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HISTORIQUE DU PRINCIPE DE L'OBLIGATION pa

Vivien insistait sur ce point, déclarant que «la désignation des dépenses qui auraient ce caractère obligatoire ne saurait être faite avec trop de scrupule et de réserve ».

Il pensait que des dépenses très utiles touchant même à «des intérêts matériels que le gouvernement avait quelques motifs de surveiller » ne paraissaient pas absolument nécessaires et ne devaient pas être considérées comme obligatoires. IL estimait que leur utilité pouvait être bien appréciée par l'autorité municipale et que l'on avait des garanties suffisantes contre l'indifférence de la commune dans l'intérêt même de la commune. « C’est aux électeurs, disait-il, qu’il appartient surtout de prononcer. »

« Nous voulons, ajoutait-il, que la loi laisse quelque part au zèle des localités : c’est en leur lémoignant une perpétuelle défiance qu'on élouffe l'esprit public. L'administration habitue ainsi les citoyens à s’en remettre à elle du soin de régler tout ce qui les touche... »

Vivien admettait l'inscription d'office au budget communal des dépenses qui pouvaient affecter l'Etat et les intérêts généraux, celles qui avaient pour objet l'exécution d’une loi... celles qui intéressaient l’existence même de la commune... Mais il ajoutait aussitôt : « Hors de ces catégories dans lesquelles une juste part est Taite à toutes les nécessités, la commune rentre dans son droit et ne peut être obligée par l'administration à aucune dépense qui n'aurait son aveu. »

Vivien admettait donc que la dépense obligatoire élail une exception au principe qui exigeait l’aveu du conseil municipal pour consentir une dépense et l'emploi d'un revenu commun ou l'impôt qu'elle rendait nécessaire, et

que en cette matière il ne fallait pas sans raison sérieuse

porter au pouvoir municipal cette atteinte que constituait l'inscription ou l'imposition d'office,

Vivien critiquait le projet du gouvernement d’après lequel « presque toutes les dépenses habituelles étaient déclarées obligatoires et échappaient ainsi au vote des conseils municipaux ». Il semble bien avoir compris que le projet du gouvernement tendait à reprendre par cette loi sur les attributions municipales les concessions qu'on avait été obligé de faire au lendemain de la Révolution de 1850 en accordant aux communes l'élection des conseils municipaux : «Avec le projet du gouvernement, disait-il, toule responsabilité cesserait de peser sur le conseil municipal ; et le principe de l'élection aussi bien que son ultilité serait attaqué. »

On comprenait encore en 1837 que si les conseils municipaux avaient parfois l'intention de résister à certaines dépenses mises à leur charge par les lois, c’est que ces dépenses concernaient plutôt des services publics nationaux que des intérêts locaux. Et l’on essayait de définir l'intérét local : « Ces mots intérét local, disait un député, Gillon, ne doivent se prendre et s’interpréter que par opposition, aux intérêts politiques et nationaux qui ont d'autres appréciateurs, les Chambres, et aux intérêts exclusivement départementaux, lesquels seront confiés aux Conseils généraux.En un mot, l'intérét, pour être local, doit avoir quelque chose de particulier à la commune. »

Et bien que dans l'énumération de l’article 30 il soit possible de trouver des dépenses qui ne correspondent peut-être pas très exactement à un intérêt local, communal, il suffit pourtant de parcourir la discussion à laquelle donnèrent lieu dans les Chambres les différents paragra-

phes de cet article pour se convaincre que le législateur de 1837 a fait un effort pour réduire la nomenclature des dépenses obligatoires et pour justifier celles qu’il maintenait à la charge de la commune soit par l'intérêt communal du service, soit par les avantages directs que retiraient les habitants de l'exercice dans la commune d'un service public cantonal ou départemental (1).

Ainsi conçu et appliqué, si l’on ne tient compte que de la classification des dépenses municipales et de la réserve du législateur de 1837,le principe de la dépense obligatoire nous tenait éloigné et du système de la Constituante qui avait trop élargi le cadre des dépenses communales (2), et du système des prélèvements qui, pendant l'Empire, avait fait peser sur les communes la plus lourde centralisation en appliquant une partie des ressources communales à des dépenses d'intérêt national et départemental. Mais le législateur de 1837 posait ainsi des principes qui auraient dû servir de limites à certaines tendances plus récentes qui, nous le verrons, menacent d’absorber une grande partie des recettes du budget communal pour subvenir aux dépenses qu'impose la politique actuelle de prévoyance et de solidarité sociales pourtant si Justes en ellesmêmes.

Ce n'était donc pas dans l’'énumératiôn des dépenses obligatoires, précisée par Mounier et Vivien, qu'était le danger de la loi pour l'indépendance des communes.

Ce qui nous paraît le plus grave, c’est que la loi de 1837, articles 38 et 39, généralise les procédés d'inscription et d'imposition d'office que nous avons vu réserver dans la législation antérieure à certaines dépenses spéciales et

(1) Par exemple,la justice de paix. — Cf. Rapport de Vivien.Dalloz.

Rép., Vo Commune, p. 259 et sq., n°° 181, 186 et sq. (2) Cf. M. Sauzet, à son cours, 1902-1903.

qu'elle permet à l'administration de les appliquer, désormais, non seulement à toutes les dépenses énumérées dans l’article 30, mais à toutes celles qu'il plaisait au législateur d'y ajouter. L’énumération précise de l’article 30 nous paraît acceptable, raisonnablement établie par le législateur, mais il y a dans le dernier alinéa de l’article 30 une porte ouverte. De nouvelles dispositions de la loi pourront absorber peu à peu toutes les ressources disponibles des budgels communaux, enlever ainsi petit à petit ce qui restait de liberté et d'initiative aux conseils municipaux (tr).

(1) Voici les art. 38 et 39 de la loi de 1837 (Duvergier, t. 37, p. 246, 18 juillet 1837).

Anr. 38. — « Les dépenses proposées au budget ne peuvent êlre augmentées,et il ne peut y en être introduit de nouvelles par arrêlé du préfet, ou l'ordonnance du roi, qu'autant qu'elles sont obligatoires. »

ART. 39, — « Si le conseil municipal n’allouait pas les fonds exigés pour une dépense obligatoire, on n’allouait qu’une somme insuffisante, l'allocalion nécessaire serait inscrite au budget par ordonnance du roi, pour les communes dont le revenu esl de cent mille francs, et au-dessus, et par arrêté du préfet, en conseil de préfecture, pour celles dont le revenu est inférieur.

« Dans tous les cas le conseil municipal sera préalablement appelé à en délibérer,

« S'il s'agit d’une dépense annuelle et variable, elle sera inscrite pour sa quotité moyenne pendant les trois dernières années, S'il s'agit d'une dépense annuelle el fixe de sa nature, ou d'une dépense extraordinaire, elle sera inscrite pour sa quotité réelle.

« Si les ressources de la commune sont insuffisantes pour subvenir aux dépenses obligatoires inscrites d'office en vertu du présent article, il ÿ sera pourvu par le conseil municipal, ou, en cas de refus de sa part, au moyen d'une contribution extraordinaire établie par une ordonnance du voi, dans les limiles du maximum qui sera fixé annuellement par la loi de finances, et par une loi spéciale si la contribution doit excéder ce maximum. »

Il sera fort difficile de (ixer ce maximum ; s'il est peu élevé, il

Ainsi réglée, la procédure de contrainte légale qui oblisera une Commune à payer {elle imposition extraordinaire, à faire telle dépense qu'il plaira au législateur de mettre à sa Charge, peut aboutir à une Oppression moins révoltante, mais non moins dure que celle qui résultait des prélèvements. Pour dissimuler une dépense d'Etat, pour ne pas charger outre mesure le budget de l'Etat, par politique, il Suflira au législateur, à la majorité parlementaire, de décider que telle ou telle dépense d'intérêt général est une dé-

pense communale. Et ce systè

me de centralisation finan-

cière, par la décentralisation des charges publiques d'Etat,

est dès 1837 assez parfait pour

que le législateur n’éprouve

dans la suite aucun besoin d’ÿy ajouter plus de précision. L'article 149 de la loi de 1884 reproduira à peu près tex-

tuellement, en ce qu'ils ont d’essentiel,

d’organique, les

termes de l’article 39 de la loi de 1837:

Art. 39 de la loi du 18 juillet 1837.

Si un conseil municipal n’allouait pas les fonds exigés par une dépense obligatoire, ou n'allouait qu’une somme insuffsante, lallocation nécessaire serait inscrite au budget par ordonnance du roi pour les communes dont le revenu est de