CONSEILS PROVINCIAUX (COMPOSITION, SESSIONS

Division : — < Art. 1*'. Conseil.— Aat. 2*. Commission executive.

— AaT. 3'. GOUVEBNBUR.

ART. !•'. — CONSEIL Division : { I. Composition. Sessions. — {II. Attribulions.

3 1. — Ck>inpoBltioii. — Sessions.

I. — Les membres du conseil provincial sont élus pour trois ans par les conseils des districts de la province (art. 51). Les règles qui déterminent l'organisation des conseils de district sont, dit l'article 54, applicables aux conseils de province : il en résulte que tout électeur au conseil de district est éligible comme membre du conseil provincial : il n'y a incompatibilité que pour le gouverneur, le sous-gouverneur, les membres de la régence provinciale, les officiers du ministère public et les agents de la police locale. — Le nombre des conseillers provinciaux est fixé, pour chaque district, proportionnellement au nombre des membres du conseil du district. Dans les provinces de Saint-Pétersbourg, de Moscou et de Kherson, les conseils municipaux de Saint-Pétersbourg, de Moscou et d'Odessa (qui font fonctions de conseils de districts), envoient également des représentants au conseil provincial (art. 52). — Sont en outre admis, comme membres de droit, les présidents des chambres des domaines et des apanages (art. 55) (1).

On compte environ de 40 à 80 membres dans chaque conseil provincial : cependant ce chifire s'élève jusqu'à 100 ou descend jusqu'à 15 dans certaines provinces. Les conseillers ne reçoivent point de traitement et ne jouissent d'aucun des privilèges attachés au service de l'État.

IL — Le conseil se réunit une fois par an, au plus tard en décembre, pendant 20 jours : la session peut être prolongée par le ministre de l'intérieur, qui a aussi le droit d'autoriser des sessions extraordinaires. La convocation est faite par la

neuf provinces occidentales ; 3* aux dix provinces de Pologne : 4* aux provinces d'Astrakhan, Arkhangel et Orenbourg. (V. page 547, art. 1*'.)

(1) Il y a, dans chaque province, une administration ou chambre chargée de gérer les propriétés appartenant à TÉtat, et une autre chambre chargée des apanages de la famille impériale. Le président de chacune d^elles siège à l'assemblée provinciale pour y représenter les biens qu'il administre.

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commisBion exéoutive avec Tautorisation du gouverneur. L'ouverture et la clôture se font par le gouverneur en personne. Avant d'entrer en fonctions, les membres de l'assemblée doivent prêter le serment prescrit pour les fonctionnaires de l'État (art. 76 i 82). L'assemblée vérifie les pouvoirs de ses membres.

La présidence du conseil appartient au maréchal de la noblesse de la province (élu par l'assemblée de la noblesse : voir p. 551-566), ou à tout autre personne désignée par l'empereur. -* Le président a la surveillance et la direction de la marche des travaux (art. 53 et 84) .

Le conseil est saisi des afiaires de sa compétence sous forme de propositions par le président et par ses membres, sous forme de présentations par la commission executive, sous forme de propositions et de réquisitions par les administrations de rÈtat, et enfin sous forme de requêtes et de réclamations par les particuliers (art. 83) . Les décisions de rassemblée ne sont valables que lorsqu'elles ont été prises par le tiers au moins des membres présents : et ce tiers ne peut être inférieur à dix membres. Elles sont prises à la simple majorité des voix : en cas de partage, la voix du président est prépondérante (art. 85 et 89). Les élections et les résolutions qui ont pour but d'écarter de leurs fonctions ou de mettre en jugement les membres des conseils représentatifs locaux ont lieu au scrutin secret; toutes les autres questions sont tranchées par le vote public. Le droit de vote est personnel et nul n'a plus d'une voix (art. 86 à 88) (1).

(1) Nous extmyonB de ronvrage de M. Wallâge le passage luivent relatif à un c^nieil provincial, celui de {ipvgQrod (on Ternit eou^ la section lU un esti^it relatif au conseil de dislricl) : « Par son caractère général et sa façon de procéder, elle (l'assemblée) ressemblait beaucoupà rassemblée de district. Ses principales particularités gisaient en ce que ses membres étaient choisis, non pas par des électeurs primaires, mais par les assemblées des dix districts qui composent la province, et qu'ils prenaient connaissance seulement dos questions intéressan t plus d'un district. En outre, les députés paysans y étaient très peu nombreux, fait qui me surprit un peu, car Je savais que, d'après la loi, les membres paysans des assemblées de district étaient éligibles aussi bien que ceux des autres classes. L'explication est que les assemblées de district choisissent leurs membres les plus actifs pour les représentera rassemblée provinciale, et qu'en conséquence leur

i n. ^ iUtvltmtloBA.

I. — L'art. 2 de la loi détermine ainsi les matières faisant Tobjet des attributions des conseils de province et de district : 1® administration des biens meubles et immeubles, capitaux et revenus appartenant à la province et au district ; 2^ construction et entretien des édifices et des voies de communica* tion ; 3* moyens de pourvoir à l'alimentation publique ; 4* construction des églises, administration des institutions de bienfaisance et mesures propres à prévenir la mendicité ; 5^ gestion des affaires qui se rapportent à Tassurance mutuelle des propriétés; 6* mesures propres à développer le commerce et l'industrie locale ; 7* participation, au point de vue économique et dans les limites fixées par la loi, aux affaires qui concernent l'instruction, la santé publique et les prisons ; 8' coopération aux mesures préventives destinées à combattre les épizooties et aux mesures ayant pour objet d'empêcher la destruction par les insectes nuisibles des produits agricoles sur pied; 9^ exécution des obligations imposées aux provinces et aux districts pour le service militaire, Tadministration civile et le service postal ; lO** répartition par province et par district de ceux des impdts d'État que les conseils provinciaux et de districts sont tenus de répartir, en vertu des lois et des ordonnances spéciales; 11* fixation, répartition, prélèvement et emploi des contributions locales qui ont été autorisées par la loi afin de pourvoir aux besoins de la province et du district ; 12** présentation par l'intermédiaire du gouverneur de la province aux autorités supérieures des vœux, avis et reuseigne-

ehoix se porte généralement sur les propriétaires terriens, A œt arrangement, les paysans ne foqt aucune objection, car l'assistance aus assemblées provinciales demande un déboursé pécuniaire considérable, et le paiement des députés est expressément prohibé par la loi... Lezemstvo (le conseil) de Novgorod a, — ou du moins avait à cette époque, — la réputation d'âlr-e l'un des plus éclairés et des plus énergiques, et je dois dire que, dans l'assemblée de 1870, les débats furent conduits d'une façon pratique et sati8faiaante..Mi dans plusieurs des provinces que je visitai par la suite je trouvai les affaires m^Q^^s d'une &çon très différente : le quorum (nombre des membres nécessaires) se formait avec une extrême difficulté, et les débats, quand ils avaient enfin lieu, étaient traités comme de pures formalités et dépéchés aussi à la hAta que possible, s (Tradudkm de M, BeUenger,)

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ments émis sur les affaires qui touchent aux intérêts économiques de la province ; 13* élection des fonctionnaires locaux et fixation de leur traitement ; lA"" gestion de tous les autres intérêts qui leur sont confiés par des lois spéciales.

Ils ont aussi le droit, en se conformant aux lois civiles, d'acquérir ou d'aliéner les biens meubles ou immeubles, de passer des contrats et d'intenter ou de soutenir au nom de la province ou du district des actions en justice. — Ils élisent le président et les membres des commissions executives. Ils nomment parmi leurs membres des commissions spéciales pour la révision des comptes : ces commissions doivent faire approuver leurs délibérations par le conseil (art. 59 et 71). — Les budgets de recettes et de dépenses ainsi que les comptes annuels des commissions executives sont publiés dans le journal de la province, et imprimés en exemplaires détachés, pour être communiqués à tous les membres du conseil avant Touverture de la session. Les conseils, en donnant leur approbation aux budgets, ont la faculté d'indiquer le mode d'exécution des mesures administratives qu'ils ont prises. Si le conseil n'a pas donné d'indication à cet égard, c'est à la commission executive qu'il appartient d'en décider (art. 102 et 112). Tous travaux à la charge de la province ou du district sont exécutés ou par location ou par adjudication publique, ou directement par l'intermédiaire des personnes désignées pour cet objet, ou enfin par les soins des commissions executives.

II. — Le conseil provincial a spécialement (1) dans ses attributions les affaires mentionnées dans l'article 2 ci-dessus, qui se rapportent à toute la province ou bien à plusieurs districts, et aussi : 1* la répartition entre la province et les districts, des bâtiments, routes et établissements de bienfaisance, et les modifications à apporter à cette répartition ; 2* l'ouverture de nouvelles foires, le changement de l'époque des foires existantes et leur transfert d'une localité à une autre ; 3*" la création sur les fleuves de ports nouveaux, ainsi que le déplacement des anciens; 4'' les requêtes adressées aux autorités su-

(1) Leg attribuUonB qui précèdeat sont communes aux conseils provinciaux et aux conseils de district.

périeares par l'intermédiaire da gouvemeur pour obtenir que certaines routes provinciales soient déclarées routes d^État ; 5* les dispositions concernant l'assurance mutuelle des propriétés contre Tincendie ; 6** la répartition entre les différents districts de ceux des impôts d*État dont la répartition est confiée par la loi aux assemblées représentatives ; 7* Texamen et la solution des difficultés qui peuvent surgir à l'occasion de l'approbation des budgets ou de la répartition des impôts levés par les districts ; S"* l'examen des plaintes qui ont pour objet des décisions prises par les commissions executives (art. 61-62).

Le conseil provincial choisit dans son sein des mandataires chargés de gérer les propriétés et les établissements appartenant à la province, et, en général, de remplir les différentes missions que le conseil provincial leur confie (art. 59). II peut autoriser la commission executive, en cas de nécessités imprévues et urgentes, à s'écarter du budget, à contracter des emprunts provisoires, etc., mais en ayant soin de limiter son pouvoir à cet égard (art. 67) .

Le conseil provincial connaît en outre particulièrement des affaires suivantes : 1*" l'examen et l'approbation des budgets provinciaux et la répartition des prestations en argent et en nature; 2* l'autorisation d'acquérir ou d'aliéner des immeubles appartenant à la province ; 3*" l'emploi des capitaux appartenant à la province ; 4* la formation de nouveaux capitaux ayant pour objet de satisfaire aux besoins de la province; 5® l'approbation des projets d'emprunts à émettre pour les besoins de la province ; l'autorisation derecourirtemporairementàdes capitaux provinciaux qui ontune destination spéciale ; 6* la déclaration, comme routesprovinciales,des chemins vicinaux etvice versa, ainsi que les changements dans la direction de ces routes ; 7° l'établissement de nouvelles contribution s pour les besoins delà province ; 8"* la fixation des droits de péage des piétons et des voitures sur les grandes routes et pour le passage des ponts et des rivières ; 9* l'organisation d'expositions provincisdes des produits du pays faites dans le but d'encourager l'industrie locale ; 10* la délibération sur les informations et avis à transmettre aux autorités supérieures; 11* la présentation, par l'entremise du

gouverneur de la province» aut autorités supérieures des requêtes ayant pour objet la création des banques provinciales, ainsi que des avis sur les mesures ayant trait au commerce local, à l'agriculture et l'industrie^ lorsque ces mesures dépassent la compétence de l'assemblée ; 12'' le droit d'accorder, dans certaines circonstances graves» de pleins pouvoirs aux commissions executives de laprovince ; 13* l'examen des plaintes formées contre les décisions prises par les commissions executives de la province ; 14* l'approbation des comptes relatifs aux finances de la province ; 15* l'élection du président et des membres de la commission executive de la provincei et la fixation de leur traitement, ainsi que la vérification des pouvoirs des conseillers provinciaux (art. 68).

Les conseils provinciaux peuvent édicter des règlements obligatoires pour tous les conseils représentatifs de la province en se renfermant dans leurs attributions et en se conformant aux lois existantes.

Indépendamment de ces attributions spéciales qui donnent plus d'importance au conseil provincial qu'aux conseils de district, le conseil provincial a un droit de surveillance sur la comptabilité et sur les actes de toutes les commissions executives de la province, aussi bien sur la commission pro* vinciale que sur les commissions de district. Le conseil provincial peut, en pareil cas, déférer à la justice les actes illégaux des commissions executives, ou prononcer la suspension temporaire des membres des commissions avec l'approbation du gouverneur. Nous reviendrons sur ce sujet à l'art. 2* ci-après. 3. — La loi de 1864 organise la tutelle administrative, et fixe, par une série de dispositions, les règles générales qui s'appliquent aux délibérations, et les cas particuliers dans lesquels la sanction administrative est nécessaire pour la mise à exécution des délibérations (1).

a. Les conseils représentatifs locaux ne doivent pas sortir de la sphère de leurs attributions ; ils ne peuvent, par conséquent, sMmmiscer dans les affaires qui concernent l'État ou

(1) Ces diverses dispositions sont communes au conseil provincial et au conseil de district, sauf celles qui concernent les attributions parliculièros sus-énon* des da conseil proTlneial.

dans cellôs qui rdgardent spécialement les différents ordres et institutions publics ; toute décision contraire à cette disposition est déclarée nulle et non avenue. Us sont soumis à la responsabilité légale : 1* en cas d'abus de pouvoir ou de déci*sien contraire aux lois existantes ; 2f^ en cas de non-exécution des demandes légales faites par les autorités locales ; 3® en cas de décision illégale touchant aux intérêts économiques confiés à leurs soins ; 4* en cas de dommages occasionnés aux sociétés et aux particuliers (art. 7 et 6) .

Le gouverneur de la province a le droit de suspendre Texé* cution de toute décision prise par les assemblées représentatives des provinces et des districts, si elles sont contraires aux lois et aux intérêts de TÉtat. (Voir, lettre 6, les art. 94 à 96 de la loi, pour les délais et formalités.) Le ministre de l'intérieur peut aussi, dans Tintervalle de deux sessions de l'assemblée provinciale, suspendre des décisions du même genre, mais il doit en faire part à l'assemblée dès sa première réunion (art. 9). — Le gouverneur a également le droit, avec l'assentiment du ministre, de prendre aux frais de la province les mesures exécutoires néc^^ssaires, lorsque les assemblées représentatives refusent de remplir les charges que la loi considère comme obligatoires (art. 10).

Les réclamations présentées par les autorités centrales et les autorités publiques contre les décisions des conseils de province ou de district sont soumises au premier département du Sénat, lorsqu'elles sont taxées d'incompétence, d'excès de pouvoir, ou de violation de la loi (art. 118).

De leur côté, les conseils représentatifs ont un droit de recours devant le premier département du Sénat contre les mesures prises à leur détriment par le gouverneur de la province ou les autorités administratives supérieures (art. 11).

6. Toutes les résolutions prises par les conseils sont com* muniquées au gouverneur de la province (art. 93); mais plusieurs d'entre elles doivent être spécialement approuvées par le gouverneur de la province ou le ministre de Tintérieur.

L'ordre et la marche des affaires soumises aux conseils représentatifs sont fixés par le ministre : l'assemblée provin-

ciale peut seulement proposer des changements ou additions à ce règlement (art. 100).

L'approbation du gouverneur est nécessaire pour : 1* la mise à exécution du budget (1) ; 2* la division des routes locales en routes de province et en routes de district ; 3« le changement à apporter à la direction des chemins locaux ; 4* la déclaration des routes de district comme chemins vicinaux ; 5* Torganisation d'expositions des produits locaux ; ô"* la suspension temporaire de leurs fonctions des membres des commissions executives (art. 90). La décision du gouverneur est communiquée à la commission executive du conseil intéressé dans les sept jours delà notification de la résolution. Lorsqu'il s'agit des budgets des districts, le gouverneur communique sa décision à l'assemblée provinciale à l'ouverture de la session. A défaut de communication dans le délai fixé, les résolutions sont réputées approuvées (art. 94). Au cas d'objection par le gouverneur, l'assemblée délibère à nouveau et prend une résolution définitive qui est exécutoire, mais peut être suspendue par le gouverneur s'il la juge illégale, à charge par lui de donner avis de la suspension, dans un délai de sept jours, soit à l'assemblée, soit, si celle-ci ne siège pas, à la commission executive ; le gouverneur soumet ensuite l'affaire au premier département du Sénat (art. 95-96) .

L'approbation du ministre est nécessaire pour les délibérations qui se rapportent aux objets suivants : 1® les émissions d'emprunt qui dépassent le chifi're de deux années du revenu local; 2^ la déclaration des chemins de la province comme

(1) L*art 91 dit qu'en faisant Pexamen des budgets de la province et des districts, le gouverneur de la province doit s'assurer : 1** si l'on n'y a pas introduit des dépenses contraires aux dispositions de la loi ; 2* si toutes les dépenses obli. gatoires y sont mentionnées; 3* si l'on n'a pas soumis à des prestations en ai^ gentou en nature des objets que la loi enaexemptés; 4* s'il n*y a pas de disproportion dans l'imposition des terres de la couronne comparativement aux autres terres ; 5* si les dépenses obligatoires sont couvertes par les recottes. — Les dépenses ou charges obligatoires ne sont point indiquées par la loi de 1864 ' elles restent déterminées par les anciennes dispositions qui s'appliquaient aux co> mités administratifs provinciaux (Section I, p. 551) : elles ont trait, notamment, aux Yoies et communications, aux locaux destinés à l'établissement des auto» rites civiles, à l'hygiène et à la salubrité, aux comités de statistique, etc.

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chemins yicinaux ; 3® la fixation du péage snr les voies de communication des provinces et des districts ; 4^ l'ouverture des foires pour un terme de plus de 14 jours, le transfert des foires existantes et le changement de leurs époques ; 5^ le transfert des ports existants ; 6** la répartition entre les provinces et les districts des établissements de bienfaisance, ainsi que de leurs propriétés. Le ministre a un délai de deux mois pour notifier sa décision : en cas de non-approbation, il en avise la commission executive intéressée, et le conseil délibère à nouveau ; la résolution définitive est soumise au ministre qui, en cas de désaccord, saisit de l'affaire le premier département du Sénat.

ART. 2*. - COMMISSION EXECUTIVE Division : { I. Composition. Séances. — § II. Attributions.

I X. — Gomposition. — Séances.

La commission executive de la province {ffoubemskata

zemskaîa ouprava) est composée d'un président et de six membres élus pour trois ans par le conseil provincial parmi ses membres : l'élection du président doit être approuvée par le ministre de l'intérieur (art. 56).

Ne peuvent être élus : V les électeurs qui ne prennent part au vote pour le conseil de district qu'à titre de mandataires (1) ; 2^ les membres des tribunaux à l'exception des juges de paix ; 3* les fonctionnaires des domaines et de la trésorerie ; 4® les membres du clergé. Les autres fonctionnaires ne peuvent devenir membres de la commission executive qu'avec l'autorisation de leurs supérieurs, (art. 5ô, 47, 21, 18).

Les membres de la commission reçoivent un traitement fixé par le conseil provincial (art. 57).

(1) On adit plus haut que les conseils de district élisaient les membres du conseil provincial et pouvaient choisir tous électeurs ayant droit de vote aux élections de district. Sont ainsi éligibles des électeurs qui n'ont point un droit personnel, et qui votent seulement par procuration. (V. Section UI ci-après.) La loi s'est montrée plus sévère pour la composition de la commission executive, et interdit au conseil provincial de faire porter son choix sur un certain nombre de ses propres membres. Outre les mandataires, cette disposition atteint quelques fonctionnaires, mais on voit que ce n'est pas une règle absolue.