Chaque ministre contre-si- confiance de la nation
gnera la partie de ces actes relative 29. Les ministres seront respon-
à son département. sables : 1° de tous délits par eux
23. Quant aux objets qui con- commis contre la sûreté nationale cernent personnellement le Roi et la constitution du royaume; et sa famille, le contre-seing sera 2° de tout attentat à la liberté et apposé par le ministre de la jus- à la propriété individuelle ; 3° de îice- tout emploi de fonds publics sans
24. Aucun ordre du Roi, aucune un décret du Corps législatif, et de délibération du conseil ne pour- toutes dissipations de deniers puront être exécutés, s'ils ne sont blics qu'ils auraient faites ou favocontre-signés par le ministre risées.
chargé de la division à laquelle 30. Les délits des ministres, les appartiendra la nature de l'af- réparations et les peines qui pourfaire. Dans le cas de mort ou de r0nt être prononcées contre les démission de l'un des ministres, ministres coupables, seront détercelui qui sera chargé des affaires minés dans le code pénal, par intérim, répondra de ses signa- 31. Aucun ministre en place ou tures et de ses ordres. hors de place, ne pourra, pour 25. En aucun cas, l'ordre du faits de son administration, être Roi, verbal ou par écrit, non plus traduit en justice en matière crique les délibérations du conseil, minelle, qu'après un décret du ne pourront soustraire un ministre Corps législatif, prononçant qu'il à la responsabilité. y a lieu à accusation. Tout minis- 26.. Au commencement de l'an- tre contre lequel il sera intervenu née, chaque ministre sera tenu de un décret du Corps-législatif, dédresser un état de distribution par clarant qu'il y a lieu à accusation, mois des fonds destinés à son dé- pourra être poursuivi en dommages parlement, et de communiquer et intérêts par les citoyens qui cet état au comité de trésorerie, éprouveront une lésion résultant qui le présentera au Corps législa- des faits qui auront donné lieu au tif, et il ne pourra plus y être fait décret du Corps législatif, de changement qu'en vertu d'un 32. L'action en matière crimidécret. nelle, ainsi que l'action accessoire 27. Les ministres seront tenus en dommages et intérêts, pour de rendre compte, en ce qui con- faits d'administration d'un miniscerne l'administration, tant de tre hors de place, sera prescrite au leur conduite que de l'état des dé- bout de trois ans, à l'égard du mi- % penses et afïaires, toutes les fois njstre de la marine et des colonies,
et au bout de deux ans, à l'égard des autres, le tout à compter du jour où l'on supposera que le délit aura été commis; néanmoins, l'action pour ordre arbitraire contre la liberté individuelle, ne sera pas sujette à la prescription.
33. Le décret du Corps législatif prononçant qu'il y a lieu à accusation contre un ministre, suspendra celui-ci de ses fonctions.
34. Le traitement des ministres sera, savoir : pour celui des affaires étrangères, lo0,000 livres par année ; et pour chacun des autres, 100,000 livres payées par le Trésor public. Les intérêts du montant du
brevet de retenue seront déduits de cette somme, s'ils se sont trouvés compris dans le traitement qui leur a été payé pour l'année 4790.
35. Les maîtres des requêtes et les conseillers d'État sont supprimés.
36. Nul ne pourra entrer ou rester en exercice d'aucun emploi dans les bureaux du ministère, ou dans ceux des régies ou administrations des revenus publics, ni en général d'aucun emploi à la nomination du pouvoir exécutif, sans prêter le serment civique, ou sans justifier qu'il Ta prêté.
commentaire. Cette loi règle la division des ministères, les fonctions des ministres, les fonctions du conseil des ministres et celles du conseil d'État, la responsabilité des ministres.
L'art. 2 donne au pouvoir législatif le droit de fixer la division et les attributions des ministères. C'est, en effet, un objet d'intérêt général et permanent, et le droit que possède le Roi de nommer et de révoquer ses ministres n'entraîne pas celui de changer à son gré leur nombre et leurs attributions. L'art. 4 forme six départements ministériels. Le nombre des ministères ne doit pas être trop restreint, afin que chaque ministre ne soit pas surchargé d'affaires et que son administration n'embrasse pas des matières trop différentes : il faut aussi que le ministre puisse signer toutes les dépêches de son département. Donc le nombre fixé par l'art. 4 est trop restreint. Le culte, l'instruction publique, les travaux publics, les colonies, la police, doivent former autant de départements particuliers.
La fonction des ministres est d'agir par les ordres du Prince, en encourant seuls la responsabilité de ces ordres ; ils n'ont donc aucune autorité propre; ils n'ont le droit de rendre aucune ordonnance, de faire aucun règlement ; le Prince les choisit avec toute liberté, car l'art. 3 ne lui impose d'autre condition que de les prendre parmi les citoyens actifs. Ils doivent au Roi, tant qu'ils jugent à propos de conserver leur fonction, une obéis-
sauce absolue. Ils forment un conseil délibérant sous son autorité; chaque ministre n'est donc pas maître dans son administration et n'a pas le droit de décider seul avec le Roi, en dehors de ses collègues, les questions qui doivent être discutées en conseil. L'art. 14 énumère les affaires sur lesquelles le conseil des ministres est ainsi appelé nécessairement à délibérer. L'art. 13 interdit au Roi de nommer un premier ministre qui confère seul avec lui et transmette sans discussion la volonté royale à ses collègues, mais il ne lui défend pas de donner à un de ses ministres, sous sa surveillance, la présidence du conseil.
Le conseil des ministres est uniquement occupé de l'action exécutive et administrative : il ne suffît pas au Roi. Pour résoudre les questions contentieuses qui dépendent de son pouvoir, le Prince a besoin d'un conseil plus nombreux et autrement composé, c'est le conseil d'État. Notre loi reconnaît la nécessité du conseil d'État, mais en le composant uniquement des ministres, elle ne le distingue pas du conseil des ministres et par conséquent elle le rend nul. Les attributions du conseil d'Etat sont énumérées dans l'art. 17. Les fonctions qui lui sont données par l'art. 16 sont du domaine naturel du conseil des ministres, ainsi que la discussion des proclamations royales comprise à tort dans l'art. 17.
Les art. 18, 25 et 29 à 33 reproduisent, sur la responsabilité des ministres, les principes posés dans l'acte du 1er octobre 1789 et dans la loi du 7 octobre 1790. Les ministres ne sont jamais couverts par les ordres du Roi ni par les délibérations du conseil, mais ils ne sont pas nécessairement solidaires les uns des autres. La responsabilité est civile en cas de dol, criminelle en cas de délit; elle doit être déterminée d'après les règles ordinaires du droit civil ou criminel; elle ne peut être jugée que par le pouvoir judiciaire, jamais par le pouvoir législatif; mais ni cette action criminelle ni l'action personnelle civile ne peuvent être exercées que par l'ordre ou avec l'autorisation préalable de ce pouvoir.
De même que le Prince a la direction générale des affaires publiques, de même le Corps législatif doit être investi sur ces affaires d'une haute surveillance politique. De ce droit de haute surveillance découle celui de mettre les ministres en accusation, dans les cas déterminés par les lois, devant la justice criminelle, indépendamment de toute plainte et de propre mouve-
ment. De ce droit d'accusation, découle le droit d'interpellation consacré par l'art. 27. Le droit d'interpeller appartient non pas à chaque législateur, mais au corps lui-même. L'art. 27 ne laisse pas aux ministres la faculté de garder le silence devant l'interpellation : il leur impose le devoir de donner toutes les explications dont ils sont requis par l'Assemblée nationale. Mais l'art. 28 a outré les conséquences de ce droit d'interpellation, en accordant au Corps législatif la faculté de présenter au Roi des observations sur la conduite des ministres et même de lui déclarer qu'ils ont perdu la confiance de la nation. Ces votes de blâme sont une intervention dans l'action exécutive et administrative. L'art. 28 fut ajouté sur la motion de Buzot au projet de loi présenté par Desmeuniers, au nom du comité de constitution. Dans cette circonstance, comme dans plusieurs autres, les constituants inclinèrent à donner dans le gouvernement la prépondérance au pouvoir législatif. On rejeta en même temps deux articles du projet du comité qui étaient très-sages; l'un donnait au ministre de l'intérieur le commandement direct de la gendarmerie qui avait été placé sous les ordres immédiats des administrations départementales ; le second au ministre de la justice, en matière de sûreté de l'État, le droit de décerner un mandat de dépôt. La première de ces dispositions devait procurer au pouvoir exécutif une force qui dans l'édifice administratif de la Constituante, lui manquait; et quand même les corps administratifs eussent été plus obéissants, il eût été bon que la gendarmerie fût placée sous les ordres d'un des ministres, sans aucun intermédiaire. En second lieu, c'est une nécessité que l'un des ministres reçoive, dans la matière de la sûreté de l'État, le droit d'arrestation provisoire, sauf à saisir la magistrature sans aucun délai. Ce ministre agirait alors directement à l'instar d'un officier de police, afin d'éviter les retards et les négligences.
Notre loi statue dans les articles 26 et 27 en termes brefs et obscurs, sur le vote annuel du budget des recettes et des dépenses Ce budget, qui comprend les impôts projetés et les dépenses présumées de l'année future, doit être présenté à l'avance par chaque ministre pour son département. Le Corps législatif vote impôts et dépenses : dans la limite de ces crédits, les ministres font
opérer par l'intermédiaire des administrations départementales le recouvrement des impôts et l'ordonnancement de certaines dépenses de l'Etat, conformément à la loi du 22 décembre 1789 ; les ordonnancent eux-mêmes directement, aux termes de la loi du 27 mars 1791, qui a institué la trésorerie nationale, les dépenses relatives à la liste civile, à la guerre, à la marine, aux affaires étrangères, à la dette publique, aux pensions, aux ponts et chaussées, au culte, aux colonies. Il résulte de l'art. 27 qu'à la fin de l'exercice, chaque ministre doit présenter à l'Assemblée nationale pour son département le compte des dépenses ordonnancées par lui ou par les administrations départementales. Si les ordonnancements d'un ministre paraissaient à l'Assemblée dépasser les crédits votés, notre loi ne dit pas que l'Assemblée serait juge, et par conséquent elle n'aurait qu'à traduire le ministre inculpé devant le tribunal compétent, lequel jugerait la question et prononcerait les restitutions, les dommages-intérêts ou les peines.
Notre loi ne comprend pas dans les attributions du ministre des contributions le service de la trésorerie , parce que la loi du 27 mars 1791 avait confié l'administration du trésor public, en dehors des ministres, à un comité de six membres nommés par le Roi. Ce comité était chargé de centraliser le produit des contributions que les percepteurs versaient, au chef-lieu de chaque district, dans la caisse d'un receveur de district, et de faire payer, au chef-lieu de chaque département, par un payeur général, les dépenses réservées à l'ordonnancement direct des ministres.
