CENTRALISATION ADMINISTRATIVE

Louis-Napoléon, président de la République française, considérant que, depuis la chute de l'empire, des abus et des exagérations de tout genre ont dénaturé le principe de centralisation administrative en substituant à l'action prompte des autorités locales, les lentes formalités de l'administration centrale ; considérant qu'on peut gouverner de loin, mais qu'on n'administre bien quedeprès; qu'en conséquence autant il importe de centraliser l'action gouvernementale de l'État, autant il est nécessaire de décentraliser l'action purement administrative ; sur le rapport du ministre de l'intérieur, le conseil des ministres entendu, décrète:

Art. 1er. Les préfets continueront de soumettre à la décision du ministre de l'intérieur les affaires départementales et communales qui affectent directement l'intérêt général de l'État, telles qne l'approbation des budgets départementaux, les impositions extraordinaireset les délimitations territoriales ; mais ils statueront désormais sur toutes les autres affaires départementales et communales qui jusqu'à ce jour exigeaient la déci-

sion du chef de l'État ou du ministre de l'intérieur, et dont la nomenclature est fixée par le tableau A ci-annexé.

2. Ils statueront également, sans l'autorisation du ministre de l'intérieur, sur les divers objets concernant les subsistances, les encouragements àl'agricullure, l'enseignement agricole et vétérinaire, les affaires commerciales et la police sanitaire et industrielle dont la nomenclature est fixée par le tableau B ci-annexé.

3. Les préfets statueront en conseil de préfecture, sans l'autorisation du ministre des finances, mais sur l'avis et la proposition des chefs de service, en matière de contributions indirectes, en matières domaniales et forestières, sur les objets déterminés par le tableau C ci-annexé.

4. Les préfets statueront également sans l'autorisation du ministre des travaux publics, mais sur l'avis ou la proposition des ingénieurs en chef, et conformément aux règlements ou instructions ministérielles, sur tous les objets mentionnés dans le tableau D ci-annexé.

5. Ils nommeront directement, sans l'intervention du gouvernement et sur la présentation des

diverschefsdeservice, aux fonctions et emplois suivants : 1° les directeurs des maisons d'arrêt et des prisons départementales; 2° les gardiens desdites maisons et prisons:

3° les membres des commissions de surveillance de ces établissements; 4° les médecins et comptables des asiles publics d'aliénés; 5° les médecins des eaux thermales dans les établissements privés ou communaux ; 6° les directeurs et agents des dépôts de mendicité ; 7° les architectes déparlemantaux ; 8° les archivistes départementaux; 9° les administrateurs, directeurs et receveurs des établissements de bienfaisance ; 10° les vérificateurs des poids et mesures ; Il 0 les directeurs et professeurs des écoles de dessin et les conservateurs des musées des villes; 12° les percepteurs surnuméraires; 13° les receveurs municipaux des villes dont le revenu ne dépasse pas trois cent mille francs; 14° les débitants de poudres à feu; 15° les titulaires des débits de tabac simples dont le produit ne dépasse pas mille francs; 16° les préposés en chef des octrois des villes; 17° les lieutenants de louveterie ; 18° les directeurs des bureaux de poste aux lettres dont le produit n'excède pas mille francs; 19° les distributeurs et facteurs des postes; 20° les gardes forestiers des départements, descommunesetdes établissements publics ; 21° les gardes champêtres;

Commentaire. — La Constituante avait outré l'indépendance des corps administratifs, au point que si d'autres raisons n'eussent pas tout mis sens dessus dessous, cette organisation administrative, sauf un prompt remède, aurait suffi à l'anarchie. En même temps la Constituante resserrait les communes dans une tutelle excessive. Napoléon, corrigeant la Constituante d'une main trop vigoureuse, et ne sachant se hornerà la cen-

22° les commissaires de police des villes de six mille âmes et au-dessous; 23° les membres desjurysmédicaux; 24° les piqueurs des ponts et cbaussées et cantonniers du service des routes ; 25° les gardes de navigation, cantonniers, éclusiers barragistes et pontonniers; 26° les gardiens de phares, les canotiers du service des ports maritimes de commerce , baliseurs et surveillants de quais.

6. Les préfets rendront compte de leurs actes aux ministres compétents dans les formes et pour lesobjets déterminés par les instructions que ces ministres leur adresseront.

Ceux de ces actes qui seraient contraires aux lois et règlements, ou qui donneraient lieu aux réclamations des parties intéressées, pourront être annulés ou réformés par les ministres compétents.

7. Les dispositions des art. i, 2, 3, 4 et 5 ne sont pas applicables au département de la Seine en ce qui concerne l'administration départementale proprement dite et celle de la ville et des établissements de bienfaisance de Paris.

8. Les ministres de l'intérieur, des finances, des travaux publics, de l'instruction publique et de la policegénérale sont chargé?, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret.

Suivent quatre tableaux.

tralisation politique, fonda une centralisation administrative tellement exagérée que presque toutes les affaires importantes des départements et des communes se décidaient dans la capitale, soit dans les bureaux des ministères, soit au conseil d'ÉUit. La restauration et la monarchie de juillet maintinrent dans ses dispositions essentielles et principales, en même temps que l'asservissement de la magistrature, cette centralisation administrative dans l'espoir d'en donner plus de force à leur gouvernement. Le résultat en fut que la centralisation politique étant déjà, mais avec raison, très-forte, et la centralisation intellectuelle ayant suivi sans obstacle la centralisation politique, tout était attiré à Paris, hommes et choses, et cet engorgement donnait à la capitale la fièvre, aux provinces l'anémie. Après le 24 février, la décentralisation fut réclamée avec énergie. La constitution du 4 novembre 1848, avec de bonnes intentions pour la décentralisation administrative et pour la reconstitution du pouvoir judiciaire, ne sut rien faire. Dans le décret ci-dessus, le nouveau gouvernement réalisa, d'un seul coup énergique, cette décentralisation dans une mesure trèslarge en renvoyant du pouvoir central aux préfets la décision de presque toutes les affaires départementales ou communales qui n'affectent pas l'intérêt général de l'Etat. Ainsi en premier lieu les préfets statueront désormais par voie d'approbation sur un grand nombre d'affaires départementales auparavant soumises au gouvernement, et par voie de tutelle sur un grand nombre d'affaires communales auparavant soumises au gouvernement. En second lieu, dans les services publics centralisés sous les ordres directs des ministres au moyen d'agents spéciaux, tels que l'instruction publique, les contributions, les travaux publics, les forêts et les rivières, les maisons centrales, les préfets statueront dans quelques cas, au lieu du gouvernement ou des ministres, mais le nombre de ces cas est trop restreint et pourrait être très-étendu sans que la centralisation spéciale de ces services publics soit désorganisée. En troisième lieu les préfets reçoivent, art. 5, le droit de nommer à un certain nombre d'emplois, au lieu du gouvernement ou des ministres : ici encore ce droit de nomination n'est pas assez étendu.

L'art. 6 apporte dans notre droit un changement considérable;

nous avons vu sous la constitution de l'an Vlll qu'en vertu de cet acte et pour garantir la liberté publique, les ministres n'avaient aucune juridiction ni politique ni administrative sur les actes des préfets, mais seulement dans certains cas un pouvoir gracieux de réformation sur ces actes, à la demande des intéressés et sans nuire aux tiers. Notre acte crée pour les ministres une double juridiction politique et administrative sur tous les actes des préfets, quelque action que soulèventces actes, qu'elle soit réelle ou personnelle. Il leur donne le droit d'annulation pour violation d'une loi ou d'un règlement, soit d'office et par conséquent sur la demande de quiconque, soit sur la demande des intéressés. C'est la juridiction politique qui casse ou annule, mais ne réforme pas. Il leur donne aussi le droit de réformer ces mêmes actes : c'est ici la juridiction administrative qui statue à l'instar des juges, et seulement sur la requête des parties intéressées. Cette double juridiction, malgré le silence du décret, sera susceptible d'appel devant le conseil d'Etat, en vertu de l'art. 52 de la constitution de Tan VIII. Elle s'applique à tous les actes des préfets, actes de décision, actes d'approbation, actes de tutelle, actes de nomination. A partir de noire décret, il ne sera plus permis de saisir directement en la matière la juridiction politique du conseil d'État, car toute juridiction doit être épuisée avant que la supérieure soit saisie. Notre décret a omis de fixer aucun délai.

Le même art. 6 ordonne aux préfets de se conformer aux instructions des ministres. La subordination des préfets à l'égard des ministres n'est pas de même nature que celles des ministres à l'égard du Prince. Les ministres n'ont pas le droit de donner aux préfets des ordres spéciaux pour chaque affaire, mais seulement des instructions générales, puisque les préfets agissent par des arrêtés. Le Prince au contraire a le droit de donner à chacun de ses ministres un ordre spécial dans toutes les affaires, puisque les ministres n'agissent que par des décrets. Ce n'est qu'une mauvaise pratique qui a introduit dans certaines matières l'usage des arrêtés ministériels.

Les affaires départementales de la Seine et les affaires municipales de Paris et de ses établissements de bienfaisance sont exceptées de la décentralisation.

La réforme administrative ainsi décrétée le 25 mars 1852,

quoique profonde et radicale, n'eut aucun des bons effets que ses auteurs en attendaient. La cause en fut d'abord que le législateur de 1852 n'agit pas contre la centralisation intellectuelle, qui était venue derrière la politique. La vie intellectuelle fonctionne principalement dans la magistrature et dans les facultés universitaires, et au moyen des sociétés académiques, des bibliothèques et des musées: les gouvernements auraient dû combattre les premières tendances de la centralisation intellectuelle en plaçant sur le même pied les cours d'appel des provinces avec celle de Paris, en créant dans tous les chefslieux d'appel des facultés aussi complètes et aussi bien traitées que celles de Paris, en remplissant^ les bibliothèques et les musées de tous ces chefs-lieux, en y préparant l'éclat et le retentissement aux sociétés académiques. Par aveuglement ou par faiblesse le contraire fut fait, car il est plus commode aux gouvernements de suivre les mœurs que d'en étudier les mouvements et d'en corriger les vices : tout s'organisa peu à peu de manière à éteindre tout feu dans les provinces, à enrichir Paris à leurs dépens, à mettre en toutes choses la capitale seule en honneur et le reste de la France en mépris. Rien n'eût été plus facile que de retnédier à cette situation en 1852 et les conseillers du Prince auraient dû voirie mal et le montrer. Une seconde cause concourut à faite avorter la décentralisation administrative de 1852. Après les premières années du second empire, des circonstances nouvelles formèrent à Paris une centralisation sociale pire que les deux autres. Les compagnies de chemins de fer, n'écoutant que l'intérêt du trafic, organisèrent, des provinces à Paris et réciproquement, des transports rapides, de telle sorte que les proportions géographiques du territoire national furent renversées, et il devint plus facile de venir de Caen ou de Rouen à Paris ou de Nantes et de Rennes à Paris que d'aller de Caen à Rouen ou de Nantes à Rennes : de là une invasion de toutes les provinces à Paris, devenu comme un rendez-vous universel d'abord pour y chercher les nécessités qu'on ne trouvait presque plus que là, et bientôt pour y savourera l'aise et sans crainte les plaisirs secrets d'une immensité où tout se cache; de la une vie fastidieuse dans les provinces, corrompue dans la capitale. En même temps les progrès de l'industrie et des che-

mins de fer ayant développé la richesse mobilière, de mauvais règlements et des pratiques encore plus mauvaises firent de la bourse de Paris l'unique marché financier de la France, où tous les Français accouraient tour à tour pour acheter et vendre par nécessité ou par vice pour jouer leur patrimoine. Ces derniers effets des chemins de fer et de la bourse ne commencèrent à se manifester qu'à partir de 1860 environ, après quelques années de symptômes précurseurs de la maladie. Enfin voici encore pourquoi cette décentralisation de 1852 ne tourna à rien de bien : quoique toutes les affaires désormais se décidassent sur place, les localités n'y prirent pas assez de goût : pour.faire naître cette vie municipale sans laquelle la patrie meurt, il eût fallu d'abord desserrer les liens de la tutelle sur les communes, ensuite imposer la résidence réelle dans leur commune ou leur département à tous les fonctionnaires électifs, puis accorder la publicité de toutes leurs séances aux conseils généraux, aux conseils d'arrondissement et aux conseils municipaux, car cette publicité est l'aliment nécessaire de la vie locale et que rien ne remplace.

Le décret ci-dessus, ainsi que celui du 31 janvier sur les congrégations et celui du 1er mars sur la magistrature, furent faits chacun dans leur ministère respectif, M. Abbatucci étant ministre de la justice, M. Fortoul de l'instruction publique et des cultes, M. de Persigny ministre de l'intérieur.

10 juillet 1852. — SÉNATUS-CONSULTE

sur l'organisation de la haute-cour de justice.

Titre Ier. — Composition de la Hautecour,

Art. 1er. La Haute-cour de justice créée par l'art. 54 de la Constitution se compose ; 1° d'une chambre des mises en accusation et d'une chambre de jugement formées de juges pris parmi les membres de la Cour de cassation ; 2° d'un haut-j ury pris parmi les membres des conseils généraux des départements.

2. Chaque chambre est composée de cinq juges et de deux suppléants.

3. Les juges et suppléants de chaque chambre sont nommés tous les ans dans la première quinzaine du mois de novembre, par le président de la République. — Néanmoins les chambres de la Haute-cour de justice restent saisies au delà du terme d'un an fixé pour leurs pouvoirs, de l'instruction et du jugement des affaires qui leur ont été respectivement déférées.