CONSTITUTION POLITIQUE (ALLEMAGNE) XXI

suffrage universel peut être considéré comme introduit à brève échéance : il suffit aujourd'hui, pour exercer les droits d'électeur, d'être chef de famille ou de savoir lire et écrire. La session des Certes de janvier 1883 a vu éclore une proposition qui demande notamment: l'^que l'hérédité de la pairie soit abolie ; 2^ que le nombre des pairs soit limitalivement déterminé pour empêcher le pouvoir exécutif de déplacer à son gré la majorité dans la première Chambre ; 3"* que la responsabilité ministérielle soit effective ; 4* que la Chambre des députés ne puisse être dissoute avant d'avoir siégé trois mois au moins. C'est dire qu'il reste encore là certains progrès à réaliser pour atteindre au véritable régime parlementaire ; mais les projets de loi présentés par le gouvernement (1) paraissent devoir donner complète satisfaction à ces diverses demandes : ils comportent notamment l'élection d'une partie des membres de la première Chambre.

A part quelques exceptions (2), les divers États d'ÂLLi- MAGKE étaient, malgré les promesses de 1813, restés, jusqu'en 1848, pour leur organisation particulière comme pour les affaires de la Confédération germanique, sous le coup de Tancien régime et du pouvoir absolu rétablis au lendemain de 1815. La Diète de Francfort, présidée par l'Autriche, n'avait garde de refuser de s'associer aux mesures répressives qui lui étaient proposées. La lutte d'ailleurs, plus ou moins apparente durant cette période, fut circonscrite entre la maison d'Autriche et la maison de Prusse, qui cherchaient l'une et l'autre à dominer une Allemagne unifiée. — La question des libertés politiques n'apparut au grand jour qu'en

(1* Voir» au SuppLiMBMT du présont Tolume, page 847.

(2) Il y eut notamment des chartes ou conslituti on» consenties en 181S (Nassau •t Saze-Weimar), en t818 (Bade et Bavière), en 1819 (Wurtemberg), en 1820 fHesse-Darmstadt). en 1831 (Saxe), eu 1832 (Bruns-wick), en 1836 (Lippe).— Voir» forse IT, nota sur la Prusse, page 624.

là48, ôomittô eorttf è'Coup des évétieineùtâ de Pi'ànôe ; TAllémagne %é couvrit alors de constituiions destinées à disparattre ou à se restreindre pour là plupart à bref délai. Le Parlement de Francfort tenta vainement de réaliser l*unlté ; il ôfiWt au roî de Prusse, qui refusa, la couronne impériale avec une autorité limitée par les droits d*une chambre qui devait sortir du suflTragê universel. Le gouvernement autrichien, victorieux dans ses affaires intérieures, eut vite raison de ces divers efforts : il conserva sa prépondérance en Allemagne et réussit à maintenir, dans leur intégrité, la constitution et la Diète de la confédération germanique (1). Tout mouvement libéral disparut alors, et Ton se prépara à la guerre, sanglante cette fols, qui devait décider de Thégêmonie entre les deux monarchies rivales. Commencée en Danemark, la crise se termina à Sadowa par la victoire et l'agrandissement de la Prusse. — La constitution de TAllemagne du Nord, en 1867, transforma la Diète et organisa, à côté d'un Conseil fédéral, qui représentait les souverains, une Chambre élective» au profit de laquelle la loi de 1869 établit le suffrage universel. — La constitution de Tempire, en 1871» a resserré les liens entre les États du Sud et ceux du Nord sans modifier sensiblement l'état des choses inauguré en 1867. -^ En résumé» l'unité a absorbé exclusivement les esprits depuis 1852 ; elle s'est faite» sauf quelques réserves de la part de plusieurs Etats ; mais les habitudes militaires et la politique de conquête devaient réagir sur l'organisation constitutionnelle»

Entant qu'Empire» l'Allemagne n'a pas encore un régime représentatif» Les droits ooncÂdés au Reiohstag sont peu étendus: c'est une assemblée plutôt consultative que délibérante, sans action sur le ministère, et placée sous la surveillance du Conseil fédéral, où l'intérêt dynastique des divers souverains allemands est assuré de trouver une sau-*

(I) Voir, iome ÎI, note sur la Confédiralion germanique et le parlement de Fnncfort» page 488.

CONSntUTION POLITIQUE (AUTRICHE. HONGRIE} ZXIII

vegarde proteoMce. -^ Si inoompIèteB ^ue soient pourtant au Reicbstag les libertés politiques, o'eât sôus son influence qu'elles pourront sans doute gagner iucoessiveiidant à leur cause les petites monarcbies allemandes dont quelques-unes, plus attardée* que les autres, se refusent encore aux réformes constitutionnelles et laissent subsister dans leur plénitude les institutions d*un autre âge. -^ La majeure partie des parlements des États n'a point de session ordinaire annuelle et le budget y est voté pour une période de deux ou de trois ans« Dix^sept États n'ont qu'une seule Cbambre, composée le plus souvent des délégués envoyés par les anciens ordres : ordre équestre ou grands propriétaires» bourgeoisie, paysans ; quelquefois aussi le souverain notame une une partie des membres, et la responsabilité Aiinistérielle n'existe pas plus que le droit d'initiative. -^ A diverses reprises déjà, le Reichstag a manifteslé son désir de modifier la constitution delSTl^ afin d'obliger chacun des gouvernements fédérés à constituer uû régime véritablement parlementaire : ses propositions ont été jusqu'à présent repoussées par le Conseil fédéral ; mais toute résistance cesserait le jour où l'AUemagnô» devenue pacifique , ferait un retour vei^ sa tradition dé 1848. -^ Indépendamment du suffrage universel établi pour l'élection des membres du Reicbstag, on peut signaler son introduction antérieure pour les élections à deux degrés des membres de la seconde Chambre en Prusse et dans lé Grand-Duché de Bade.

En Atmiioni, là maison de Habsbourg s'était de tout temps imposé une lourde tâche : elle s'efforçait de réunir sous une même loi les peuples si divers de races qui formaient l'empife : Allemands, Magyars^ Slaves (Serbes, Oroates, Tchèques, Polonais, etc.) et Latins; d^autre part» elle avait,

depuis 1815y pris en Europe riaitiative des mesures les plus hostiles attX idées de progrès^ loi, oomme en AUe^

XXIV INTRODUCTION (eSSAI CRITIQUE)

magne, il n'avait plus été question, au lendemain du congrès de Vienne, ni d'indépendance nationale, ni de libertés. Les quelques franchises locales d'ancienne origine avaient été parcimonieusement restituées ; la Diète de Hongrie, ellemême, malgré des traditions séculaires, avait peine à jouir de sa situation toujours privilégiée (1). Il était à prévoir que les questions de nationalité s'imposeraient tôt ou tard avec une violence extrême et feraient reléguer au second plan tout développement libéral. 11 fallait décider tout d'abord du sort même du vieil empire autrichien, embarrassé à la fois par le soulèvement de ses peuples Magyars ou Slaves et par les difficultés du rôle prépondérant que le congrès de Vienne lui avait laissé sur TAllemagne. Les années qui s'écoulèrent de 1847 à 1852 virent éclore une explosion formidable : elle coïncidait avec l'agitation allemande, et la révolution française de 1848 contribuait à augmenter son élan. A Vienne, le mouvement fut libéral; en Hongrie, libéral et surtout national. Le gouvernement parut disposé à toutes les concessions : il accorda une constitution aux Viennois et un ministère spécial aux Magyars; mais, quand il eut réprimé dans le sang Tinsurrection de Bohème, il sut rapidement reprendre la ville de Vienne par la force et y supprimer le nouveau parlement; la lutte, quoique plus longue et plus acharnée en Hongrie, lui fut également favorable. Chaque peuple d'ailleurs, restant étroitement cantonné dans ses revendications particulières, avait étrangement facilité la tactique impériale Toutefois, ce double triomphe contre les idées parlicularistes et contre les idées libérales ne devait être qu*éphémèrô. La guerre d*ltalie ranima toutes les aspirations, et l'empereur d* Autriche vaincu accepta temporairement l'introduction d'un régime constitutionnel ^1860-1805) ; espérait-il ainsi échapper à la ques* tion des nationalités? Celle-ci fut tranchée à son tour après

(1) Voir, tome II, fMig«243, note sur TaDdeone organisation de la diète hon* grolie et set prlvUèges reconnut par la maiton d'Autriclie,

CONSTITUTION POLITIQUE (AUTUCHS-DOifaAiB, ^tats danubieics, obàce) XXV

le traité de Prague (1866), qui suivit la défaite des armées autricbiennes à Sadowa et faisait sortir i*empire de la confédératioa germanique. Pour la seconde fois, les revers extérieure profitaient à Tintérieur. La Hongrie, qui avait souffert en silence depuis 1849, prit alors sa revanche. L'ancien empire d^Àulriche fut divisé en deux parties que rapprochent seulement les affaires étrangères et le budget de la guerre (1 )•

En Cixleithanie, les séparatistes slaves ou tchèques n*ont pas reçu satisfaction ; la Moravie et surtout la Bohême ont paru, à diverses reprises, disposées à exiger, elles aussi, leur isolement des pays de race allemande. Cependant, les lois de 1867, mises cette fois à exécution, ont établi à Vienne une monarchie constitutionnelle avec deux chambres : la seconde seule est élective, mais jouit des droits qui sont en rapport avec le régime parlementaire : ses membres, élus, jusqu'en 1873, par les Diètes locales de chacun des pays cisleithans, sont, depuis cette époque, directement nommés par des électeurs censitaires répartis entre diverses catégories suivant un mode, il est vrai, encore un peu suranné et qui assure plutôt la représentation tle la propriété que celle des ciloyens.

La Transleithanie forme l'autre partie de l'empire austrohongrois. Le parlement qui siège à Budapest marche plus rapidement que son voisin de Vienne dans la voie libérale: il a encore la chambre non élective des magnats, mais il a, pour sa seconde chambre, fait revivre en l'améliorant et en abaissant le taux du cens, la loi électorale hongroise de 1848. La Transylvanie a été définitivement incorporée à la Hongrie,

— La Croalie-Slavonie, à laquelle la Dalmatie (maintenue dans la Cisleithanie) devrait être restituée, a conservé, au contraire, en vertu d'un compromis avec la Hongrie

(1) Voir, tome II, pages 167-169, 176, 242-243, diverses notes sur les événements qai ont précédé et suivi rétablissement du « dualisme» de 1867, en Hongrie et en Autriche.

XXVI mTRODUOTiO?{ (SSSAI CRITIQUE)

(1868)^ une Diète et Ufi go uyerQômenl spécial, dont TorgaûisatiOû a été réglée par des lois de 1869 et 1870; eile a avec la Hongrie des affaif'es communes» qui sont traitées par le parlement de Budapeit, où Aiègent des délégués croates.

Enfln, les affaires restées communes aux deux parties de l'empire sont administrées avec un ministère spécial par les « Délégations », véritable parlement composé des membres

cboisis par le parlement autriobien et par le parlement bongrois.

Les Etats nouveaux constitués depuis le commencement du siècle au sud-est de TEurôpe apportent aussi leur part de réformes libérales. -^ La Roumanke a adopté la monarchie constitutionnelle) avec deux Ghâtnbres élues par des électeurs censitaires : une réforme prochaine (1) va modifier la compôsilion des Collèges électoraux. ^^ La Serbie conserve Un régime mixte qui laisse une grande influence au souverain. La chambre unique est nommée pour un quart par le prince et pour le Surplus par le suffrage universels *^La constitution de 1879 avait donné à la Bulgarie une chambre élue par le suffrage universel ; mais le coup d'État de 1881 (2) a eu pour conséquence de conférer au prince une sorte de dictature temporaire qu'il exerce avec un conseil d'État ; la Chambre» maintenue en principe» est élue désormais par des électeurs censitaires au suffrage à

deux degrél.

Enfin^ le suffrage universel existe en Gréqb avec une monarchie constitutionnelle» qui laisse d'autant mieux fonctionner le régime parlementaire qu'il n'y a qu'une seule Chambre. La dernière loi électorale (1877) a réglé les prescriptions qui ont pour but d'assurer la liberté et le secret du

(1) Voit, att SïîpPL4ii«rrf, cl-aprèâ, pagts S85t. (1) Voir, ei-aprô9, page 765.

VIE PROVINCIALE KT COMMUNALE XXVlI

vote suivatit Mû mode Bpéci&l, unique en Europe, et intô* fedsaût à étudier.

Vie proTinoi»le et eonununale.

Lft parlicipation ded cltoyenii à la vie provinciale de manifeste dans tous lês Ëtats d'Europe, ftauf la Serbie et le Monténégro, par la tenue de conseils électifs réglant lès affaires de la province ou du département. — Quelques États ont, en outre, comme la France, un conseil électif intermédiaire entre le Conseil provincial et la représentation communale : la Russie, le Portugal, plusieurs États allemands et autrichiens.

A la commune, la participation des citoyens s'exerce directement pour les communes rurales d'Angleterre, de Suède, de Finlande, de Russie et de plusieurs États allemands : il en est de même pour les communes urbaines et rurales de certains cantons suisses. Ce sont tous les électeurs qui, réunis en assemblép générale, délibèrent sur les questions locales. La Serbie offre aussi, dans des Cas exceptionnels, un exemple analogue. — Partout ailleurs, des conseils électifs gèrent lès affairés de la commune.

Malgré les rapports d'analogie qui se rencontrent dans l'organisation de ces conseils ou assemblées, Chaque État a réglé d*une façon spéciale les conditions relatives à l'électorat et à l'éligibilité, la tenue et la durée dés sessions, les attributions et la force exécutoire des délibérations et, pour la commune, le mode de nomination de la municipalité ou de l'agent exécutif. L'étude détaillée dès diverses législations permettra seule de noter au passage leur caractère plus ôu moins libéral en même temps que certains traits caractéristiques particuliers & chaque nation.

On peut Cependant signaler deux courants qui apparaissent au milieu de toutes ces dispositions législatives \ l'un

tend à ceutr&User, c'est-à-dire à accroître l'influence de

IXVIII INTRODUCTION (bSSAI CRITIQUE)

l'État sur la province et sur la commune; Tautre, au contraire, atténue la centralisation pour augmenter les libertés locales ; tous deux tiennent à la situation intérieure respective de chaque nation, et peut-être serait-il permis de dire que, par des moyens différents, ils aboutiront un jour à ce môme résultat de donner à tous les États d'Europe une organisation provinciale et communale assez identique.

La centralisation est un mode utile, indispensable même, pour former, à l'aide des fractions multiples d'un peuple, ce faisceau puissant qui constitue la patrie. Elle a donc sa raison d'être dans lout État qui n'a point suffisamment fondu en une seule les diverses nationalités qui le composent; mais elle peut aussi se produire, en dehors du principe des nationalités, dans tout Etat qui, trop longtemps désintéressé des questions générales, comprend que le jour est venu de demander aux provinces et aux communes le sacrifice partiel de leurs fratichises au nom d'un intérêt supérieur et d'ordre public.

Au contraire, si la centralisation a été poussée jusque dans ses extrêmes limites, elle n'aura plus d'autre effet que de paralyser toute initiative. Il faudra, à tout prix, restituer ou, au besoin, donner à chacun des éléments de cet ensemble qui forme l'État, l'activité et le mouvement d'où naît la vie, c'est-à-dire l'indépendance locale. Ce sera alors le cas de s'adresser au courant décentralisateur.

Quel que soit d'ailleurs le procédé rendu nécessaire par les circonstances, il conviendrait de ne l'appliquer que dans la mesure strictement indispensable et sans jamais négliger les inconvénients qui pourraient résulter d'un abus, soit dans un sens, soit dans l'autre. Une sage méthode, — que, par hypothèse, on supposerait suivie avec persévérance dans toute l'Europe, — aurait ainsi chance d'assurer une somme à peu près identique d'indépendance provinciale et communale dans chaque État, en même temps qu'elle sau-

VIB PROVmClALB ET COMMUNALE XXIX

vegarderait chez tous le principe souverain de Tunité et de la force nationale.

Toutefois, ces deux courants inverses et cette recherche d'un équilibre entre leurs tendances respectives sont loin de pouvoir être accusés avec une précision mathématique. Il ne faut pas demander aux peuples, — même à ceux qui s'avancent le plus rapidement vers le progrès, — de procéder à leurs réformes législatives avec la logique et la rigueur de principe qu'on peut mettre dans un raisonnement. — Chacun d*abord suit Timpulsion qu'il reçoit des circonstances et du milieu dans lequel il se développe ; Tétat social antérieur, la forme du gouvernement exercent leur influence : sous une monarchie, l'intérêt dynastique sera souvent favorable à une centralisation exagérée. Chaque peuple, en outre, a son tempérament ou son génie particulier qui l'entraîne dans des voies différentes de celles suivies par ses voisins. Et, si l'organisation du gouvernement central varie à TinHui d'une nation aux autres, les mœurs et les habitudes locales ont, peut-être, plus irrégulièrement encore espacé les peuples d'Europe sur la route qui les conduit à la reconnaissance de leurs franchises locales : tel devra traverser la période de centralisation avant de revenir utilement aux phases de liberté ; celui-là, au contraire, tentera de réalisera la fois la centralisation nécessaire et l'indépendance locale; tels autres enfin n*ontplus qu'un pas à faire pour terminer leurs évolutions successives.

La ScissE est cet tainement Tune des nations d'Europe qui jouissent au plus haut degré des franchises locales. — La vie provinciale, à proprement parler, n'existe pas dans ces divers cantons formant autant d'États distincts ; si l'on rencontre quelques conseils électifs entre la représentation cantonale et la commune, ce sont plutôt des intermédiaires de l'autorité executive que les administrateurs du district

XXX INTRODUCTION (BSSAI CRITIQUl)

OU (le raproodlssement. ^- La commune, au eontraire, a une existence propre dont Tindépendance est Irôa dévelop'^ pée, surtout dans les cantons où les affairas looales sont directement gérées par rassemblée générale des habitants avec un oonsell exécutif et des ronoUonnaires élus ; ailleurs, l'administration est confiée à un oonseil municipal, comme en France: mais le^ attributions de ca conseil sont aussi fort étendues, et le maire est toujours nommé à réiection. Dans les deux cas, la loi ne réserve guère au pouvoir central qu'un droit de contrôle et de aurvaiUanoe. >«- Cependant, on trouvera, en Suisse, la trace de ee courant centralisateur qui a pour objet de réagir contre le défaut de cohésion. Â la commune, il est à peine indiqué et se manifeste seu-» lement dans quelques cantons pour y foire disparaître en tout ou en partie les inconvénients qui résultent de la coexistence des communes politiques, bourgeoises et pa* roissiales, dont les attributions s'entrecroisent : il tendrait à grouper autant que possible tous les intérêts et besoins locaux sous une seule et même direction, G*est dans la sphère supérieure qu*il apparaît avec toute sa force, depuis la constitution fédérale de 1874 qui semble s'être proposée principalement de réagir contre Téparpillement de Tauto^ rite entre les différents cantons, éparpillement qui rappelait, souvent sans profit, les coutumes d'autrefois. La constitution nouvelle a voulu unifier, et, pour cela, elle a transporté au Parlement fédéral une partie des attributions souveraines des conseils cantonaux. Ce besoin d'unilé, chez un peuple aux institutions démocratiques, ne peut porter un préjudice excessif aux libertés politiques ou locales, alors surtout qu'il concorde avec un développement extraordi^ naire dos droits individuels (référendum) et avec l'extension du principe d'élection appliqué à la plupart des fonctions. Il saura aussi, il n'en faut pas douter, respecter Taulonomie des cantons dans les questions qui les touchent particulière^ ment; mais tel qu'il est, se produisant dans le pays d'Eu*

YIl BROVINOIALB ET COMMUNALB ILILXÏ

ropele plqs étranger jusqu'à ce jour à toute oentralisation, ii n'ep est que plus curieux à constater.

La Grande-Bre;tagne, ou, plus justement, V Angleterre a été longtemps considérée comme la terre classique des libertés locales. Les bourgs, toutefois, jouissaient seuls de très grandes franchises, avec leurs autorités électives et leurs conseils presque çopuplèteraent indépendants du pouvoir central. Les paroisses, comprises d^us le comté, avaient leur assemblée générale ou vestry^ qui réglait souverainement les affaires locales ; mais, si lesjudges of the peace, choisis par le roi parmi les grands propriétaires du comté, pouvaient conserver une grande indépendance personnelle vis-à-vis du gouvernement, leur autorité ftvait pour effet naturel de restreiudra les libertés de la paroisse. — Depuis plusieursannées.lepouvoir central a étendu peuàpeu son action sur le bureau des gardiens (Union des paroisses), chargé de Fassistance publique, et auquel se rattachent le service de l'état civil et celui de la vaccination, sur les bureaux des districts sanitaires, scolaires et routiers, sur les asiles d'aliénés et sur la police, La cité de Londres ellemême, malgré ses privilèges séculaires, subit déjà l'influence du conseil métropolitain chargé de gérer certaines affaires communes aux nombreux districts dont la réunion forme la capitale. La plupart de ces services ont été organisés, suivant la mode anglaise, c'est-à-dire en ajoutant les uns aux autres, sans supprinaer les institutions anciennes (1) ; les bureaux et conseils fonctionnent avec le concours desmembresî élus, ce qui constitue un progrès libéral sur l'administratign ie^judgesQ/thepeace.Mdinmoins, c'est l'introduction d'une tutelle que le pouvoir central n'exerçait pas autrefois, et ce mouvement parait devoir se développer encore. — En

(1) Voir toutefois, au SopplaMbut, le code inuaicipal de 1832, tome I, p. 833.

XXXII INTRODUCTION (eSSA.1 CRITIQUE)

Ecosse, malgré les franchises des bourgs et des paroisses, il y eut toujours une direction générale plus active qu'en Angleterre ; aussi la tendance centralisatrice qui se produit y apporte-t-elle des modifications moins profondes. — En Irlande, la centralisation qui date delà conquête et en conserve encore la marque n'a pas été sensiblement modifiée.

La Belgique et les Pays-Bas sont complètement restés dans le courant décentralisateur ; le type de leur organisation correspondant exactement à celle de la plupart des États d*Europe, l'étude comparative en sera plus frappante que celles des institutions suisses ou anglaises, — Nulle part ailleurs, les conseils provinciaux et leurs commissions permanentes n'ont des attributions aussi complètes. On peut, pour les conseils, signaler comme dispositions particulièrement intéressantes : la publicité des séances, le droit de vérifier souverainement les pouvoirs de leurs membres, le droit d'enquête directe par des commissaires délégués sur les actes de l'administration, l'indemnité de voyage ou même de séjour, et, en Hollande, l'absence de tout droit de dissolution au profit du pouvoir central. Quant aux commissions permanentes, le traitement alloué à leurs membres, le droit de tutelle qu'elles ont sur l'administration des communes, leurs attributions en matière contentieuse et leur part active dans l'exercice du pouvoir exécutif, en font des corporations puissamment organisées pour assurer l'indépendance de la province (1). — Les conseils municipaux se ressentent également des vieilles traditions qui ont ainsi perpétué les franchises locales : les séances sont publiques ; les membres peuvent toucher des jetons de présence ; le conseil ne peut être dissous et ses pouvoirs s'étendent jus-

(1) Notons cependant lemouvement légèrement centralisateur qui s^est produit en Belgique. La loi de 1881 enlève aux députations permanentes quelques-unes de leurs attributions executives et cont6ntieuse8,(V., ci-après, page 260, note 2.