les limites de leur compétence réciproque soient respectées, au risque de compromettre le jeu normal des institutions juridiques et de porter une atteinte grave à l'ordre social.

Ce principe comporte une triple sanction :

1° L’annulation des actes accomplis par l'autorité reconnue incompétente. Elle est prononcée par la Cour de Cassation ou le Conseil d'Etat, selon que les empiètements irréguliers proviennent de l’autorité judiciaire ou de l'autorité administrative.

2° La mise en œuvre des dispositions de l’art. 127 du Code pénal qui déclare coupables de forfaiture les magistrats

Cf. Laferrière Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 1896, tome 1, page 478.

de l’ordre judiciaire convaincus d’avoir volontairement excédé leurs pouvoirs et d’avoir empiété sur l’autorité administrative, ainsi que des dispositions de l’art. 131 du même Code qui punit d'amende les fonctionnaires administratifs coupables d’avoir intentionnellement empiété Sur l'autorité judiciaire. k

Il y a lieu, d’ailleurs, de faire remarquer que ces dispositions ne peuvent être que très difficilement appliquées car l'intention coupable est, la plupart du temps, impossible à établir. |

3° La procédure du conflit d’attributions.

Ce sera uniquement sur cette dernière sanction que porteront nos explications au cours de ce travail.

A - Conflit positif d’Attributions

Les conflits positifs ou négatifs d’attributions surgissent quand une juridiction administrative et un tribunal judiciaire prononcent respectivement leur compétence ou leur incompétence pour connaître d’un même litige. On voit tout de suite leur analogie avec les conflits de juridictions qui, eux, cependant, s'élèvent entre deux autorités ressortissant au même ordre juridictionnel.

Cependant, si leur origine est comparable, leur nature est bien différente. En effet, comme le remarque M. Hauriou (1), le contentieux du conflit d’attributions a seul un

(1) M. Hauriou : Droit administratif, p. 944.

caractère constitutionnel car il délimite les rapports de deux pouvoirs publics ou, tout au moins, de deux autorités suprêmes d’un même pouvoir public. Il est réglé d’une façon constitutionnelle et donne lieu à une procédure spéciale. Cette constatation avait déjà été faite par Serrigny à propos de l’examen des dispositions de l'ordonnance règlementaire du 18 septembre 1839 sur les conflits : « Il résulte donc, di- « sait-il, de cette ordonnance, que l'instruction des conflits « se suit dans la forme administrative et que les débats et « les jugements ont lieu dans la forme contentieuse. Les « conflits se trouvent placés dans une classe mixte puisqu'ils participent des deux modes, administratif et contentieux, et cela est conforme à leur nature » (1).

Avant la loi du 3 mars 1849 ce dernier caractère apparaissait nettement car le Roi, à qui il appartenait de statuer sur les conflits, ne prononçait pas comme juge mais comme administrateur suprême placé au-dessus, non seulement de tous les corps judiciaires, mais de tous les pouvoirs publics dont il réglait le mouvement et qu’il ramenait dans les limites qui leur sont attribuées par la loi. (Avis du Conseil d'Etat du 6 février 1821). D'ailleurs les anciens auteurs rangeaient

(4) Serrigny : Traité de la compétence, Tome 1., p. 179. Il convient de remarquer que ce passage vise particulièrement les conflits positifs sur lesquels porteront surtout les explications qui vont suivre. Il nous paraît nécessaire de nous y arrêter

‘ assez longuement afin de marquer nettement la différence profonde de nature qui les sépare des conflits NOAuS objet spécial de notre étude.

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eux-mêmes les conflits parmi les matières de haute administration (1). Aussi Macarel disait-il à leur sujet : « Le pouvoir «exécutif tenant sous ses mains, d’un côté l’autorité judi- « ciaire et de l’autre l'autorité administrative sur lesquelles «il s'appuie et qui sont ses instruments et ses moyens d’ac- «tion, observe leurs mouvements, pèse leurs prétentions et, « suprême modérateur, les fait rentrer dans les limites léga- « les toutes les fois qu’elles tentent de les franchir ». (2)

Les dispositions de la constitution de 1848 qui a créé un tribunal spécial pour le règlement des conflits d’attributions, n’ont pas eu pour résultat d’en changer la nature et le caractère. En effet, le confit (3) ne peut pas, même actuellement, être rangé parmi les affaires contentieuses ordinaires.

« Il diffère essentiellement, dit M. Laferrière, de tous «les moyens, qui sont offerts aux parties privées pour faire « régler les questions de compétence qui les intéressent. Les « conclusions que ces parties peuvent prendre, les exceptions « d’incompétence qu’elles peuvent soulever, sont des moyens « de procédure ; le conflit est un véritable acte de puissance « publique. Il émane de l'administration considérée, non « comme plaideur, mais comme autorité. » (4).

Toutefois dans le cas de conflit négatif, on a plutôt à

(1) Cormenin : Questions, Tome 2, V° Conflits, p. 228.

Serrigny : Traité de la compétence, Tome 1, p. 176. (2) Macare] : Cours de droit administratif, 1844, Tome 2, p. 639. (3) Surtout le conflit positif.

(4) Laferrière : Juridiction administrative, T. 1, p. 22.

fare à un règlement de juges, comme le dit l’art. 8 de l'ordonnance du 12 décembre 1821 (1), qu’à un véritable conflit entre deux autorités indépendantes. Le conflit positif, au contrare, a été institué dans un but d'ordre public, pour maintenir la séparation et l'indépendance absolue et réciproque ds autorités administratives et judiciaires.

« Queïles que soient les formes de la sentence et les pro- « cédures qui la préparent, ce jugement (du conflit positif) « est moins un acte de juridiction qu'un acte de souveraineté « accompli dans des formes juridictionnelles.

« Devant l: juge des conflits il n’y a pas à proprement « parler de parties ; celles qui sont en cause dans le procès, « n’ont que le droit d’assister à ce débat de compétence qui «n’est pas engagé par elles qui a pour objectif l'arrêté de « conflit lui-même et qui s’agite entre les juridictions admi- « nistratives et judiciaires » (2).

Serrigny reconnaît lui aussi que la matière des conflits positifs « n’est pas véritablement contentieuse » (3). En effet, dit-il, la déclaration de compétence d’un tribunal, la revendication de la matière par l'autorité administrative établissent une lutte entre les deux pouvoirs, lutte qui intéresse directement et principalement l’ordre social. Les parties en-

{1) «En ce qui concerne les règlements de juges entre l’admi- «nistration et les tribunaux, qualifiés de conflits négatifs, «il y sera procédé comme par le passé. »

(2) Laferrière : Traité de la juridiction admihistrative, Tome 1, page 25.

(3) Serrigny : Traité de la compétence, Tome 1, page 176.

gagées sont évidemment intéressées dans la lutte de comp#tence entre les deux autorités car il ne leur est pas indiférent d’être jugées par tel tribunal plutôt que par tel axtre. « Mais l'intérêt privé n’est que secondaire dans le débat « soulevé entre les deux autorités qui se disputent } pou- «voir. L'intérêt social prédomine sur l'intérêt privé.» La décision sur conflit ne juge pas le fond de la cortestation car le Tribunal des Conflits n’est pas un juge d’un/degré supérieur pouvant évoquer l'affaire au fond : il/n’agit que

comme régulateur des compétences. /

L'institution du conflit positif est unilatérale en ce sens qu'elle a uniquement pour but de protéger ia prérogative de l’autorité administrative contre les empiètements possibles de l’autorité judiciaire. Les tribunaux ne disposent en effet d'aucun moyen légal pour dessaisir la/juridiction administrative d’un litige dont elle revendique la connaissance. C’est ce qui a fait dire à M. Jacquelin, le savant professeur à la Faculté de Droit de Paris, que le conflit positif d’attributions reste fortement imprégné du caractère gouvernemental.

S'il à revêtu ce caractère dans les années qui ont suivi la Révolution, et notamment sous la Restauration, cela tenait surtout au désir des pouvoirs publics d'éviter le retour des empiètements de l’autorité judiciaire sur l'exécutif et les. luttes constantes entre les parlements et l’administration de l’ancien régime qui altéraient gravement le fonctionnement des rouages de l'Etat. Aujourd'hui cette éventualité n’est plus guère à redouter. Aussi le pouvoir exécutif n’a-t-il plus

la tentation de faire de la procédure du conflit une arme à son profit et au détriment de l’autorité judiciaire. D'ailleurs s’il tentait d’en user dans ce but, le Tribunal des Confiits, au sein duquel les deux ordres de juridictions sont également représentés, rétablirait immédiatement la règle de compétence .que le pouvoir exécutif aurait tenté d’enfreindre.

Un avis des comités réunis de législation et du contentieux du Conseil d'Etat, en date du 6 février 1821, précise parfaitement la nature des conflits positifs d’attributions (1).

Nous croyons devoir en reprodure les considérants.

Il s'agissait de savoir, au sujet d’une espèce particulière, si les ordonnances rendues en matière de conflits pouvaient être considérées comme des arrêts définitifs du Conseil, dans le sens de l’art. 47 de la loi du 28 avril 1816, et si, en conséquence, elles étaient assujetties au droit fixe d’enregistrement.

Les comités du Conseil d'Etat s’exprimaient ainsi :

«1° Les conflits ne forment pas une contestation entre « particuliers mais entre les deux autorités publiques, admi- « nistrative et judiciaire, qui, chacune, revendiquent la mê- « me affaire ou refusent de la juger (2).

(1) Duvergier, Lois et décrets, Tome 23, p. 290. — Sirey, Recueil périodique (21-2-89).

(2) Ici le Conseil d'Etat fait allusion, à tort selon nous, au conflit négatif dont la nature est tout-à-fait différente de celle du conflit positif et auquel les considérants développés dans cet avis ne peuvent pas s'appliquer, comme nous le verrons par la suite,

« 2° Que, dans ces sortes de débats il ne s’agit ni d’intérêts privés ni de l'application des lois civiles mais du maintien de l’ordre public et de l'exécution des lois constitutionnelles.

« 3° Qu'’ainsi ces affaires ne sont introduites ni par requête, ni par citation : le Conseil d'Etat ne pouvant en être saisi que par le Gouvernement lui-même qui, seul, a le droit de déférer à son examen l'arrêté de conflit.

«4° Que ces affaires sortent tellement de la classe des procès que, jusqu’en 1816, elles ont été instruites et décidées sans le concours des parties, sans qu’elles aient pu prendre part à la discussion ou former opposition aux décisions rendues.

« Que si, depuis, on a admis les parties à fournir des observations, ce n’est pas qu’on ait reconnu leur intervention obligée et nécessaire dans l'instruction, mais uniquement afin d'obtenir des renseignements sur les faits qui peuvent éclairer la discussion et déterminer la décision à intervenir.

« Qu'il est donc évident que le droit de prononcer sur les conflits entre l’administration et les tribunaux est une des prérogatives de la puissance royale dont l’objet est de maintenir la division des pouvoirs établis par la Charte, de réprimer, dans l'intérêt du trône, toute invasion des autorités secondaires et, par conséquent, que les ordonnances en cette matière sont des actes de haute administration, qui, de leur nature, par leurs effets et dans l’ordre consti-