LL

du 5 avril 1884 a retiré aux fabriques (art. 133) les produits spontanés des cimetières, depuis que la loi du 28 décembre 1904 leur a retiré le monopole des pompes funèbres, la dépense d'entretien des cimetières est devenue une charge exclusivement communale.

La loi met en outre à la charge des communes non seulement l'entretien, mais encore les frais de clôture et de translation des cimetières. Et il faut y ajouter les frais de premier établissement et ceux de l'agrandissement du lieu de sépulture lorsque le cimetière est devenu insuffisant.

Les cimetières doivent être clos de murs de deux mètres au moins d’élévation (x).

Les frais de translation, d'établissement ou d’agrandissement des cimetières ont été imposés aux communes par le décret du 23 prairial an XII et par l'ordonnance du 6 décembre 18/3.

D'après le décret de l'an XIL,aucune inhumation ne peut avoir lieu dans l'enceinte des villes et bourgs et la translation du cimetière peut être ordonnée par arrêté du préfet après avis du conseil municipal. C’est également le préfet qui fixe l'emplacement du nouveau cimetière après enquête et un nouvel avis du conseil municipal. Si le conseil refuse de faire l'acquisition du terrain désigné par le préfet, ce dernier peut l'autoriser d'office.

(1) Décret du 23 prairial an XII, art, 3. — C’est par tolérance que l'administration supérieure permet à certaines communes rurales de clore leurs cimetières par de simples fossés ou haies vives.

IIO DEUXIÈME PARTIE

$ 14. — Les frais d'établissement et de conservation des plans d’alignement et de nivellement.

Il s’agit ici de la voirie urbaine ou communale.

La loi de 1807 n'avait imposé de plans d’alignement que pour les villes : la loi de 1837 imposera cette obligation à toutes les communes, et la loi de 1884 en a reproduit les termes généraux. Il doit être également dressé dans chaque commune un plan de nivellement (r),le tout après enquête et aux frais de la commune.

S 15. — Les frais et dépenses des conseils de prud'hommes pour les communes comprises dans le territoire de leur juridiction et proportionnellement au nombre des électeurs inscrits sur les listes électorales spéciales à l'élection et les menus frais des chambres consultatives des arts et manufactures pour les communes où elles existent.

Conseils de prud'hommes. — D'après la loi de 1837 (art. 30, n° 19), les dépenses des conseils de prud'hommes incombaient exclusivement à la commune où ils siégeaient.

Dans le système adopté par la loi de 1884 et précisé par la loi du 27 mars 1907 (art. 6x et 62), la commune où un conseil de prud'hommes est établi doit fournir le local nécessaire, mais les autres dépenses sont réparties entre les communes comprises dans la circonscription.

faut remarquer d’ailleurs que la loi de 1907 a encore aggravé les charges qui pèsent de ce chef sur les budgets

(1) On appelle nivellement l'opéralion qui consiste à déterminer par des chiffres et des signes graphiques le niveau que présentent ou doivent présenter les voies publiques.

communaux. D'après la loi de 1884, les dépenses à la charge des communes ne comprenaient que le local, les frais de premier établissement, le chauffage, l'éclairage et les autres menus frais. On ne devait y comprendre (1) ni les frais de médailles, ni les frais de secrétaires, ni ceux de papier, de registres, etc.

L'article 62 de la loi de 1907 dispose que les dépenses obligatoires pour les communes comprises dans la circonscription d'un conseil de prud'hommes sont ies suivantes :

1° Frais de premier établissement ;

2° Achat des insignes ;

3° Chauffage ;

4° Eclairage et menus frais ;

5° Frais d'élection ;

6° Rétribulion du ou des secrélaires-adjoints attachés au conseil ;

Le nombre des secrétaires et leurs traitements sont fixés par décret (loi de 1907, art. 24). C’est le président de chaque conseil de prud'hommes qui soumet dans le courant du mois de décembre de chaque année, à l'approbation du préfet du département, l'état des dépenses du conseil (art. 63).

Chambre consullalive des arts el manufaclures. — Les

communes supportent les frais des assemblées électorales pour l'élection des membres des chambres consultatives. Elles doivent en outre fournir à ces chambres un local convenable pour la tenue de leurs séances et supporter les menus frais de bureau auxquels la tenue des séances pourra donner lieu (arrêté du 10 therm. an XLart. 4, et loi du 7 août 1850, art. 1 et 2).

(4) Morgand, op. cit., 3° éd., L. IL, p. 384.

112 DEUXIÈME PARTIF

$ 16. — Les prélèvements et contributions établis par les lois sur les biens et revenus communaux.

La loi de 188% maintient à la charge des communes, à litre de dépenses obligatoires, les contributions assises sur leurs biens, qu'elles doivent payer comme de simples particuliers.

Quant aux contributions foncières et des portes et fenétres les communes jouissent de certaines exonérations, mais elles sont soumises à la contribution des patentes pour les exploitations et entreprises industrielles qu'elles gèrent pour leur compte.

Les communes sont en outre soumises à la {axe annuelle des biens de mainmorle pour les biens soumis à la contribution foncière qu'elles possèdent.

Prélèvements. — Il y en a de deux sortes : les uus sont un mode d’acquittement de certaines dépenses communales, les autres constituent de véritables contributions imposées aux communes.

a) Ce sont par exemple les remises dues aux agents des contributions indirectes pour les exercices qu'ils sont chargés de suivre dans l'intérêt des communes, chez les entreposilaires et chez les brasseurs et distillateurs. Les prélèvements sur les produits des bois communaux pour indemniser l'Etat des frais d'administration de ces bois.

b) Il ne subsiste des anciens prélèvements que les redevances pour frais de casernement dont nous avons parlé et qui se justifient d’ailleurs encore aujourd'hui par l’augmenlalion du produit de l'octroi en raison de la consom-

mation des hommes de troupes dans les villes de garnison.

S17. — L'acquittement des dettes exigibles.

On entend par dette exigible toute obligation ou tout engagement qui lie la commune avec un tiers et quidonne à ce tiers le droit d'exiger le paiement de la somme qui en fait l'objet (1).

Toute dette peut être inscrite d'office au budget d'une commune quand elle est exigible, c’est-à-dire échue, liquidée et non contestée.

Nous ne voyons pas là à proprement parler une dette obligatoire, à moins que la dépense pour laquelle la commune a contracté une dette ne soit elle-même obligatoire. Mais il est nécessaire que les communes, dans l'intérêt même de leur crédit, soient obligées de payer les dettes correspondant aux dépenses qu’elles ont librement con-

senties.

S 48. — Les dépenses des chemins vicinaux dans les limites fixées par la loi.

Les chemins vicinaux sont à la charge des communes sur le territoire desquelles ils sont établis depuis les lois des 28 juillet 1824 et 21 mai 1836. Quand il s’agit de chemins intéressant plusieurs communes, la dépense est répartie entre ces communes proportionnellement à l'intérêt qu’elles ont à la construction et à l'entretien des chemins.

Quelles sont les limites fixées par la loi à l'obligation des communes ? Ce sont les limites des ressources disponibles, augmentées en cas d'insuffisance des ressources ordinaires du produit de trois journées de prestations ou d’une taxe équivalente et des cinq centimes spéciaux additionnels au

(1) Morgand, op. cil., 3° éd,, Il, p. 390.

t1/ DEUXIÈME PARTIE

principal des 4 contributions directes (Loi du 21 mai 1856, art):

La loi n'impose aux communes aucune contribution extraordinaire pour subvenir, soit aux dépenses des chemins vicinaux ordinaires qui sont exclusivement à leur charge, soit aux contingents qui leur sont assignés par le conseil général pour les chemins de grande communica-

tion et d'intérêt commun (1).

$ 19. — Disposition relative aux colonies.

$ 20. — Les dépenses occasionnées par l'application de l'article 85 de la loi de 1884.

La loi fait une obligation aux communes de payer les frais de délégation dans le cas où le préfet aurait été obligé de faire exécuter par un délégué spécial, en cas de refus du

maire, un acle prescrit par la loi (2).

Ce sont là seulement les principales dépenses obligaloires qu'a énumérées Particle 136 de la loi de 1884 et qu’il met

(1) Morgand, op. cit., 3° Éd ID 502

(2) Les dépenses qu'occasionnent les délégations spéciales peuvent être inscrites d'office, toutefois, remarque Béquet, « la circulaire du 15 juillet 1884 recommande aux préfets, autant que possible, d'user de la faculté que leur confrère le n° 20 de l’article 136, en désignant, toutes les fois que cela se peut, un délégué qui consente à se charger gratuitement de celte mission, L'administration estime que l'on rencontrera facilement ce concours parmi les membres des corps élus, maires ou adjoints des communes voisines, conseillers municipaux, d'arrondissement ou généraux, et que ce ne sera qu’en cas de nécessité absolue que l’on devra désigner un mandataire salarié, pour l’accomplissement d’un acte que la loi a confié à des fonctionnaires, dont elle déclare le mandat gratuit ». Béquet ajoute d'ailleurs : « Nous craignons que ce ne soit là une illusion administrative » (op. cit., ne 3299).

expressément à la charge des communes. Mais le législateur termine le paragraphe 20 par une formule générale qui ajoute à la liste déjà longue qu'il a dressée « toutes les dépenses mises à la charge des communes par une disposilion de la loi » (r).

Et ce n’est pas là une menace vaine pour les communes. Morgand remarque que ces dépenses obligatoires en vertu de lois spéciales sont « assez nombreuses et qu'il serait difficile d'en donner la nomenclature complète » (2).

Nous avons déjà dit que le danger d’une disposition aussi Vague nous paraissait résulter surtout de la tentation qu'elle offre pour le législateur, à qui se présente fréquemment l'occasion d'insérer dans une loi spéciale un article qui met à la charge des budgets locaux les frais d'une réforme ou d'un progrès et qui hésiterait peut-être à le faire dans la discussion d’une loi municipale où il devrait établir un équilibre entre les ressources et les dépenses d'un budget local.

Parmi ces dépenses obligaioires pour les communes résultant de lois spéciales, il faut citer :

— Dans les communes où se tiennent les assises, les frais du logement du président Ge

— Dans toutes les communes, les frais de la visite des fours et cheminées à laquelle les mairès doivent faire procéder annuellement (4).

— Les frais des modifications à faire aux matrices cadas-

(1) Cf. ce que nous avons dit plus haut au sujet de l'origine de cette disposition générale dans le rapport de Persil,

(2) Morgand, op. cit., 7e éd.

(3) Décret du 27 février 1811 : Conseil d'Etat, 15 décembre 1869, ville de Carcassonne,

(4) Loi du 27 juillet-6 octobre 1791, tit, If, art, 9

trales ou de renouvellement de ces matrices lorsqu'il est nécessaire d'y pourvoir (1}.

__ La fourniture de chauffage et d'éclairage au corps de garde des troupes de passage (2).

__ Les frais des chambres de sûreté pour l'exécution des jugements de simple police dans les localités où iln'y a pas de prison (3).

__ Les frais de route des indigents envoyés par les communes aux établissements d'eaux thermales et frais de séjour en cas d'insuffisance justifiée des établissements de secours à domicile (4).

__ La loi du 8 août 1893 (art. 1°") oblige en outre les communes à lenir un registre de l'immatriculation des étrangers.

La loi du > novembre 1892 (art. 10) sur le travail des

enfants employés dans l'industrie astreint les maires à délivrer gratuitement aux pères, mères, luteurs ou patrons un livret sur lequel sont portés les noms, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, domicile, etc.

__ Les condamnations prononcées contre les communes à raison des délits commis sur leur territoire par des altroupements armés ou non armés (5).

__ La part de dépense des travaux destinés à mettre Les villes à l'abri des inondations laissée à la charge des communes par application de la loi du 28 mai 1858 el du

décret du 15 aoûl.

(1) Loi du 3 frimaire an VIT et règlement du 15 mars 182%. (2) Décret du 1e" février 1791, Lit. IF, art. 20. (3) Loi du 28 germiual an VI.

(4) Arrèté du 29 floréal an NEED

(3) Loi du 5 avril 1884, art. 106. Il y a même légalement présomption de faute des aulorilés municipales, sauf dans les cas prévus par

l'article 108.

LES DÉPENSES OBLIGATOIRES DE LA COMMUNE nr

— Certaines dépenses du reboisement et du gazonnement des montagnes (1).

— Certaines dépenses de mise en valeur des mares, marais et terres incultes (2).

— Certaines dépenses relatives à la police sanitaire des animaux ; par exemple le traitement d'un vétérinaire chargé de l'inspection sanitaire des animaux amenés aux foires et marchés ainsi qu'aux abattoirs el aux elos d'équarrissage ; les frais d'un quai de débarquement el des bâtiments de quarantaine dans les ports de mer ouverts à l'importation des bestiaux (3).

__ Les frais d'un bureau de placement gratuit dans les communes dont la population est supérieure à 10.000 habitants.

— Les frais d'assainissement ou de suppression des mares communales insalubres (4).

— Les dépenses créées par la loi du 15 février 1902 sur la protection de la santé publique ; destruction des objets mobiliers, vaccination et revaccination, bureaux d'hygiène.

Il y a là des dépenses qui, à la vérité, ne sont pas très élevées, mais qui par leur multiplicité risquent fort d'absorber la plus grande partie du crédit prévu au budget municipal pour dépenses imprévues (5).

Il y a d'ailleurs des dépenses obligatoires résultant de lois spéciales, la plupart récentes et qui grèvent plus sé- } Loi du 28 juillet 1860, 8 mai 1864 ; décret du 10 novembre 1864,

) Loi du 28 juillet 1860.

3) Loi du 21 juillet 1881, art. 38 et 39; loi du 21 juin 1898. |

dressés par l'administration,

rieusement les budgets communaux : ce sont les dépenses relatives à l’assistance publique et à la prévoyance sociale.

— Ainsi les communes sont tenues de fournir graluitement aux Sociélés de secours muluels approuvées les locaux nécessaires pour leur réunion, ainsi que leslivrets et registres nécessaires à l'administration et à la comptabilité (1). Toutefois, en cas d'insuffisance de ressources communales, ces dépenses sont à la charge du département.

— La loi du 15 juillet 1893 sur l'assistance médicale, a imposé d’autres charges aux communes. Déjà (loi du 7août185r, art. 1°) les individus privés de ressources qui tombaient malades dans une commune pourvue d’un hôpilal devaient être soignés gratuitement dans cet établissement. Mais la loi de 1893 a décidé que, sauf exception pour les dix premiers jours de maladie qui ne peuvent jamais donner lieu à remboursement, les dépenses d'assislance incombent obligatoirement à la commune ou au département du domicile de secours de l’indigent ou à l'Etat faute de domicile de secours (art. 26 de la loi du 19 juillet 1895, et tit. IT de la loi, sur le domicile de secours) (2). La loi de 1893 semble donc plus équitable que la loi de 1857.

(1) Décret du 26 mars 1852 ; loi du 47 avril 4898. Il est contraire à l'esprit de la loi de percevoir soit au profit de la caisse des écoles, soit pour d'autres services, une rétribution de ces sociétés qui usent

pour leurs réunions de locaux communaux, — Cf. cire. du 15 juillet

(2) L'obligation des dépenses d'assistance avait été, pendant la discussion de la loi de 1837, l'objet d'une divergence d'opinion entre la Chambre des pairs et la Chambre des députés.

Vivien et la Chambre des députés étaient hostiles à l'inscription de la dépense parmi les dépenses obligatoires des communes : « Sans doute, disait le rapporteur, il est conforme à l'humanité que les communes conservent une partie de leurs revenus aux asiles ouverls à l’indigence ; mais ne peuvent-elles pas juger convenable

ad

La loi du 14 juillet 1905 (1) a organisé, en recourant toujours à la charge obligatoire et principale des commu nes, l'assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables privés de ressources. Désormais tout Français privé de ressources-et incapable de subvenir par son travail aux nécessités de l'existence, âgé de plus de 70 ans ou atteint d'une infirmité ou d’une maladie reconnue incurable, reçoit soit l'assistance à domicile, soit, s'il y consent, l'hospitalisation dans un établissement public ou privé ou chez les particuliers.

La dépense est partagée entre la commune du domicile de secours de l’indigent, le département et l'Etat.

L'indigent reçoit une allocation mensuelle qui ne peut pas, à moins de circonstances exceptionnelles, être supérieure à 20 francs, mais quine peut être inférieure à 5 francs.

La part des communes. des départements et de l'Etat dans ces dépenses d'assistance, est déterminée par un barême assez compliqué qui laisse bien entendu la plus forte part à la charge obligatoire des communes, surtout des

communes aisées (2).

de soulager le malheur par d’autres moyens, el peut-on voir dans cette dépense une dette obligée dont le payement doive être placé sous l'autorité du gouvernement? La plupart des hôpitaux et des hospices ont des ressources personnelles ; beaucoup peuvent se passer de subventions municipales. Plusieurs se fondant sur le droit qu’ils avaient de prétendre à ces subventions, ne se sont pas renfermés dans les limites que leur assignaient les besoins de la localité et les ressources financières de la commune. Il appartient au conseil municipal de statuer sur cette dépense, el nous n'avons pas pu la considérer comme susceptible d'être soustraite à sa libre apprécia= tion » (Dall., Rép., Vo Commune, p. 260, n° 186).

(1) Cette loi est appliquée depuis le 1*° janvier 1907.

(2) Pour 1908, les dépenses imposées par la loi du {# juillet 4905

Mais nous n'avons encore énuméré, et sans en avoir bien entendu donné la nomenclature complète, que les dépenses strictement obligatoires.

Il'existe encore de lourdes dépenses que, dans bien des cas, les préfets ont le droit d'inscrire d'office aux budgets communaux : ce sont les dépenses que la jurisprudence appelle conventionnellement où contractuellement oblig aloires (1).

Il faut entendre par là des dépenses que les conseils municipaux peuvent ne pas consentir, qui ne pourraient pas être imposées à la commune mais, qui une fois votées par un conseil municipal deviennent obligatoires pour les communes pendant un temps plus ou moins long.

Nous avons parlé par exemple des frais de pensions à la charge des municipalités, et nous n'avons rangé dans celte catégorie des dépenses strictement obligatoires que les pensions accordées à des sapeurs-pompiers ou à leurs veuves; mais dans beaucoup de communes les municipalités ont établi des caisses de retenues pour leurs employés qui, à la fin de leur carrière, se voient allouer des

à Paris ont été réparties ainsi :

Rand PEER Cr NS 114 DO fr.

Part du département . , . . , 2,560.%00 »

Part de l’assistance publique, , 650.000 »

Part dead ED

Encore faut-il remarquer que la part du département est supportée surtout par la Ville de Paris,

La subvention de l'Etat est d'ailleurs plus élevée dans certains départements : elle a été de 20 0/0 dans la Seine, de 83 à 83 0/0 dans des départements comme la Creuse, les Côtes-du-Nord, la Corse el la Corrèze,

(1} CF. dans la Table décennale (1885-1894) du Recueil des arréts du Conseil d'Etat, L. 1, p. 115, une liste d’arrêts relatifs à ces dépenses contractuellement oblicatoires,

pensions de retraite. Les pensions une fois consenties ainsi par la municipalité,une fois liquidées et approuvées, constituent pour le titulaire un droit et pour la commune une dette exigible qui peut être inscrite d'office à son budget (r). :

On peut faire rentrer dans cette calégorie des dépenses assez nombreuses, par exemple les frais d'établissement des dépôts de douane dans les villes qui ont été autorisées à en créer (2) ; les frais de construction des trottoirs dans les rues et places désignées par le conseil municipal conformément à la loi du 7 juillet 1845 pour la part mise à la charge des communes (3).

Mais ce ne sont là que des dépenses accidentelles,et il en est d’autres qui sont beaucoup plus lourdes pour les budgels Municipaux ; et ce qui est grave, c'est qu'un vote du conseil municipal, qui passe parfois quatre années seulement à la tête des affaires d'une commune, suffit pour inscrire peut-être définitivement à son budget.

Ce sont pour la plupart des créations de services publics facultatifs pour les communes et pour lesquels l'Etat offre des subventions qui jouent vis-à-vis des municipalités le rôle de véritables appâts.

Une ville n’est pas obligée, par exemple, d'ouvrir une école maternelle, une classe enfantine, une école primaire supérieure, ou de créer dans ses écoles des cours supplémentaires. L'Etat intervient et propose de prendre à sa charge une partie de la dépense si la commune consent à

s'engager à inscrire pendant {rente ans, au nombre des

(1) CF. Davenne, Régime des communes, p. #1.

(2) Loi du 27 février 1842, art. 19, (3) Dalloz, Lois politiques et administratives, Vo Commune, n° 10.065.

dépenses obligatoires, les dépenses qui vont être laissées à sa charge pour l'entretien de ces établissements (1).

Il en est de même pour les communes qui consentent à ouvrir des établissements d'enseignement secondaire ou supérieur. Il est évident que l'Etat ne peut consentir à favoriser ces établissements, soit en leur accordant des subventions, soit en y plaçant des professeurs empruntés à des cadres universitaires.qu'à la condition que ces établissements soient assurés d’une certaine durée, el nous ne pouvons voir là qu'un acte de tutelle administrative avantageux pour les municipalités ; mais nous voulons montrer comment dans la pratique administrative s'allonge la liste des dépenses obligatoires qui absorbent de plus en plus les ressources des communes el qui ne laissent à la libre disposition du conseil municipal pour subvenir à des dépenses dont il prend l'initiative, qu’une part souvent infime et négligeable des recettes municipales.

C'est ainsi que « les villes qui ne sont pas sièges de Facultés et qui ont établi des cours municipaux sur quelques parties des sciences et des lettres,peuvent obtenir que ces cours prennent le titre et le rang d'écoles préparatoires à l'enseignement supérieur des sciences et des lettres, à la charge de fournir un local convenable, le traitement des professeurs et les dépenses de matériel (2) ».

Les écoles préparatoires de médecine et de pharmacie sont également des établissements communäux organisés dans les mêmes conditions.

«Les viiles (3),sièges d'écoles préparaloires,doivents’engager à prendre entièrement à leur charge les traitements des professeurs, fonctionnaires et agents inférieurs. Elles

(1) Loi du 19 juillet 1889 ; décrets des 16 mars 1891 et 28 mars 1899.

(2) Décret du 22 août 4854. — Cf. Béquet, op. cit., n° 3256. (3) Béquet, n° 3257,

doivent en outre couvrir les dépenses occasionnées par le chauffage et l'éclairage, l'entretien des bâtiments et du mobilier, les frais de bureau, les frais de cours, de laboratoire et de manipulation se rapportant à la physique et la chimie, à la pharmacie, à l’histoire naturelle, à la matière médicale et à la physiologie, aux travaux pratiques d’anatomie, à l'entretien du jardin botanique, à l'entretien du matériel de clinique, à la bibliothèque. Elles doivent également fournir deux amphithéätres et divers locaux. secrélariat, salles de conférences, d'examens. de lecture, bibliothèque, laboratoires, salles de dissection, une salle de nécropsie,.…, les frais de ces divers services sont évalués à un minimum de 18.000 francs par an, el cette somme doit être augmentée de 6.000 francs par chaque accroissement de r00 élèves au-dessus du chiffre de 300.

Cependant le conseil municipal, en prenant l’engagement de concourir aux dépenses de l’école, peut se réserver le droit de faire cesser ultérieurement ce concours, si l'essai qu'il entend faire ne réussit pas. Dans ce cas, lorsque le conseil déclare en temps utile vouloir user du droit qu’il s’est réservé, la dépense cesse d'être obligaloire pour la commune. »

Les collèges communaux sont aussi fondés et en partie entretenus par les communes : elles doivent fournir un local approprié et l’entretenir, un mobilier convenable et garantir pour dix ans au moins la partie des traitements du personnel de l'établissement laissée à leur charge.Tous ces frais sont considérés comme une dépense obligatoire pour la commune en cas d'insuffisance des revenus propres du collège, de la rétribution collégiale payée par les externes et du produit du pensionnat (r).

(4) Loi du 15 mars 1850, art, 72-73: décret du 4 janvier 1881,

En général la subvention de l'Etat en faveur des établissements communaux d'enseignement secondaire ou supérieur ne dépasse pas 50 0/0.

La pratique administrative, grâce au système des subventions de l'Etat, tend à augmenter le nombre de ces dépenses facultatives qui deviennent ainsi contractuellement obligatoires, et c'est par là que l'administration au lieu de modérer les conseils municipaux, qui paraissent trop enclins à engager des dépenses au delà des ressources normales de leurs communes, les a parfois encouragés à entreprendre des constructions, à décider des créations de services publics qui,en disposant à l'avance de toutes leurs ressources disponibles,ont lourdement et pour de longues années grevé les budgets communaux (1).

L'administration ne s'est même pas toujours bornée à donner aux conseils municipaux ces conseils dangereux pour l'équilibre budgétaire et partant pour l'indépendance des communes, et l’on a vu trop souvent sortir de la légalité pour tenter d'imposer aux conseils municipaux des dépenses qu'ils étaient libres de consentir ou de rejeter,

art, 9, Cf. Béquet, op. cùt., n° 3259. — La subvention de l'Etat pour l'entretien des collèges a été réglée par la loi du 13 juillet 1900 et le décret du 14 aoûl suivant.

(1) Dans la préface de la Sifualion financière des communes en 1891, le directeur des affaires départementales et communales constate que les communes de France s’endettent de plus en plus et il s'en félicite : « Cette constatation, dit-il, établit que la plupart des communes rurales elles-mêmes sont entrées dans la voie des entreprises utiles comme les localités les plus importantes. On ne saurait, en principe, regretter cette diffusion des emprunts, qui traduit, en somme, un effort tenté par les municipalités les plus modestes pour améliorer les services parfois encore si rudimentaires des colleclivités rurales, »

on l’a vue essayer des empiétements même sur ce domaine étroit où le législateur avait resserré la liberté des communes. Îl suffit d'ouvrir au hasard un volume du Recueil des arrêts du Conseil d'État pour trouver des décisions de la haute juridiction administrative annulant des arrêtés préfectoraux pour excès de pouvoir et inscription d'office abusive des crédits dans des budgets communaux.

L'autorité préfectorale oublie trop souvent le respect des formes légales de l'inscription d'office par lesquelles Le législateur a laissé aux communes un semblant de garantie contre l'arbitraire de leurs tuteurs. Elle va même parfois jusqu'à essayer d'imposer aux communes des dépenses que la loi considère comme purement facultatives.

Pour ne citer qu'un exemple de la désinvolture avec laquelle sont parfois traitées les communes, on à vu une commune louer une maison pour le logement de son institutrice, et le préfet, sans contester ni la suffisance ni la convenance du logement, inscrire cependant d'office au budget de la commune, une indemnité de logement pour l'unique motif que le bail du logement loué n'avait pas été présenté à son agrément (1).

Et le Conseil d’État lui-même,bien qu'il annule fréquemment des actes aussi manifestement entachés d’excès de pouvoir, ne nous semble pas s'être toujours montré assez

(4) CE. Lebon, Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, 1908, p. 871, en note. — « En 1854, le Conseil d'Etal a été obligé d'annuler l’inscription par un préfet d'une somme destinée au paiement d'une dette dont la commune avait été déclarée valablement et définitivement libérée par des décisions judiciaires passées en force de chose jugée » (Lebon, 1854, p. 56).

Ce ne sont là sans doute que des exceplions, mais de tels faits ne sont possibles que sous un régime administratif el sous une légis-

lation qui font trop bon marché de la liberté des communes et de

l’autorilé des assemblées locales.

i26 DÉUXIÈME PARTIE

soucieux de défendre les prérogatives des conseils municipaux, les libertés pourtant si parcimonieusement mesurées par la loi aux communes. :

Nous avons cité une décision récente qui a refusé au conseil municipal de Paris le droit de réduire de 100.000 francs le crédit déjà considérable destiné à payer des travaux supplémentaires à des employés de la préfecture de la Seine, et cela pour ne pas laisser compromettre la prérogative du préfet de la Seine de récompenser luimême directement les agents de son service.

Des pourvois assez fréquents, relatifs au traitement des gardes champêtres, ont donné plusieurs fois au Conseil d'Etat l'occasion d’accuser cette tendance à faire passer le respect des moindres prérogatives de l'autorité supérieure avant l'intérêt des budgets communaux : le traitement des gardes champêtres constitue pour les communes rurales une dépense facultative dont les conseils municipaux peuvent faire l'économie en supprimant l'emploi. La loi est formelle, et il semble donc que devant un vote du conseil municipal sur cet objet, l'administration devrait s'incliner. Cependant la jurisprudence du Conseil d'Etat ne permet pas dans tous les cas aux conseils municipaux de supprimer ni même de réduire le traitement des gardes champétres. Il a été plusieurs fois jugé qu'un préfet n'outrepassail pas son pouvoir en fixant le traitement d'un garde champêtre à un chiffre plus élevé que celui auquel l'avait réduit le conseil municipal. On ne veut pas qu’une assemblée locale puisse supprimer ou réduire ce traitement pour d’autres raisons que des raisons d'économie, qu’elle puisse recourir à ce détour pour aboutir à la révocation déguisée d'un garde champêtre dont le préfet a seul le droit d’ap-

précier les services et de prononcer la révocation s’il le juge à propos (1).

Ne peut-on pas conclure de ces faits que la pralique el la jurisprudence administrative tendent à aggraver encore les charges financières que la loi fait peser sur les communes ? ‘

Ainsi la pratique et la jurisprudence du Conseil d'Etat semblent s'accorder avec les tendances actuelles du législateur.

Bien loin de nous est l'intention de blämer le législateur de ce que, inspiré par une philosophie si heureusement adaptée aux réalités et aux nécessités contemporaines, il tend à faire pénétrer dans nos lois le principe très haut de la « solidarité sociale ». Les institutions de prévoyance et d'assistance méritent certes tout l'intérêt qu'on leur porte, mais le mécanisme de certaines de nos lois nouvelles qui ont placé leur point d'appui fiscal dans le budget communal, n'est-il pas un fait qui frappe l'attention. Depuis la loi de 1884, de nouvelles charges obligatoires ont ainsi grevé les finances communales etle principedela dépense obligatoire a trouvé son application agissant, comme toujours, sur l'équilibre des budgets communaux. N'y a-t-il pas là un procédé qu'il importedenoter,et ce procédé d'exéculionemployé.pouratteindre le but, étranger à notre sujet, que se propose le législateur,ne rappelle-t-il pas les procédés budgétaires du Gonsulat et de l'Empire au temps où les lois de finances dénotaient

un certain souci de ménager les ressources du Trésor (2)

(1) Cf. Lebon, 1892, p. 583 ; 1894, p. 547. — Cf. aussi des décisions dans le même sens des 22 janvier et 16 juillet 14886, des 6 janvier et 20 avril 1888.

(2) Peut-être s’y ajoute-t-il de nos jours le souci d'ajourner la réalition d'un système d'impôt d'Etat affectant une allure progressive,

et de dissimuler en partie dans les budgets locaux les dépenses de l’Etat.On a de nouveau franchi par ce procédé purement fiscal les limites que le législateur de 1837, que la sagesse des Mounier etdes Vivien avaient posées au principe toujours dangereux pour les communes de la dépense obligatoire (1), et il y a là une tendance qui n’aboutirail à rien moins qu'à détruire par la restriction des disponibilités budgétaires une part de la liberté municipale, et de la vie administrative locale. Nous aurons l’occasion de revenir sur ce point quand nous montrerons les conséquences du système de la dépense obligatoire dans notre législation municipale. Mais disons de suite qu'il nous semblerait préférable de {ransporler au canton le point d'appui local et fiscal nécessaire au fonctionnement des lois sociales en confiant à une assemblée cantonale élue, dégagée de toute mission politique, le soin de voter les ressources nécessaires à la mise en œuvre des textes concernant l'assistance et la prévoyance sociales.

(1) Pour bien comprendre comment, dans l'esprit du législateur de 1837, devaient être interprétées les dispositions de la loi sur les dépenses, obligatoires il faut lire ce qu'écrivait Vivien dans son second rapport (du 16 mai 1837) à propos de la fixation des traitements et des frais de bureau des commissaires de police : « Vous vouliez uniquement que la loi seule püût faire ce changement et que la dépense ne fût obligatoire que dans les limiles des arrêtés antérieurs du gouvernement, arrêtés qui ont force de loi ; ce désir sera satisfait en ajoutant à l’article que la dépense obligatoire s'applique au traitement el aux frais de bureaux tels qu’ils sont déterminés par les lois, comme vous avez fait pour les dépenses de la garde nationale et de l'instruction publique ; et nous ne croyons pas nécessaire de reproduire la date des actes antérieurs. Mais, il est bien entendu que ces actes ne peuvent être modifiés que par une loi, que [a dépense dont il s'agit ne sera pas obligatoire au-delà des limites fixées par les arrêtés, et que s’il convenait aux conseils municipaux d’accorder quelque supplément, ce supplément constituera toujours une dépense facultative et pourra, par conséquent, être rayé du budget par le conseil municipal, »