SPA

nements successifs qui, sans rien refuser,remettaient toujours les réformes à des temps « moins difficiles ».

« Ge n’est pas que je prétende, répondait le ministre de l’intérieur (1), que tout est parfait et qu'il n’y a rien à changer ou du, moins à redresser, mais les changements que nous avons subis, je ne dis pas depuis vingt ans, mais depuis plus d'un demi-siècle, doivent nous rendre réservés sur des changements futurs. Sans doute il y a des améliorations désirables, appelées par les vœux et les besoins publics, mais elles doivent être préparées avec lenteur et exécutées avec maturilé de peur d’avoir à nous repentir et à demander de changer encore. »

En semme le gouvernement de Louis XVII de à des préoccupations politiques plus ou moins fondées (2), obéissant plutôt au secret désir de maintenir à son profit un régime d'autorité administrative, qui lui paraissait fortifier la monarchie, hésitait à rendre aux communes les libertés dont l'Empire les avait dépouillées, Et pendant plusieurs années ses hésitations se marquèrent par des demi-mesures (3) qui maintenaient toujours l'actualité et

(1) Cité par Cronier, op. , p: 133.

(2) De Villèle disait en . ne « rendre la liberté aux communes, c'était en remettre l'administration à l'aristocratie des propriétaires fonciers » (Dupin, op. cit., p. 78). — Düpin lui-même était partisan d'un ajournement : « Une bonne loi sur les communes, difficile dans tous les temps, est réellement impossible dans les circonstances actuelles. Ce serait, ajoute-t-il, permettre une organisation inquiétante de l'aristocratie ; le mécontentement, ou si l'on veut la malveillance, y verraient le retour de la féodalité et avec elle le rappel des dîmes et des droits seigneuriaux, » Plus tard, en 1832, 1833, on dira encore que l'émancipation des communes donnerait lrop d'influence au clergé dans l'Ouest, tandis qu’elle l’exposerait dans l'Est, à toutes sorles de taquineries. On dira même que la liberté des communes compromettrait le recrutement militaire

(Saulnier, De la centralisation).

(3) Ces hésitations, ces demi-mesures firent changer plusieurs fois

l’acuité de la question municipale sans jamais la résoudre : on peut dire du gouvernement de la Restauration pendant ces premières années, ce que Guizot écrivait à propos de la session de 1817 (1): « Les ministres firent peu,et dans le peu qu'ils firent ils se montrèrent irrésolus et timides. La session révéla pleinement leur irrésolution et leur lenteur ».

Quoi qu'il en soit,le système centralisateur de Napoléon était maintenu et le gouvernement de la Restauration devait garder jusqu’à sa chute la nomination des maires et des conseillers municipaux avec le droit de régler définitivement, d'arrêter le budget des communes.

Il est assez curieux toutefois que le gouvernement de la Restauration qui voulait maintenir la centralisation, la tutelle administrative organisée par le Consulat et l’Empire, allait être de lui-même amené à tenter la réforme administrative. Il nous faut expliquer comment le gouvernement,qui ne voulait rien changer, au fond, au régime de Napoléon, en vint à proposer par deux fois la refonte de la loi municipale en 1821 et en 1829.

Ce fut là une conséquence de la conception politique du gouvernement de la Restauration, ce fut une conséquence du régime censitaire.

Lé gouvernement de la Restauration qui cherchait son

la direction des communes. Une ordonnance du 11 janvier 1815 avait confié l'administration des communes à un directeur placé sous l'autorité du ministre de l'intérieur. Une autre ordonnance du 14 décembre de la même année rendit au ministre lui-même la direction générale de l'administration des communes.

De sorte que, dit Cronier (p. 90): « En un an, les communes étonnées changèrent deux fois de tuteurs alors qu'elles demandaient seulement à s’en passer... ».

(4) Guizot, Du gouvernement de la France depuis la Restauration,

CRT YLEN Du À

appui dans la propriété foncière se croyait tenu à des ménagements envers les grands propriétaires. C’est ainsi qu'il fut amené à modifier le régime administratif et financier des communes par une disposition essentielle de la loi « concernant les finances » du 15 mai 1818.

Les communes, appauvries déjà par les lois révolutionnaires sur le partage des biens communaux, spoliées par l'Empire, se trouvaient pour la plupart dans l’impossibilité d’équilibrer leurs budgets avec leurs ressources ordinaires.Très souveut pour couvrir leurs dépenses annuelles, et dès qu'il s'agissait de faire face à leurs dépenses accidentelles, il leur fallait recourir à des impositions extraordinaires. Ces impositions consistaient en centimes additionnels aux contributions foncière et mobilière. Le vote de ces impositions, dont l'initiative appartenait aux maires (loi du 23 septembre 1814, art. 11), pouvait être provoqué par les préfets. C'était dans bien des cas le seul moÿen qu'ils avaient de procurer aux communes les ressources nécessaires pour faire face à des dépenses qu'ils jugeaient urgentes. Il y avait là possibilité de pression administrative dangereuse pour les intérêts des grands propriétaires, et c’est surtout contre cette pression que l’on donnera, dans l’article 39 de la loi du 15 mai 1818,aux grands propriétaires la garantie de l'adjonction des plus imposés. Ces impositions, centimes additionnels aux contributions foncière et mobilière, retombaient surtout à la charge des propriétaires fonciers, des habitants les plus aisés des communes. Et il paraissait anormal à ces grands propriétaires ruraux d'être taxés extraordinairement sur la décision du préfet après la délibération d'un conseil municipal nommé par le préfet lui-même (1).

(1) Voici en quels termes l'exposé des motifs du projet Martignac,

L'article 39 de la loi du 15 mai 1818 apporta aux grands propriétaires fonciers une sérieuse garantie contre l’augmentation progressive de leurs chargescommunales:« Dans le cas, dit cet article 39, où les cinq centimes additionnels imposés pour les dépenses des communes étant épuisés, une commune aurait à pourvoir à une dépense véritablement urgente, le maire, sur l'autorisation du préfet, convoquera le conseil municipal et les plus forts contribuables au rôle de la commune, en nombre égal à celui des membres du conseil, pour reconnaître l'urgence de la dépense, l'insuffisance des revenus municipaux et des cinq centimes ordinaires pour y pourvoir. »

Cette adjonction des plus imposés n'était d’ailleurs admise que dans les communes dont les revenus n’excédaient pas 100.000 francs. Elle était conforme aux tendances du parti Cultra » qui désirait le rétablissement des hiérarchies sociales et voyait là aussi un moyen d'éviter le système d'élection des conseils municipaux réclamé par le parti « libéral ».

Les conséquences de cette innovation vont devenir très intéressantes au point de vue de la décentralisation administrative.

Depuis quelques années les préfets avaient conquis dans l'administration des communes une influence suffisante auprès des maires et des conseils municipaux pour assurer dans tous les cas où cela ne dépendait que de la bonne volonté des autorités locales le respect des prescriptions de la loi (1).Les délibérations des assemblées locales étaient en 1829, appréciait l'adjonction des plus imposés : « Il y avait des inconvénients à soumettre les propriétaires à un impôt délibéré par des conseillers nommés par l'autorité administrative ou sur ses pro-

posilions, et approuvées par le roi sur le rapport de cette autorité. » (1) Cette influence des préfets était parfois très grande : Cf, Lan-

auf

conformes à leurs vœux et leur permettaient de créer des ressources-impôts là où les revenus ordinaires de la commune n'étaient pas suffisants pour acquitter toutes les dépenses véritablement urgentes, celles que la pratique administrative considérait déjà comme obligatoires.

Les maires et les conseillers municipaux étaient à la nomination des préfets qui pouvaient les remplacer en cas de résistance dans toutes les communes rurales. Mais « l'adjonction des plas imposés » allait changer complètement la face des choses. C'était introduire dans les assemblées chargées de délibérer sur les impositions extraordinaires un élément indépendant des préfets, d'autant plus réfractaire à toute influence administrative que les plus imposés représentaient la richesse foncière et qu'ils étaient directement intéressés à s'opposer aux dépenses qui pouvaient entraîner la création de centimes extraordinaires. L'application de cet article 39 de la loi du 15 mars 1818 allait être

glois, avocat à la Cour royale de Paris, Des institulions locales et mu” nicipales en France et spécialement de la nouvelle organisation el des attributions des conseils généraux el d'arrondissement, Paris, 1833. « Les préfets décident maintenant du mode de jouissance des biens communs, de l'utilité des travaux à faire aux chemins ruraux et d'autres entreprises ; homologuent ou rejettent toutes les mesures prises dans l'intérêt local. En un mot, ils sont tuteurs des communes, comme M. de Martignac voulait l'être, à la condition d'enlever tous les droits à leurs mineurs et de ne leur rendre en effet que des comptes de tuteur. »

Il y avait même des abus : « Par exemple un préfet a-t-il pu, m'’at-on demandé, malgré les conseillers municipaux des communes, employer à un chemin détourné de la route commune des fonds destinés au principal chemin de communication ? Ce chemin conduisait à la propriété de tel député dont il fallait que M. le préfet acquit ou se conservàl la faveur auprès du ministre, point auquel tout à peu près aboutit pour ces messieurs ? » — Of. aussi Lanjuinais et de Kératry, De l'organisation municipale en France, etc., Paris,

une source de difficultés inextricables pour les préfets. Le gouvernement ne tarda pas à s’en apercevoir (1). Dès le mois de juillet 1818, dans une circulaire aux préfets, le ministre de l’intérieur prévoyait le refus par un conseil municipal doublé des plus imposés du vote des ressources nécessaires pour couvrir certaines dépenses mises par la loi à la charge des communes. On avait bien dans certains cas déterminé les moyens de vaincre la résistance des communes : par exemple lorsqu'il s’agit de la dépense des enfants assistés, des frais de casernement et lits militaires. Des lois spéciales autorisaient alors soit une répartition d'office entre les habitants, soit un prélèvement sur les revenus de la commune. Mais dans d’autres cas : les dépenses du culte, le traitement des gardes champêtres, l'administration restait désarmée. Le ministre demandait aux préfets d'exiger des conseils municipaux une délibération motivée où le refus de l’assemblée serait consigné. Il menaçait les communes de faire connaître au roi leur refus « pour qu'il puisse prendre telles dispositions qu'il appartiendrait ».

Ces menaces étaient vaines. « L’adjonction des plus imposés » avait révélé l’imperfection de la législation municipale et la nécessité d'inscrire dans la loi une sanction des obligations financières imposées aux communes.

Le gouvernement de la Restauration allait être contraint

lui-même de proposer une loi de réorganisation munici-

pale et c'était là une conséquence peut-être inattendue de la réforme introduite un peu à la légère dans la « loi concernant les finances » du 15 mai 1818 (2).

(1) Cf. les circulaires aux préfets des 18 juillet 1818 et 31 juillet 1819, Bull. du ministère de l'intérieur.

(2) Il n'est pas sans intérêt d’ailleurs de noter une coïncidence :

TTL Y

La question de la réorganisation administrative est donc mise à l’ordre du jour à partir de 1821. Le gouvernement, d’une part, espère trouver dans la réforme un moyen de résoudre les difficultés nouvelles que vient de soulever l'application d’une loi récente et de maintenir la centralisation administrative. Le parti libéral, d'autre part, espère faire triompher le principe de l'élection dans le choix des conseillers municipaux et son programme de décentralisation communale.

De là une double tendance et un double mouvement qui allaient aboutir tous deux, l’un à la « loi d'organisation municipale » de 183r, l’autre à la « loi d’attributions municipales » de 1837.

Nous voudrions démontrer, sans entrer dans le détail de l’histoire administrative des communes sous la Restauration, que de ces deux tendances contraires, tendance du parti libéral et tendance du gouvernement centralisateur, cette dernière en définitive l’a emporté. Pendant que les libéraux s’égaraient loin des réalités administratives et bornaient leur effort à enlever au gouvernement la nomination des conseillers municipaux, le gouvernement et les bureaux plus pratiques réalisaient ce que les libéraux

si le besoin de faciliter l'administration provinciale obligea par deux fois, en février 4821 et en 1829, le gouvernement de la Restauration à tenter une réforme municipale, le dépôt de ces projets de loi eut lieu aux époques où la Restauration essaya de gouverner dans un sens relativement libéral, La première période libérale de la Restauration cesse avec la chute de Richelieu (déc. 1821); la seconde comprend le ministère de Martignac (janvier 1828-août 1829), Et il faut remarquer que M. de Villèle qui, dans l'opposition (session 1815), s'était montré partisan convaincu de la décentralisation,ne fit rien pendant son long passage au pouvoir pour la liberté des communes. Il faisait d’ailleurs partie du ministère Richelieu quand parut le projet de 1821,

voulaient empêcher, perfectionnaient la centralisation administrative en compensant la liberté électorale accordée aux communes par des obligations financières plus précisées et plus étendues.

Les communes allaient obtenir, mais seulement pour les notables et les plus imposés, la nomination des membres de leur conseil municipal ; mais ce conseil allait perdre en même temps et définitivement la disposition des ressources communales, ce qui est en matière municipale toute la réalité administrative (1).

La question telle qu’elle se posait « dans l'intérêt des communes » sous la Restauration était pourtant assez nelte, etelle avait été posée nettement à plusieurs reprises depuis la chute de l'Empire.

Cronier, dans l'ouvrage que nous avons déjà cité, la résumait encore ainsi en 1829 : « Gette question qu'on n’abordait point positivement était celle de savoir s’il y avait lieu de conférer aux communes le droit d’administrer elles-mêmes leurs biens et de disposer de leurs revenus, sans l'intervention d’une autorité étrangère et sans examiner d’où ces revenus pouvaient provenir » (2).

(1) On pourrait objecter que les conseils municipaux n'avaient pas sous l'Empire, plus d'autorité en matière budgétaire, et il est vrai, qu'en fait, leurs droits furent alors souvent méconnus. Mais le droit, le principe,subsistaient, el c’est ce qu’un juriste exprimait ainsi en 1818 : « L'autorité préfectorale a le droit de prendre les mesures nécessaires autorisées par les lois pour procurer aux communes une augmentation des revenus pour subvenir à leurs dépenses, mais elle ne peut user de ce droit qu'aulant que ces mesures lui sont proposées par le conseil municipal, et que le sous-préfet de la localité a donné son avis. » Bonnier, Principes d'administration publique, t. I, p. 63.

(2) Cronier, op. cit., p. 137. Il cite, p. 145, Royer-Collard : « Sans doute l'élat des choses est radicalement vicieux, mais en quoi ? En

Pr.

HISTORIQUE DU PRINCIPE DE L'OBLIGATION Gr

Fiévée, dont nous avons déjà noté l'esprit pénétrant, disait que les libéraux voulaient délivrer le pays de «l’administration bonapartiste ». La question qui se pose, écrivait-il, était celle-ci: « La charte royale tuera-t-elle l'administration bonapartiste ou l'administration bonapartiste tuera-t-elle la charte ?... La charte royale nous à été donnée pour que nous fussions libres... l’administration bonapartislie a été créée pour que nous fussions esclaves… Il y a donc un combat ouvert entre la charte qui veut des libertés et l'administration qui n’en veut pas. Ou la charte doit succomber, ou l'administration bonapartiste doit disparaître, puisqu'il est impossible qu'une nalion existe sous le joug de deux systèmes contradictoires (1). »

Mais la question ainsi posée, le gouvernement de la Restauration avait l'intention bien arrêtée de l’éluder. Et cette intention devint évidente quand fut publié le projet de loi de 1821. Dès que parut l'exposé des motifs de Siméon, ministre de l'intérieur, ce ne fut qu'un cri dans le parti libéral : « La loi d'organisation municipale,écrivait Lanjuinais, était demandée pour corriger le système de Napoléon »... or « c'est précisément le despotique système de Napoléon que le projet de loi consacre » (2). « Depuis

ce que les communes qui sont des personnes civiles sont dépouillées de l'administration de leurs biens et réduites à la situation d’un particulier à qui l'on aurait arbitrairement imposé des tuteurs qui disposeraient de sa fortune. Quel est le remède ?... les communes sont interdites... je dis qu'il faut lever l'interdiction. mais ce n’est pas là ce que propose la commission du budget » (Discours pendant la session 1817-1818).

(1) Miévée, Examen du rapport fail à la Chambre des dépulés au nom de la commission nommée pour le projet d'organisation municipale,

p. 5 et 6.

(2) De l'organisation municipale en France et du projet présenté aux

que Napoléon nous a imposé ses préfets, et depuis que le ministère de l’intérieur nomme les membres des conseils généraux de département, il n’y a eu d'administration et de volonté départementale que celle des préfets et des sous-préfets. Le projet confirme ce déplorable état de choses. il colore, il reblanchit les abus récents dont on se plaint ; il ne tend qu'à donner à tous ces abus le vernis de la loi, et la vaine apparence de quelque liberté qui déguise mal une servitude commune (1). »

Et Fiévée accusait nettement le gouvernement de la Restauration de vouloir conserver, sous des noms différents, le despotisme administratif de l'Empire : «On a supprimé les droits réunis, nous avons les impôts indirects ; On à supprimé la conscription,nous avons le recrutement forcé ; les communes et les provinces étaient sans liberté, cela dorénavant s'appellera organisation municipale, voilà tout le changement (2). »

Le projet de loi paraissait en effet inspiré surtout par le souci de « conserver l'unité de gouvernement », on ne voulait abandonner aucune des prérogatives des pouvoirs d'administration qu'on avait hérités de l'Empire (3). «Nous

Chambres en 4821 par le gouvernement du roi sous l'empire de la charte (Paris, 14821), par Lanjuinais et de Kératry, p. 77.

(U)bid”, p.89:

(2) Fiévée, Lettres sur le projet de loi d'organisation municipale, p.3. Il dit encore (p. 42) : « Comment a-t-on attendu l'entrée de M. de Villèle au ministère pour produire un projet qui a pour but avoué de consacrer les œuvres du Directoire et de l'usurpalion, »

(3) Fiévée, Examen du rapport, p. 37. « De cette manière, on ne changerait rien à la machine administrative créée par le despotisme et dans son seul intérêt ; mais on déclarerait que celte machine ne serait que provisoire ; et M. Bertin-Devaux pourra ajouter celui-ci à l'éloquent tableau qu'il a fait de tous les provisoires qui tourmentent notre pauvre France. »

PPLET NUS

n'avons pas pensé, disait Siméon, qu'il fallüt remanier tout le système d'administration établi depuis 25 ans et embrasser de nouvelles théories. Nous avons pris pour point de départ ce qui existe, préférant à des innovations des formes éprouvées qui n’ont besoin que de quelques perfectionnements que nous avons cherché à atteindre (1). »

Aussi apportait-on une loi tendant à modifier l’organisation municipale, non l'administration. Et il semble bien que déjà la tactique du gouvernement fut arrêtée : pour donner un semblant de satisfaction au parti libéral, il laissait pénétrer dans l’organisation municipale le principe de la représentation (2), mais il se réservait de faire remanier dans la suite les règles de l'administration proprement dite, car il fallait par là resserrer les liens qui rattachaient les communes au pouvoir central,d’autant qu'ils se seraient relâchés par l'application d’un système électif.

Il y avait là un système de compensation destiné à sauvegarder l'autorité du gouvernement et que laissait entrevoir Pardessus dans son rapport sur le projet de loi « Quand le pouvoir est absolu au sommet de la société, la démocratie est utile dans les institutions inférieures lorsque la démocratie tempère le pouvoir dans son prin-

(1) Cf. Exposé des motifs de Siméon en 1821 : « Quant aux altributions des conseils municipaux, nous avons pensé, après mûre réflexion, qu'il y avait autant d'inconvénients que de difficultés à présenter un code complet de ces attribulions ; tous les jours l'administration corrige les défauts que l’on peut relever. » Exposé des motifs de Siméon.

(2) 11 s’agissait d'ailleurs plutôt d'une représentation des intérêts que d’une représentation polilique. Ce sera le caractère également du projet de Martignac. Et cela explique le mauvais accueil que ces projets du gouvernement de la Restauration rencontrèrent auprès

des libéraux.

cipe,les institutions inférieures doivent être d'autant moins populaires. »

Quoi qu'il en soit, le projet de loi, combattu à la fois par les libéraux comme insuffisamment libéral et par les ultras comme trop avancé, fut retiré par le gouvernement qui continua à nommer les conseillers municipaux et à régler les budgets des communes par ses préfets. Ses intentions vaguement libérales se traduisirent toutefois par une ordonnance d'août 1821 qui réalisait autant de «déconcentration » que le gouvernement pouvait en faire sans recourir à l'autorité législative. D'autre part la pratique administrative se perfectionnait peu à peu et la tutelle des communes devint plus efficace (1). Le gouvernement de la Restauration devait bientôt éprouver le besoin de légaliser la pratique administrative. Ce sera l’objet de la nouvelle tentative de Martignac en 1829 (2). Elle ne fut pas plus heureuse que celle de Siméon en 1821.

Ce projet Martignac, malgré son échec, est important à notre point de vue parce qu'il a le premier essayé d’inscrire dans la loi la classification des dépenses communales : « Les charges communales, disait le projet, n'étaient pas classées avec soin, d’une part il n’existait aucun moyen

(1) Cf. ce que nous avons dit plus haut sur cette influence des préfets.

Dans l'exposé des motifs du projet de loi de 1831 (p. 6), onlitcet aveu intéressant: « Il est malheureusement vrai qu'il existe en France dix-huit mille communes de cinq cents habitants et audessous dans lesquelles jusqu'ici le conseil municipal ne s'assemblait jamais ou presque jamais.

«Il est souvent bien difficile de réunir les membres du conseil municipal en nombre suffisant pour délibérer valablement.

« Plus de la moitié des communes de France ont besoin d'impositions extraordinaires pour payer leurs dépenses ordinaires. »

(2) Le projet de Martignac fut déposé le 9 février 1829.

PORN

de les contraindre à exécuter leurs engagements, et de l’autre l'administration supérieure pouvait exiger d’elles des dépenses auxquelles elles ne devaient pas être assujetties ».

Aussi Le projet essayait-il de classer les dépenses municipales :

1° Parmi les dépenses des communes il en est qui sont commandées par une obligation rigoureuse et desquelles il ne leur est sous aucun prétexte permis de s'affranchir.

2° [Len est d’autres qui par leur nature doivent aussi demeurer à leur charge quand il y a lieu de les faire, mais qui peuvent être contestées soit sous le rapport de la nécessité, soit sous celui de la somme exigée.

3° Enfin il en est qui sont purement facultatives et qui ne doivent être supportées par elles que de leur plein gré.

De Martignac essaye ainsi de préciser le caractère des dépenses obligatoires : « Leur omission entraînerait un désordre inévitable et rendrait impossible l'exécution des engagements et celle même des jugements et des lois », et il propose de déclarer dans la loi que « faute par le conseil municipal d’avoir porté à son budget les dépenses considérées comme obligatoires, elles y seraient portées d'office par le préfet ».

Toutefois la classification tripartite des dépenses municipaies ne parut pas à la commission de da Chambre des députés avoir toute la netteté désirable, et ce fut dans le rapport présenté à la Chambre au nom de la commission le 19 mars 1829 par Dupin aîné, qu'apparaît la division en deux catégories de dépenses communales : Les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives ; classification qui sera définitivement adoptée par la loi de 1837.

Le projet de Martignac échoua. Le mode d'élection des

conseillers municipaux qu'il proposait rencontra dans le R. — 5

parti libéral une opposition irréductible. Les libéraux préférèrent, plutôt que de l'accepter, renoncer aux concessions que d'autre part leur faisait le projet de 1829.

Il fallut l'accident de juillet 1830, la chute des Bourbons, pour donner au parti libéral l’occasion et la force de réaliser une partie de son programme de décentralisation administrative.

La charte de 1830 contenait la promesse formelle de donner au pays à bref délai (1) des institutions municipales fondées sur un système électif.

Presqu'aussitôt un député, M. Humblot-Conté,reprenait le projet de Martignac et le présentait à la Chambre le 7 septembre 1830. Il était impossible au gouvernement de se dérober. Tout ce qu'il pouvait faire, c’est de demander et d'obtenir de la commission de la Chambre des députés la séparation des deux parties du projet Humblot-Conté et de ne présenter à la Chambre, le 20 décembre (2), que la partie concernant l’organisation municipale. Comme le dira le duc de Praslin dans son rapport à la Chambre des Pairs (1% mars 1831): « La loi sur les attributions des corps municipaux ayant moins de rapport avec les droits politiques est attendue avec moins d’impatience ».Le gouvernement partisan de la centralisation et résolu à tout tenter pour sauvegarder la tutelle administrative des communes, tirait bon parti de l'erreur des libéraux qui faisaient de l'élection des conseils municipaux la question

(1) Cf. sur cet engagement pris par le gouvernement de Juillet de donner au pays une loi municipale « dans le plus court délai possible », une critique intéressante intitulée : L’an VIII et l'an 1838, ou causeries familières à la portée de tous les contribuables... (Paris, 1838).

(2) Rapport de Félix Faure.

principale de leur programme de décentralisation. Les rapporteurs, les ministres étaient pourtant obligés d’avouer que l'objet de la loi était « de restreindre dans de justes bornes cette centralisation dont les abus ont été souvent signalés (1).» Le gouvernement, le législateur d’alors paraissent s'inspirer des principes les plus libéraux (2), et dès le mois de septembre 1837 (séance du 14 septembre), le ministre secrétaire d'Etat au département du commerce et des travaux publics présentait à la Chambre un projet de loi sur les attributions municipales. Il contenait d’ailleurs une défense de la tutelle administrative et il était assez mal accueilli. Le gouvernement s’efforçait alors de retarder la discussion du projet de loi, et entre temps il tentait de remonter le courant de l'opinion hostile à la centralisation. Le préfet du Loiret, Saulnier, conseiller d'Etat, publaiten 1833 ,dans un organe conservateur, la Revue Brilannique (3), un long article intitulé : De la centralisation administrative. Cet article paraissait la même année en brochure (4),etle Moniteur le reproduisait tout au long (5), montrant bien par là l'importance qu’attachait le gouvernement à cette défensede la centralisation administrative. L'Ecole des communes qui pourtant ne se faisait pas faute de critiquer les abus de la centralisation, faisait de l’article de Saulnier le plus grand éloge (6). j

(1) Rapport du duc de Praslin,.

(2) Cf. Rapport de F. Faure sur les principes libéraux dont s’inspire le gouvernement et le législateur de 1831 quant à l'organisation municipale,

(3) En 1833, 3° série, n° 3,

4) Paris, 1833, in-8v, 82 pages.

5) Moniteur, 13, 14, 18 et 28 avril 1833.

6) L'Ecole des communes, 1833, p. 89, sur ouvrage de Saulnier.,

— « On sait que beaucoup de gens, exagérés dans leurs vœux de libéralisme et d'indépendance, trouvent que les communes sont des

Bien que le début de l’article de Saulnier laissät entendre que l’on considérait la cause de la centralisation comme perdue : « J'entreprends, dit-il, de défendre une cause désespérée. À chaque session s’écroulent des pans tout entiers de notre édifice administratif » ; les bureaux du ministère ne renonçaient pas à l'espoir de maintenir sous la Monarchie de Juillet,comme ils l'avaient maintenue sous la Restauration, la tutelle administrative organisée par le Consulat et l'Empire. Un grand discours de Thiers à la Chambre des députés,dans la séance du 6 mai 1833.et dont il puisa en partie les arguments dans l’article de Saulnier, déconcerte les adversaires de la centralisation (1) qui avaient commis une nouvelle faute ; ils voulaient distinguer dans la loi entre les communes urbaines et les communes rurales ; ils demandaient seulement pour les premières le bénéfice de la décentralisation. Les renseignements que fournissait alors sur l'état de l'instruction dans les campagnes la discussion de la loi sur l'enseignement primaire paraissaient d'ailleurs favorables à la tutelle administrative qui avait, même dans les rangs des libéraux, des partisans convaincus et qui dès le projet de 1829 avail été habilement présentée par de Martignac (2).

esclaves à qui le gouvernement ne permet de faire aucun acte de propriété sans autorisation. Ces gens-là disent que les communes sont tenues en lisières, qu'il n’y aura de prospérité pour elles que si le gouvernement les laisse aller toutes seules et à l'abandon, ne se mêlant ni de leurs budgets, ni de leurs acquisitions, ni de leurs chemins, ni de leurs églises, ni de leurs écoles, etc... »

(1) Cf. Moniteur du 8 mai.

(2) Exposé des motifs du projet de loi de 1829. — « Les communes

possèdent ; elles sont propriétaires ;

elles ont comme les particuliers leurs biens, leurs droils, leurs actions ; elles forment an individu collectif et peuvent, dans leurs rapports avec les tiers, être considérées comme une personne privée ; mais cette assimilalion a

Le discours de Thiers, qui domine vraiment toutes les discussions qui eurent lieu dans les Chambres sur cette question entre la loi du 13 mars 1831 et le dépôt du rapport de Vivien en avril 1836 (1). Il a été très nettement indiqué quelle allait être désormais l'attitude du gouvernement en face de ce projet de loi sur les attributions municipales, et c'était le projet de loi du gouvernement qui, se présentant comme un correctif à la loi d'indépendance municipale de mars 1831, allait l'emporter en juillet 1857.

Le gouvernement, comme l'avait fait Saulnier, comme le faisait Thiers, s’opposait résolument, et il y avait beau jeu, aux partisans de « l’affranchissement total des communes » (2), que d’ailleurs personne ne réclamait. Et pro-

des limites, et il existe entre la commune et le particulier une différence essentielle. Le particulier, s'il est maître de ses droits, peut disposer à son gré de sa propriété ; il peut la vendre, l'échanger, la donner, en user et en abuser. Il n'en est pas de même de la commune ; le bien qu'elle possède n'appartient pas à ceux qui composent aujourd'hui la communauté, il appartient au même titre aux générations qui doivent suivre, et dès lors, il ne leur est pas permis de l'aliéner, si ce n'est pour de justes causes dont l'autorité supérieure doit êlre juge et avec des formalités qui doivent assurer la conservation des intérêts de tous. Par une suite naturelle de cette condition, les communes ont dû être constamment considérées comme mineures, el assujetties aux lois sur la tutelle. »

(1) Voici l'appréciation qu'en donnait le journal l’£cole des communes, p. 105. — « Ç'a élé un spectacle digne d'attention que de voir, dans cette séance, tout ce qu'il y avait de théorique, d'ulopique, de hasardé sur les attributions communales, être soutenu par des têtes que le temps a blanchies, tandis que tout ce qu'il y a de posilif, d'existant, de démontré a été mis en évidence par un jeune ministre, qui, comme il l'a dit lui-même avec originalité, est d'hier. Le ministre a parfaitement apprécié et mesuré les forces de ces 37.000 associations auxquelles manquerait une âme si elles étaient imprudemment délachées du centre d’action gouvernementale... »

(2) Cf. le discours de Thiers, in fine ; il a été prononcé, dit Thiers, « contre l'émancipation complète des communes », à la séance du

fitant de l'erreur commise par les partisans de la décentralisation qui négligeaient de porter tout leur effort sur la question financière, le gouvernement, par l'organe de Thiers, rééditait ce grief: « Les communes ont toujours un penchant à s'endetter : on peut dire qu’à l'égard des communes, c'est le gouvernement qui est économe, c’est le gouvernement qui est la partie critique, qui conteste la dépense, qui s'oppose aux dépenses excessives. sur quelques points du territoire on a été obligé d'établir des octrois énormes. »

IL faut reconnaître qu'après les mesures de spolation de l'Empire, après la participation imposée aux communes dans les dépenses de liquidation de l'épopée impériale sous la Restauration, qui avaient absorbé les ressources des communes et avaient accru leurs dettes, il faut reconnaître que le reproche adressé aux communes était au moins inattendu dans le discours de Thiers (Lo)

La question était alors si mal comprise par les libéraux, que l’on admettait de tels arguments tandis qu'il s'agissait uniquement, pour le gouvernement, d'organiser dans la loi municipale une procédure de contrainte légale afin d'obliger les communes à consentir des dépenses et à se créer des ressources extraordinaires au sujet desquelles le gouvernement élait impuissant depuis la loi du 15 mai 1818 ; quand il s'agissait d'imposer aux communes des dépenses obligatoires !

6 mai 1833, à la Chambre des députés, Séance à laquelle, dit l’£cole des communes, p. 105, «il a fait justice de cette vieille pétition libérale qui demande depuis 40 ans la liberté des communes sans savoir le moins du monde ce qu'elle souhaite ».

(1) Thiers, « Souvent une commune poussée à la dépense par un maire qui veut ou satisfaire dés besoins pressantis, ou signaler son passage par de grandes créations. »

Car depuis le projet Martignac, la classification des dépenses des communes en dépenses obligatoires et facul- . tatives, l'application des procédés jusque-là exceptionnels de l'inscription et de l'imposition d'office à toutes les dépenses obligatoires étaient bien les réformes capitales de tout projet de loi municipale.

Les mesures dites de décentralisation, qui n'étaient la plupart du temps que des mesures de déconcentration, une augmentation des pouvoirs et de l’influence des préfets dans l'administration locale, n'étaient que des concessions apparentes aux partisans de l'émancipation des communes pour faire voter une loi dont le gouvernement sentait la nécessité. Il importait de légaliser une pratique administrative souvent irrégulière (1), il fallait prévenir le retour trop fréquent des difficultés que provoquait assez souvent l'application de la loi de 1818 (2). Les préfets, en

(1) Sur la nécessité d’une loi municipale, cf. Vivien, à la Séance du 26 août 1836 : « Le pouvoir municipal est méconnu, l’administration se substitue à son action ; elle se met au lieu et place de la commune : elle remplace le droit de veto qui lui appartient par un droit d'initiative qu’elle n’a pas... Tel est le régime qu’il convient de corriger. »

« Par exemple, quand un conseil municipal refusait de voter une dépense jugée nécessaire pour le culte, la fabrique réclamait auprès du préfet qui exigeait du conseil municipal une nouvelle délibération, où étaient portées les causes de son refus. IL l'envoyait au ministère de l’intérieur et celui-ci, malgré la loi du 15 mai 1818, provoquait une ordonnance royale pour établir d'office la somme nécessaire à la dépense, Mgr Affre, qui expose celte procédure (Trailé de l'administration des cultes, 1829, p. 166), ajoute : « Ce cas n'a pas été prévu par la loi du 15 mai 1818, mais c'est ainsi qu'agit l’administration lorsque l'intrigue et l'égoisme mettent obstacle à une dépense véritablement urgente. »

(2) De Martignac disait dans son Exposé des molifs : « Dans l'état présent des choses, il n'existe à l'égard des communes aucun moyen de contrainte, On ne peut procéder à leur préjudice ni par

l'absence d’une loi précise, réussissaient bien la plupart du temps à imposer leur volonté, mais on désirait cependant que la loi détermine jusqu'à quel point la tutelle de l’administralion supérieure pouvait intervenir dans les affaires des communes. jusque-là cette tutelle était surtout un fait, et son utilité était sans cesse contestée. Un texte de loi qui la codifierait devait apporter aux préfets, au pouvoir central, une autorité, une sécurité depuis longtemps attendues.

Les circonstances ne paraissaient pas favorables au succès des projets du gouvernement ; les exigences des libéraux élaient encore trop grandes au lendemain de la Révolution de 1830. Le gouvernement réussit seulement (comme nous l’avons déjà vu) à obtenir de la commission la division du projet de loi Humblot-Conté. Les attributions municipales devaient faire l’objet d’une loi postérieure. Le premier projet de loi sur les attributions municipales sous la monarchie de Juillet fut présenté le 14 septembre 1831. La loi sur l’organisation municipale élait du 21 mars. Il ÿ était dit : «IL ne suffit pas d’avoir organisé l'administration locale, il est indispensable de déterminer la nature de ses droits, leur étendue et leur limite »…

Et pour bien montrer que les données du problème n’avaient point changé depuis la Restauration : « La Révolution qui a vengé la France de l’odieuse violation de ses lois n’a pas bouleversé notre société jusque dans ses fondements, son premier élément n’a point changé, les besoins de la commune sont les mêmes... », et l’on rappelait

saisie ni par expropriation forcée. La voie administrative est la seule qui soit ouverte, et cetle voie est souvent lentée sans succès. »

boss) AREAS

la question à résoudre : « accorder aux assemblées locales toute l'indépendance compatible avec l'ordre publie. »

Ce premier projet fut voté le r7 mai 1833, mais avec de nombreux amendements qui ne donnaient pas satisfaction au gouvernement. Il fut retiré. Un second projet de loi, présenté le 13 janvier 1834, eut le même sort.

Le gouvernement déposa, et cette fois à la Chambre des pairs, un projet qui fit l'objet de remarquables rapports du baron Mounier à la Chambre des pairs (1) (19 mars 1835), puis de Vivien à la Chambre des députés (26 avril 1836). Ce projet de loi plusieurs fois modifié (2) fut définitivement adopté le 6 juillet 1837 et promulgué le 18.

Le gouvernement n'avait pas fait triompher ses vues sans peine, on le voit. Et encore pour ce qui nous regarde, pour les dépenses obligatoires imposées aux communes, les pouvoirs reconnus à l'administration supérieure n'avaient-ils pas été acceptés par les Chambres sans restrictions.

On peut résumer l'œuvre du législateur de 1837 en matière budgétaire en disant que, si jusque-là l'emploi des

(1) Entre temps on fit voter la loi du 21 mai 1836, sur les chemins vicinaux, dont les dispositions financières étaient intéressantes au point de vue du budget municipal. L'article 5 prévoyait le refus du conseil municipal de voter les prestations et cèntimes nécessaires pour subvenir aux dépenses d'entretien des chemins vicinaux. Dans ce cas le préfet pouvait, soit imposer d'office les communes dans les limites du maximum, soit faire exécuter les travaux.

(2) Cf. sur le rapport de Mounier, Dalloz, Rép., n° 158. « Ce grave document qui a posé d'une manière si sûre les bases des attributions municipales et auquel les discussions qui se sont depuis ouvertes devant les Chambres n’ont apporté que des changements qu'on peut regarder comme peu considérables, en présence de la solennité des débats et de la puissance des efforts qui ont élé faits par d’autres pour arriver à la consécration des principes que la commission, dont M. Mounier était l'organe, avait repoussés, »

ressources communales était réglé selon l'importance des revenus des communes par les préfets ou par le roi, il allait être réglé une fois pour loutes par la loi. L'article 30 de la loi de 1837 disposait à peu près en fait de tous les revenus ordinaires, de toutes Les ressources disponibles des communes.

Pas plus qu'auparavant les conseils municipaux n’avaient la libre disposition des recettes du budget communal, ni des ressources qu'ils auraient pu se créer par le vote d’impositions extraordinaires.

Le vote des centimes extraordinaires était en effet contenu dans les limites précises et étroitement déterminées par la loi, et encore devait-il être approuvé par l’administration dès qu'il s'agissait de dépenses facultatives dont les préfets étaient chargés d'apprécier l'utilité et l'urgence. Une circulaire du 21 octobre 1840,commentant l’article 40, alinéa 2 de la loi de 1837,était très nette sur ce point (x) : les préfets étaient invités à ménager les ressources des contribuables et à refuser quelquefois les impositions extraordinaires proposées par les conseils municipaux.

(4) Cette circulaire de Rémusat ajoute : « Il ne vous échappera pas, en effet, que le but des prescriptions coercilives de la loi n'a pas été de contraindre l'autorité supérieure, mais les communes ; que c’est dans la prévision de la résistance des conseils municipaux en présence de besoins constatés que le pouvoir supérieur a été assuré à ieur égard d'un droit qui ne saurait être invoqué contre lui-même ; qu'enfin c'est à l'autorité qui règle le budget de la commune qu'il appartient d'apprécier la convenance et l'opportunité des dépenses proposées, et que, de même que l’article 36 lui confère le droit de réduire ou de rejeter celles qu'elle ne croit pas devoir admettre, de même aussi c’est à elle seule de juger, dans le cas particulier qui nous occupe, si les travaux projetés présentent lè caractère obligatoire défini par la loi et si dès lors il est indispensable d'autoriser l'imposition votée pour y faire face,

Con din

La classification des dépenses communales en obligatoires et facultatives ne faisait guère d’ailleurs que consacrer el sanctionner la pratique administrative antérieure à 1837 (1).

Les pouvoirs de l’administration se trouvaient définis et étendus par l’article 30 qui énumérait (sans limitation d'ailleurs) tous les chefs de dépenses que les préfets devaient désormais inscrire d'office au budget des communes el pour lesquelles pouvaient, par la réduction des crédits votés pour des dépenses facultatives, par l'imposition d'office, créer des ressources sans le consentement des assemblées locales.

Le dernier alinéa de cet article 30 : « Et généralement toutes les autres dépenses mises à la charge des communes (2) par une disposition de la loi » constituait même

(1) Davenne, Régime administratif et financier des communes, Introduction, p. 3. « La classification des dépenses communales ou dépenses obligatoires et facultalives existait avant la loi de 1837 qui n'a fait qu'y donner une sanction nécessaire afin d'assurer au besoin l'acquittement de certaines charges, que jusqu'alors les conseils municipaux pouvaient repousser au préjudice des intérêts des tiers, à défaut de dispositions formelles qui en déterminassent le caractère exigible. »

(2) C'est dans le rapport présenté par Persil à la Chambre des députés, le 25 février 1834, sur le projet du 13 janvier 1834, que nous trouvons l’origine de cette disposition générale qui terminera désormais l'énumération légale des dépenses obligatoires : « Quelques soins que nous ayons mis à rappeler toutes les dépenses obligatoires, nous avons compris la possibilité d'un oubli : voilà pourquoi nous vous proposons de terminer la série de ces dépenses par une disposition générale qui comprendrait toutes les dépenses mises à la charge des communes par des lois spéciales, De cette manière, nous sommes assurés de ne laisser aucune lacune. »

C'est le même rapport qui fit remarquer l'inconvénient qu'il y avait à tenter un essai d'énuméralion des dépenses facultatives. « Nous avons suivi le même procédé à l'égard des dépenses faculta-

une menace pour l'avenir puisque le législateur se réservait le droit d'inscrire par la suite une dépense quelconque au budget des communes.

Toutefois si dans l'exposé des motifs de la loi le ministre n'avait même pas essayé de définir la dépense obligatoire à plusieurs reprises, soit dans le rapport de Mounier, soit dans le rapport de Vivien,soit dans la discussion de la loi, il a été donné sur ce point des précisions qu'il est intéressant pour nous de relever. Nous aurons en effet dans la suite l'occasion de montrer que le législateur, l'administration et même les juridictions administratives se sont suffisamment inspirés des principes larges et libéraux du législateur de 1857.

On considérait alors le fait d'imposer certaines dépenses comme une mesure d'exception, une sorte d'atteinte aux droit de communes, que pouvait seulement justifier une considération d'ordre public. Mounier remarquait en effet qu'un des « principes fondamentaux du droit public de la France, c'est qu'aucune contribution ne doit être levée si elle n’a pas été votée par les représentants des citoyens : dans la Chambre des députés pour les dépenses générales de l'Etat, dans les conseils généraux pour les dépenses départementales, dans les conseils municipaux pour les dépenses communales. Toule exceplion à ce principe est une mesure grave qui ne saurail être excusée que par la nécessité et dont l'application ne saurait être entourée de trop de garanties... » (1).

tives. Le projet adopté à la session dernière en rappelait quelquesunes. Mais voire commission à pensé que cette énumération était inutile parce qu'elle serait toujours incomplète et parce qu'il suffirait de dire que tout ce qui ne serait pas dépense obligaloire entrerait par cela même dans la série des dépenses facultatives. »

(1) Dalloz, Rép., Vo Commune, p. 243, n° 59.