LES CONSÉQUENCES DU SYSTÈME

Par l'énumération nécessairement incomplète, que nous venons d’en donner, on peut se faire une idée au moins approximalive de l’'énormité des charges qui peuvent être ainsi obligatoirement imposées à certaines communes.

Un des traits essentiels de notre organisation municipale, a-t-on dit, est bien « qu'une part considérable et une part croissante des dépenses communales, au lieu d’être librement consentie, réglée et votée par les autorités locales, leur est aujourd'hui imposée d’en haut et sans recours » (1).

Mais on se ferait encore une idée fausse des dépenses obligatoires des communes si l’on ne songeait qu'à ces dépenses légalement obligatoires. À côté de cette obligation de droit il ÿ a pour les conseils municipaux une obligation de fait, car, après avoir pourvu aux dépenses obligatoires, il leur faut encore sans discussion faire face à un certain nombre de dépenses facullalives qui sont par leur nature lelles qu'on ne peut s'y soustraire (2).

Le législateur n’a imposé aux communes, sous la menace

(1) P. Dubois, Essai sur les finances communales, p. 121. — C'est d’ailleurs un fait général en Europe et dans les pays centralisés.

(2) « L'expression « dépense facultative » n'indique pas une nature de dépense somptuaire, mais seulement une dépense qui n'intéres-

d'une contrainte légale, que des dépenses d'intérêt général dont le conseil municipal et la population pourraient par eux-mêmes ne pas comprendre l'utilité, ou des dépenses, comme le paiement de ses dettes exigibles, auxquelles la commune aurait pu se soustraire. Mais le législateur a laissé des dépenses nécessaires et urgentes au rang de dépenses facultatives, parce qu'ilsavait que l'intérêt bien com pris des communes étant d'y satisfaire, iln’y avait pas lieu de redouter sur ce point l'indifférence ou la mauvaise volonté des conseils municipaux (1).

Il faut pourtant, quand on se place comme nous le faisons à un point de vue surtout réalisteet financier, tenir compte de ces dépenses qui, en fail, ne sont pas moins obligatoires pour les communes que les dépenses inscrites à l’article 136 de la loi municipale de 1884. « Les dépenses annuelles facultatives ne laissent pas que d'être nombreuses, dit Béquet, et, comme elles varient de commune à commune, on ne saurait en donner une nomenclature complète. » Il nous suffira seulement de citer quelquesunes de ces dépenses pour que l’on en reconnaisse la nécessilé et l'urgence et pour que l’on puisse apprécier les charges qui peuvent encore de leur chef incomber aux communes.

La loi a laissé parmi les dépenses facultatives :

— L'entretien des biens communaux, autres que les édifices affectés à des services publics. Ce sont des dépenses

sait essentiellement ni l'Elat, ni l'existence communale, ni l'avenir de la cité. Les dépenses facullatives sont au contraire très souvent des dépenses nécessaires, si nécessaires même que ni le législateur, ni l'administration n'ont fait du classement des dépenses facultatives et obligatoires une règle de comptabilité » (Béquet, op. cit., n° 3312).

(1) Ces dépenses ont été désignées par ces termes : « dénenses obligées » M. Sauzet, à son cours, 1901-1902.

qui intéressent le fonds même de la propriété des communes.

— Gertaines dépenses de salubrité comme le service des épidémies, celui des logements insalubres, l'examen des subsistances, l'enlèvement des vidanges et ordures.

— L'entretien du garde champêtre, des agents de police, gardiens des marchés ou de promenades publiques.

— Toutes les dépenses de voirie en dehors des chemins vicinaux (1).

— La dépense des bureaux de bienfaisance, des montsde-piété.

— L'indemnité de la sage-femme, elc., etc.

Toutes dépenses dont l'urgence et l'importance peuvent varier selon les communes, mais qui présentent parfois un caractère de nécessité tel que le législateur aurait pu se préoccuper davantage de laisser dans le budget communal des disponibilités suffisantes pour y faire face.

C'est en effet par la comparaison avec leurs ressources que les dépenses imposées aux communes apparaissent considérables et souvent excessives. Et la situation financière des communes, résultat du système budgétaire adopté à leur égard, justifie les plaintes les plus vives.

(1) Les principales dépenses facultatives de voirie communale sont :

1° Le trailement des architectes, agents voyers el cantonniers COMMUNAUX ;

20 L'entretien des chemins ruraux :

3° L'établissement et l'entretien du pavage des rues ;

4° L’entrelien des trottoirs ;

5° Le balayage ;

6o L’éclairage ;

7° L’arrosage ;

8° La construction el l’entretien des égouts ;

9° L'entretien des promenades publiques.

Cette situation n’est pas nouvelle d’ailleurs. Depuis le premier Empire la situation financière des communes de France a toujours élé précaire, parce qu’elles ont toujours été soumises à des régimes équivalents : prélèvements dans l'intérêt de l'Etat ou dépenses obligatoires. Encore est-il qu'au début du xrx° siècle on à pu négliger certains services publics que la pénurie des finances ne permettait pas de créer et que l’on s'est depuis habitué à attendre de l'Etat ou des communes. Les communes ne se sont endettées que peu à peu, et c’est comme nous le verrons la dette actuelle des communes qui fait aujourd’hui la gravité de leur situation (1). |

Si l’on s'en tenait uniquement aux chiffres globaux donnés par les tableaux résumés des statistiques officielles, on serait pleinement rassuré sur le sort des communes. C'est un fait qui frappe tout d’abord à la lecture de ces documents, la balance des recettes et des dépenses des communes se solde harmonieusement chaque année par un excédent de recettes. On serait tenté de croire que la situation des communes va en s’améliorant.

Il n’en est rien malheureusement.

Et la régularité de cet excédent en quelque sorte ficlif s’explique tout naturellement. C’est un document officiel

assez rare d’ailleurs (2) qui nous fournit cette explication.

(1) I faut remarquer en effet que le paiement des intérêts de la dette communale, quelle que soit l'origine de la dette, que ce soil une dépense facultative ou obligatoire, devient une dépense obligatoire pour la commune. Ainsi des dépenses facullatives se résolvent automatiquement en dépenses obligatoires par le seul fait que l'on a dû recourir à l'emprunt (V. Cadoux).

(2) Rapport du ministre de l'intérieur et tableaux sur la comptabilité des communes (15 mars 1806). — Le comte de Luçay, qui avait eu l'occasion de consulter avant 1870 l'original de ce rapport dans les

Voici comment s'exprimait le ministre de l’intérieur dans le rapport du 15 mars 1806 qu'il adressait à l'Empereur sur la comptabilité des communes : « Les dépenses de toutes ces villes sont ici indiquées comme inférieures à leurs revenus, parce que les préfets, conformément aux intentions de Votre Majesté, ne proposent plus que celles qu'il est possible de faire (1). »

Les préfets, qui ont eu peu de raisons de changer leur méthode depuis l'Empire, continuent à régler les budgets des communes en excédent de recettes.La chose est facile. Quand il a été pourvu aux dépenses les plus urgentes, les préfets, usant des pouvoirs que leur a conservés, sous le régime libéral dont jouissent actuellement les communes, l’article 148 de la loi municipale de 1884, réduisent ou rejettent les crédits affectés par 1: conseils municipaux aux dépenses facultatives et les budgets communaux sont réglés sans déficit, ce qui ne veut pas dire que toutes les dépenses utiles ont été faites et qu'il a été satisfait à tous les besoins communaux.

On considère ordinairement le chiffre des dépenses dans un budget comme correspondant aux besoins. Il n’en est rien quand il s’agit des budgets des communes. C’est un chiffre qui correspond à peu près aux ressources des com: archives du Conseil d'Etat, et qui en a tiré parti dans son intéressante étude sur la Situation financière des communes. l’a cru perdu. « Ce rapport, dit-il (p. 5), était déposé aux archives du Conseil d'Etat et il a péri dans l'irréparable destruction de ces archives en 1871, nous le croyons inédit, et c’est pourquoi nous reproduisons les extraits que nous avons eu la bonne fortune de conserver, » Nous avons retrouvé et consulté ce rapport dans une publication: Rapports et

projels de loi présentés au Conseil d'Etat, où il se trouve sous le n° 1306 dans le volume consacré aux années 1806-1808 (Bibl. nat.,

L£ 100 4), (1) Rapport, p. 2.

munes et qui doit même toujours rester au-dessous. Nous ne nions pas que cette pratique administrative ne soit conforme aux règles d’une sage comptabilité. Malheureusement quand on va au fond des choses, on s'aperçoit que si le chiffre des dépenses communales est toujours maintenu par les préfets au-dessous des ressources communales, il reste beaucoup trop au-dessous de leurs besoins et cerlains services demeurent en souffrance parce que les dépenses obligatoires comme le service de la dette absorbent une grande partie des ressources de la commune et que les impositions extraordinaires ont atteint leur limite extrême, sans permettre toujours de satisfaire même à des besoins urgents. Voilà ce que n’indiquent pas les statistiques officielles.

C'est trop souvent par des « économies désastreuses » que les budgets des communes peuvent se solder en excédents.

Quelle est donc la véritable situation de la plupart des communes ? Voici ce que répondait dès 1878 à cette question un publiciste, Garbouleau, dans une brochure intéressante sur : {es Finances el l'équilibre des budgets :

« Les économies réalisées sur les différents services pour être affectées aux travaux publics ont amené pour les communes qui se sont décidées à entrer dans la voie du progrès, les résultats suivants : impositions poussées à leurs extrémes limites, immobilisation de leurs ressources, c’est-àdire disponibilité de leurs revenus pendant une période de temps plus ou moins longue : équilibre du budget obtenu à l’aide de toutes sortes d’expédients financiers ; impossibilité d’affecter la moindre somme soit à des besoins nouveaux qui surgissent, soit même à une dépense impré-

vueel d’un caractère tout à fait exceptionnel telle qu'une

inondation, une famine ou toute autre calamité ou du moins nécessité pour l'obtenir de suspendre telle ou telle dépense utile et partant inachèvement indéfini des travaux. Pendant ce temps tous les services sont en souffrance et toutes les dépenses d’entretien auraient besoin d’une subvention presque double de celle qui est portée au budget, Les dépenses d'amélioration sont complètement négligées et quant aux traitements des employés d'administration municipale, à cause de la cherté des choses nécessaires à la vie, ils devraient être augmentés dans de notables proportions. Il en est eten grand nombre dont les appointements sont insuffisants pour leur permettre de pourvoir matériellement à leur entretien et à celui de leur famille... Il nous serait facile de citer bon nombre de cas où les budgets équilibrés avec la plus grande difficulté ne permettent pas d'allouer un crédit des plus minimes, à tel ou tel service, où l'on est obligé de refuser une fontaine à un quartier qui en a besoin et où l’on ne peut accepter telle ou telle rue nouvelle à cause des dépenses que nécessiterait cette acceptation (1). »

Et cependant en 1878 les communes ne faisaient qu’entrer dans la période des grandes entreprises de construction et de voirie. Sans remonter plus loin, nous voyons depuis cette époque le chiffre des centimes extraordinaires, le chiffre des dépenses et de la dette des communes augmenter régulièrement et rapidement. Les dépenses ordinaires des communes s’élevaient en 1877 à 553 millions et la dette était alors de 2.745 millions en chiffres ronds.

En 1885, nous voyons les dépenses ordinaires monter à

(1) Garbouleau, Des finances el de l'équilibre des budgets ; Des finances de l'État, des départements et des communes, du déficit de leurs budgels et des moyens d'y remédier, Paris, in-8, 1878, p. 31 et 33.

746 millions et la dette à 3.020 millions. Le chiffre des dépenses de cette année est particulièrement élevé. On le voit s'abaisser dans la suite ; il n'est en 1891 que de 641 millions, mais à partir de 1891 jusqu'en 1908, la progression continue à s'élever constamment. Les chiffres sont respectivement pour les dépenses et pour la dette de Gr millions et de 3.224 millions en 1891 : de 762 miliions et de 3.848 millions e2 1908 (1). On peut encore se rendre compte de la situation financière des communes en suivant la progression du nombre des centimes additionnels aux contributions directes perçus au profit des communes. Ce nombre qui était de 1.772.995 en 1882 passe en 1893 à 1.961.214, en 1903 à 2.249.540 et il s'élève en 1908 à 2.386.134. Le nombre des communes imposées à plus de 100 centimes additionnels qui était de 2.117 en 1878, est de 3.331 en 1882 et passe en 1893 à 4.336, et en 1903 à 5.677: il s'élève en 1908 à 6.402. Par contre lenombre des communes imposées de moins de 15 centimes, qui était en 1878 de 5.537,n'est plus en 1908 que de 2.965 Sr La moyenne des centimes additionnels par commune est ainsi passée de 48 en 1878 à 65 en 1908 (3).

(1) Ces chiffres sont empruntés à l'Annuaire slalistique : tableaux récapitulalifs, sur les finances des départements et des communes.

(2) Cf. la publication annuelle de la Situation financière des cummunes, et le Bulletin de la statistique et de législation comparée, 33° année.

(3) Le nombre de ces communes privilégiées, qui diminue d'année en année, correspond à peu près à celui des communes qui peuvent librement régler leur budget, Et cette liberté paraît si anormale, si contraire à la conceplion généralement admise de la tutelle administrative, que la plupart des maires de ces communes se croient obligés de soumettre, pour examen, leur budget aux préfets qui ne se font pas faute de les retoucher. Il nous faut d’ailleurs faire remarquer que les communes qui ne recourent pas aux cenli-

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Et quant aux causes de cette augmentation des impositions extraordinaires et de la dette des communes, personne ne S'y trompe, elle est due à « l'amoncellement des charges nouvelles dont chaque jour l'Etat accable les budgets municipaux » (1).

= &ÏT est incontestable, écrivait le comte de Luçay, en 1882, qu'à partir de 1878 les communes sont entrées dans une période de grande activité en ce qui concerne les constructions d'écoles et les travaux d'assainissement et de voirie ; d'autre part beaucoup d'anciennes dettes ont été unifiées, converties depuis trois ans avec diminution du taux de l'intérêt et sans augmentation des charges nouvelles mais aussi avec accroissement de la période de remboursement du capital de la dette et par conséquent des charges totales de l'amortissement. Les emprunts nouveaux ont élé généralement contractés à plus long terme, la caisse des écoles, celle des lycées, sont venues, comme anciennement celle des chemins vicinaux, solliciter les communes."Le conseil d'Etat s’est vu,par les justifications qu'on lui a fournies, contraint de céder au mouvement de l'opinion et de franchir les limites de 30 années qu'il s’élait imposées jusque-là comme délai extrême de remboursement. »

«Le gouvernement et les Chambres aussi bien que lui n'ont-ils pas à se reprocher de s'être montrés trop faciles

vis-à-vis des demandes des pouvoirs locaux ou même de

mes extraordinaires, ne jouissent pas par Jà d'une grande liberté dans le règlement de leurs dépenses facultatives. Ce n'est la plupart du temps qu'en restreignant au plus strict nécessaire leurs dépenses facultatives qu'elles maintiennent celle liberté relative de leurs budgets.

(1) Lambron, Thèse, p. 146 et sq.

les avoir provoqués dans une certaine mesure ? N'est-il pas des dépenses qu'ils en sont venus à mettre à la charge des communes au grand détriment de leurs finances el que leur caractère d'ordre général eût semblé cependant devoir laisser à celles de l’Etat (1) ? »

Le législateur varie ses procédés et ses tendances à l’égard des budgets communaux :

Tantôt le législateur, quand il impose de nouvelles charges aux communes, dote leurs budgets de ressources spéciales correspondantes et autorise les conseils municipaux à voter, soit quelques centimes spéciaux, soit quelques taxes spécialement affectées à ces dépenses. IT l’a fait parfois (2).

Tantôt il intéresse financièrement les communes à l'application d’une loi : il l’a fait une fois en remettant aux communes la part qui leur incombait dans les dépenses du culte et en attribuant aux communes rurales, proportionnellement à leur part dans la contribution foncière, l’ancien budget des cultes au fur et à mesuré que l’application progressive de la loi de séparation laissera certaines sommes disponibles.

Tantôt encore le législateur donne aux lois leur point d'appui financier dans le budget communal. I l'a fait jusqu'ici pour certaines lois d'ordre social,elt nous avons indiqué plus haut que le canton pourrait être plus utilement que la commune le point d'appui d’une politique sociale.

Constatons, en outre, que le législateur, pour atteindre plus de proportionnalité dans l'assiette des charges publiques, à supprimé un certain nombre de taxes et

(1) De Luçay, La situation financière des communes, p. 58 et sq.

(2) CE. par exemple la loi du 21 juillet 1881, art, 28 et 39, sur les frais de la police sanitaire des animaux.

d'impôts perçus par les communes, et par là diminué en fait les ressources communales.

Le budget communal,malgré l'impassibilité apparente de ses chiffres,semble ainsi réfléchir comme un miroir les tendances très animées pourtant de la vie sociale et politique de notre temps.

Cependant la multiplicité des communes, leur diversité inhérente à la « nature des choses », leur inégalité économique, la variété de leurs positions géographiques, l’inégale densité de la population, les défauts de péréquation des impôts directs ou indirects, les conditions propres de vie qui individualisent nettement les communes, donnent à toute mesure fiscale du législateur un aspect de neutralité dans l'intention, d'incertitude dans les conséquences. Qui sera frappé par l'incidence fiscale des textes ? Chacun l’ignore ! et seuls peut-être les courants de l’opinion et Les statistiques, fort complexes et quelquefois discrètes par le choix de leurs rubriques, constituent la notation trop approximative des inégalités réelles, alors qu'un automatisme précis dans la statistique eût été désirable et peut-être indicateur précieux des possibilités fiscales. Il y a de ce chef dans les gestes législatifs quelque chose d’indécis, d’involontaire, etil semble parfois que l’on frappe après avoir fermé les yeux.

L'application de la loi sur la suppression de certaines taxes d'octroi, pour si juste qu'elle soit, a eu, nous devons le noter, c’est un fait, des effets tout particulièrement sensibles sur les budgets communaux dans les villes dont les recettes et les dépenses atteignent un chiffre élevé. Pour l’ensemble des communes, en 1900 les recettes ordinaires s'élevaient à 794 millions, sur lesquels un peu plus de

355 millions étaient produits par l'octroi dans 1.504 com-

munes seulement. Déduction faite des frais de perception, le produit net de l'octroi était alors de 324.151.000 francs. Il tombait l’année suivante à 247.664.000 francs. L’octroi donnait depuis de longues années des plus-values constantes, comme tous les impôts indirects, et l'on n’en peut dire autant des taxes de remplacement par lesquelles les communes ont été autorisées à suppléer au produit des taxes d'octroi supprimées (1).

À Lyon, par exemple, le produit de l'octroi avait pendant le xrx° siècle suivi cette progression :

Il s'élevait :

En 1801 à. 1.980.178 francs.

TT DOS NOR 00 0 NE ÉDTS TO 4e TOO 00 7 0

L0:D98 1810) Il a été supprimé en 1900. Il est certain que des taxes

En 1890 à

directes de remplacement, si bien choisies qu'elles soient, ne donneront jamais au budget des plus-values aussi constantes.

On ne peut donc pas dire que le législateur met toujours à la disposition des conseils municipaux des ressources correspondantes aux dépenses qu'il impose aux communes. Les tendances du législateur qui l’incitent à créer de nouvelles charges pour les communes l’amènent souvent aussi à supprimer du budget des recettes certains impôts et non des moins productifs, C'est là un état de fait (2).

(1) Cf. sur le caractère de quelques-unes de ces taxes, Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, 5° éd., p. 850, en note.

(2) « La politique dite de décentralisation, qui surcharge les communes de dépenses d'intérêt général, paralyse le développement de la vie communale ».,., Mais « la décentralisation dans la gestion des services publics d’intérêl général entraîne à la collaboration néces-

L'Etat intervient parfois par des subventions en faveur des communes trop pauvres pour faire face, avec leurs seules ressources, à des dépenses extraordinaires trop élevées. Le principe doit paraître encourageant pour les communes qui ont réussi à conserver un excédent de recettes et qui le voient absorbé d’un coup pour la construction d'une école, l'achèvement d’un chemin (1). Les subventions de l'Etat sont réservées, nous l'avons dit, aux communes dont les revenus sont déjà insuflisants pour faire face aux dépenses ordinaires, annuelles ; encore ne sont-elles appelées à en bénéficier qu'après avoir consenti des sacrifices nouveaux sous la forme de centimes extraordinaires destinés à gager un emprunt pour subvenir au moins à une partie de la dépense. El c'est ainsi que l'Etat encourage les communes à s'endetter, engageant leurs finances pour de longues années.

Aussi voyons-nous la dette des communes augmenter avec une progression rapide. Elle était en 1877 de 2.745 millions de francs. Elle était passée en 1880 à 3.020 millions, en 2891 à 3.515 millions. Elle s'élève en 1901 à 3.848 millions ; en 1906 à 4.082 millions et au

31 décembre 1908 à 4.166 millions.

saire du pouvoir central et des administrations communales ». M. Sauzet, à son cours, 1901-1902.

(4) On dirait, en effet, que le législateur a pris à tâche de poursuivre l'absorption par les dépenses obligatoires de tous les excédents de revenus que peuvent présenter les budgets des communes, Dans la plupart des lois récentes, dans des lois intéressant Ja collectivité nationale tout entière, la dépense est mise exclusivement à la charge des communes, là où le budget communal présente un excédent de revenus suffisant pour y faire face. Ailleurs, le département ou l'Etat interviendront. Il semble que les mêmes bienfaits eussent pu résulter de ces lois sans priver les communes de leurs

derniers revenus disponibles.

Il faut dire que sur ces chiffres de 4.166 millions, la dette de la seule ville de Paris est comprise pour 2.522 millions,.… la part des autres communes n’est donc que de 1.644 millions. Mais ce dernier chiffre est encore considérable, et d'autant moins rassurant pour l'avenir que nous connaissons, par l'examen des charges nombreuses qui les écrasent, le défaut d’élasticité des budgets commu naux, surtout dans les petites communes rurales.

C’est là le résultat de la politique suivie depuis quelques années à l'égard des communes. Leur situation financière est telle que l’on s'explique facilement les plaintes nombreuses qu'elle a soulevées surtout depuis une trentaine d'années, depuis surtout que le ministère de l’intérieur publie chaque année un volume de statistique financière qui vient, semble-t-il, rappeler périodiquement à ceux qu'intéressent l'avenir des communes et l'accroissement de leurs dépenses, le danger que présente pour elles une centralisation, une tutelle administrative qui se traduisent par des charges de plus en plus lourdes.

C'est contre l'accroissement des dépenses communales (1) que protestait le comte de Luçay dès 1882 dans l'opuscule intéressant que nous avons déjà cité : La siluation financière des communes (2) ; c’est contre cette situation que s'élevait à la tribune du Sénat, pendant la discussion de la loi sur l’organisation municipale, le sénateur Lizot (séance du 8 février 1884). Le procureur général près la

(1) Nous avons déjà indiqué la progression du chiffre des dépenses

ordinaires communales qui ont augmenté de plus de 200 millions en quinze ans.

(2) On peut trouver les mêmes observations dans de nombreux ouvrages sur la question ; nous avons déjà cité : Garbouleau, Des finances et de l'équilibre des budgets ; on peut consulter aussi : Rey, Théorie du budget communal ; Gadoux, Les finances de la ville de Parist

Cour des comptes, M. Audibert, dans son discours de rentrée du {4 novembre 1884, s'élevait lui-même contre l’exagération des charges locales et faisait appel à la fermeté des diverses autorités auxquelles la loi remettait le pouvoir d'approuver les impositions en centimes additionnels. «Elles auront, disait-il, à modérer des charges déjà très lourdes dans un très grand nombre de communes. »

Les centimes additionnels communaux se superposant au principal des quatre contributions directes qui ne s’élevaient qu'au chiffre global de 35.000.000 de francsen 1840, s'étaient élevés progressivement jusqu'à 170 millions en 1884 et la progression atteignant 201 millions en 1897, s'élève à 243 millions en 1908 (1).

Et depuis 1884 l'application de lois telles que les lois scolaires entrainèrent à de désastreuses conséquences financières pour les budgets communaux et provoquèrent entre autres protestations celle du sénateur Delsol à la séance du 24 juin 1890. Il citait l’exemple de petites communes de l'Aveyron qui se trouvaient ainsi dans l’impossibilité de payer leurs loyers scolaires et que lon frappait de lourdes impositions d'office. Parmi ces communes dont le centime ne produisait pas plus d’une quarantaine de francs, quelques-unes, au profit desquelles étaient déjà perçus 20 à 30 centimes additionnels, se voyaient frappés d’une imposition d'office montant à 20 ou 25 nouveaux centimes. M. Delsol expliquait à la Haute Assemblée que les charges imposées à de pelites communes par l’article / de la loi du 19 juillet 1889 n'étaient pas inférieures à des annuités de 600 à 700 francs, et il rappelait que dans certains départements il ne manquait pas de communes dont le centime ne s'élevait qu'à 5 ou 6 francs (2).

(1) Cf. Annuaire stalislique et situation financière des communes. (2) Les chiffres suivants cilés par M. Delsol au Sénat étaient

144 VROISIÈME PARTIE

Une telle situation justifiait les plaintes les plus vives et provoquait des protestations, comme nous pourrions en relever chaque année dans tous les journaux, dans toutes les revues qui défendent les intérêts matériels et économiques du pays (1). Les intérêts n'y manifestent pas seulement les inquiétudes que leur suggère l'aggravation des charges nouvelles qui pèsent sur eux, mais aussi d’une politique de dissimulation fiscale qui surchargeles budgets locaux sans se préoccuper si leurs ressources sont suffisantes pour faire face à des dépenses d'ordre général toujours croissantes,alors qu'elles pourraient subvenir à peine à des besoins locaux qui restent en souffrance faute de crédits disponibles (2).

L'accroissement des dépenses communales et l'élévation du nombre des centimes additionnels sont d'ailleurs assez généralement attribués au gaspillage des conseils municipaux, à la vanité des maires qui veulent marquer leur extraits de la Silualion financière des communes pour 1887, Dans les Vosges, sur 530 communes, il y en avait 161 où le centime étail inférieur à 20 francs, et dans certaines communes de ce département, il descendait à 6 fr. 68, G fr. 14, 5 fr. 63, 4 fr. 66. Dans les Hautes-Pyrénées, certaines communes avaient un cenlime encore plus faible : 2 fr. 98, 1 fr. 38, 1 fr. 06.

(4) Cf. par exemple la Revue économique de Bordeaux (4° année), n° 79 ; La Chambre des propriélaires (numéro du 16 janvier 1909, un article intitulé : L'Etat contre la ville de Paris) ; Le monde économique ; L'Economiste français.

(2) Cette inquiétude se manifeste dans tous les journaux et revues qui traitent des questions financières el économiques, Elle est d’autant plus dangereuse qu'elle a une répercussion certaine sur l’ensemble de la situation économique. Le public ne reste pas indifférent à ces plaintes qu'il s'exagère d'autant plus qu'il les comprend souvent mal. La faculté de consommation générale des contribuables diminue, se resserre volontairement, De là des troubles qui, pour n'avoir pas la gravité d'une crise, n'en causént pas moins trop fréquemment du malaise dans les affaires,

passage par des améliorations coûteuses. Plusieurs auteurs, dont nous avons cité les plaintes,partagent cette opinion, et quelques-uns voient même un remède à cette situation dans une nouvelle et plus étroite réglementation des pouvoirs des conseils municipaux. On oublie trop facilement que c’est l'autorité supérieure elle-même qui à le plus souvent poussé les communes à l'emprunt (1), et l’on oublie que les communes ne peuvent disposer librement que de leurs excédents de revenus, une fois les dépenses obligatoires soldées, qu'il leur faut une autorisation du préfet ou même du législateur dès qu’elles veulent s’imposer au delà d’un certain chiffre de centimes extraordinaires.

Il semble qu'on ait non seulement permis, mais encore conseillé aux communes la prodigalité pour justifier après coup la tutelle qu’on leur impose. L'histoire des communes de France est bien en somme l'histoire de Paris telle que la racontait Jules Ferry dans son fameux pamphlet « les comptes fanlasliques d'Haussmann ». «Nos affaires, disait-il, sont conduites par un dissipateur, nous plaidons en interdiction », el M. Cadoux qui le cite ajoute : « C'est vrai, mais ce ne fut pas le préfet qui fut mis en interdiclion, ce fut la ville, dont le budget, voté par une commission tenant lieu de conseil municipal, dut être soumis à l'approbation du pouvoir législatif quand on eut, en 1868 et 1869, reconnu le péril auquel les prodigalités de l'ad-

(1) Dubois, op. cit., p. 122. — « Tuteur des communes, l'Etat les excile à la prodigalité, accapare le gros de leurs ressources et les oblige à se surcharger d'impôts ou à emprunter ; son droit légal de contrôle à fait place à un pouvoir Lyrannique de contrainte. C’est là un abus contre lequel on ne saurait s'élever avec trop d'énergie . Les ressources communales doivent être réservées à des services communaux, »

ministration préfectorale avaient exposé le crédit de Paris (1). »

C’est toujours en effet sous le prétexte de leurs prodigalités possibles que l'Etat a réduit les communes à un état de sujétion que l’on oublie trop facilement puisqu'on les tient pour responsables de leurs dépenses et de leurs dettes.

Que l'on étudie la loi de 1884 au point de vue de la liberté de dépenser qu'elle laisse aux communes, et l’on verra que si les contribuables ont lieu de se plaindre de l'augmentation des imposilions communales, ce n’est pas toujours au conseil municipal qu'ils. doivent s'en plaindre. Quelle est l'étendue de la tutelle administrative à ce point de vue ?

On peut envisager qualre cas possibles :

1° « Le budget prévoit toutes les dépenses obligatoires, il n'applique aucune recette extraordinaire aux dépenses soit obligatoires, soit facultatives. Dans ce cas l'autorité qui règle le budget ne peut ni changer ni modifier les allocations portées au budget par Île conseil municipal.

» « Le budget prévoit loutes les dépenses obligatoires, mais il applique des recettes extraordinaires aux dépenses ordinaires soit obligatoires, soit facultatives. Dans ce cas l'autorité qui règle le budget peut réduire ou même rejeter complètement certaines des dépenses facultatives, la réduclion portera d'abord sur les sommes inscrites au crédit pour dépenses imprévues.

3° «Le budget ne prévoit pas toutes les dépenses obligatoires ou n'alloue pour ces dépenses que des crédits insuffisants. L'autorité qui règle le budget a le droit d’ins-

(1) Cadoux, op. cit.,p. 54.

crire l’allocalion nécessaire. Toutefois, le décret (ou l’arrêlé) ne peut intervenir qu'après que le conseil municipal à lé préalablement appelé à en délibérer à nouveau. Il est Pourvu à la dépense obligatoire inscrite d'office par la réduction ou le rejet de tout ou partie des crédits alloués pour les dépenses facultatives. À défaut de ces ressources, il y est pourvu par le conseil Municipal, ou en cas de refus, au moyen d'une contribution extraordinaire établie par une loi spéciale.

4° « Le conseil municipal rejette dans son ensemble le budget : dans ce cas, il devrait être dressé par le préfet un budget d'office dans lequel ne seraient comprises que des dépenses déclarées obligatoires par la loi.

(Ge budget serait soumis à la sanction du Président de la République, sauf intervention nécessaire du pouvoir législatif, en cas d'imposition extraordinaire à établir par une loi spéciale (1). »

Dans ce système de contrainte, que reste-t-il donc de liberté et de responsabilité pour les conseils municipaux.

En fait, un petit nombre de communes seulement peuvent subvenir à leurs dépenses ordinaires avec leurs revenus ordinaires y compris les centimes aulorisés d'avance par la loi. Un grand nombre de communes sont même obligées de recourir pour faire face à leurs dépenses annuelles et permanentes aux centimes pour insuffisance de revenus. Dès qu'il s’agit de pourvoir à une dépense accidentelle, il faut faire appel à des centimes extraordinaires. Or, tout conseil municipal qui recourt aux centimes pour insuffisance de revenus au delà du maximum fixé par le

(1). Cadoux;. op. cif., p+ 137. La sanction du Président de la Ré. publique n’est obligatoire que pour les villes dont le revenu est de 3 millions de francs au moins (art. 145, loi de 1884).

148 JROISIÈME PARTIE

conseil général,ou aux impositions pour dépenses extraordinaires au delà de ce maximum, doit obtenir l’approbation du préfet (1). Même dans les limites fixées par le conseil général,les conseils municipaux ne peuvent librement voter des centimes pour gager un emprunt dont le

remboursement excéderait 30 ans (2).

Au reste, comme le disait non sans ironie sans doute M. Audibert, « toutes les fois que la loi à pu déterminer les limites garantissant Pintérêt supérieur de l'Etat, elle a donné force exécutoire aux délibérations du conseil municipal concernant les impositions et les dépenses. La commune peut ainsi acquérir, régler les travaux et les grands services qui lui sont utiles dans la mesure de toules les ressources disponibles, établir certaines contributions

(4) Le maximum fixé par la loi et qui pourrait être encore abaissé par le conseil général, est de 20 centimes. Les pouvoirs des conseils municipaux au point de vue du vote des centimes additionnels ont été précisés par la loi du 7 avril 1902.

En fait il n'y a pas en France plus de 6.000 à 7.000 communes imposées à moins de 20 centimes. Il ÿ en a à peu près autant qui sont imposées à plus de 100 centimes : exactement 6.401 en 1908. Ce dernier chiffre n'était que de 4.905 en 1898. [1 y a donc. comme on voit, progression rapide,

(2) Loi du 7 avril 4902 et art. 141 de la loi de 1884. « Les conseils municipaux règlent les emprunts remboursables sur les ressources ordinaires lorsque l'amortissement ne dépasse pas 30 ans. C’est là une altribution considérable que la loi nouvelle confère aux municipalités. Cependant il convient de remarquer qu’en fait celte disposilion ne pourra Lrouver d'application que dans les communes riches où les revenus ordinaires dépassent les dépenses de même nature. Dans les communes qui s'imposent pour insuffisance des revenus, et ce sont de beaucoup les plus nombreuses, il n'exisle pas de revenus qui puissent servir de gage à un emprunt; car il est de principe que les ressources ordinaires doivent être appliquées tout d'abord aux dépenses de même nature, el que l'excédent disponible, s'il y a en, peut seul être appliqué au remboursement d'un emprunt. » Morgand, 0p. cit., 3° éd., Il, p. 425.

d. Ut

extraordinaires, augmenter et proroger les taxes d'octroi en se conformant à un larif général. À part ces obligations, la liberté de ne pas faire et l'initiative lui sont expressément garanties » (r). On ne saurait mieux caractériser la liberté et la responsabilité qu'a laissées la loi de 1884 aux communes, et l'on voit que le domaine laissé à la libre administration des conseils municipaux est bien étroit. Heureusement M. Audibert prenait soin de nous prévenir que « les dispositions financières du Code des communes ne sont pas, il est vrai, celles qui font le mieux ressortir son esprit libéral » (2).

Et si l'initiative du conseil municipal est si restreinte, par contre l'autorité supérieure, quand il s'agit d’obliger une commune à faire un: dépense obligatoire, a tous les moyens de contrainte et peut, pour ainsi dire sans maximum, imposer extraordinairement les contribuables. Elle impose, comme l'a dit M. P. Dubois, « arbitrairement el sans recours ». « Tantôt ce sont des services étrangers et extérieurs pour lesquels on met la commune à contribution,tantôt c'est un des services propres de lacommune que l'administration décide d'organiser d'office et sur des bases nouvelles, doublant ou décuplant ses frais. » «Le pouvoir local n’est pas consulté sur l'utilité ou l'opportunité de la dépense, ni admis à la direction de l’opéraltion, il recoit un ordre ou une simple facture et doit payer làdessus (3). »

On voit à quelle centralisation aboutit l'application du

(1) Paul Audibert, Cour des comptes, Audience solennelle de rentrée du # novembre 1884. Discours de M. le procureur général Audibert, Le contrôle des finances communales et la loi du 5 avril 1884. Paris, [mp. Nal., 1884, in-8, Pièce (B. N. LF159 50), p. 30.

(2) /bid., p. 31.

(3) P. Dubois, op. cit., p. 121.

système de la dépense obligatoire et quelle autorité elle donne à l’administration supérieure sur les communes.

On le comprendra mieux encore si l’on réfléchit que l'initiative du conseil municipal, son action propre, se réduit à l'emploi des excédents de ressources disponible une fois qu'il a été pourvu non seulement aux dépenses obligatoires, mais encore aux dépenses facultatives urgenles el nécessaires auxquelles en fait il ne lui est pas plus possible de se soustraire qu'aux dépenses imposées par la loi. D’après ce que nous avons vu, il doit y avoir un bien petit nombre de conseils municipaux qui connaissent ces excédents de recettes, et ce nombre doit diminuer de jour en jour par suite de l'augmentation des dépenses obligaloires ou par suite de la réduction des recettes du budget communal.

Il reste donc en somme bien peu de place pour les améliorations que pourrait tenter un conseil municipal soucieux de l'avenir de sa commune. Et pourtant, il y à là des dépenses facultatives « qui, sans être indispensables, peuvent concourir à la prospérilé ou à l’agrément de la cité... elles peuvent favoriser le commerce et l’industrie. soutenir les classes laborieuses, influencer tout l'avenir de la population, et c'est dans ces dépenses que se manifesteraient surtout la sagesse, le patriotisme et l’humanité des corps municipaux » (1).

Mais les dépenses obligatoires absorbent souvent tous les revenus ordinaires d'une commune, et c'est avec des impositions extraordinaires, soumises à l'approbation de l'autorité supérieure, que les conseils municipaux subviennent la plupart du temps aux dépenses facultatives. On

(1) Molbroguier, Du régime municipal en France, Paris, 1849, p. 110.

peut donc dire qu'il n’y a presque jamais de dépense due à l'initiative des municipalités qui n'ait l'approbation du pouvoir central, et que l’on s’en prend à tort aux conseils locaux si les dépenses communales augmentent ou si les municipalités manquent d'initiative.

En réalité le défaut de notre organisation municipale vient de ce qu'il y a disproportion entre les dépenses imposées ou laissées à la charge des communes et les ressources des mêmes communes. Le législateur ne devrait jamais donner à une dépense le caractère obligatoire sans créer à côté une ressource,une {are correspondante. Et c’est d’abord dans cette spécialisation des taxes que l’on a vu avec raison (1) un remède à la situation financière obérée des communes. Mais loin de recourir à ce procédé libéral, le législateur semble s'être efforcé au contraire de rechercher tous les excédents des ressources dans les budgets communaux pour les appliquer à des dépenses d'ordre général dont il ne voulait pas imposer la charge au Trésor public. Et c'est ainsi que sont disparues des budgets communaux toutes les ressources disponibles sur lesquelles pouvaient être basées l'activité, l'initiative des assemblées locales et les libertés communales (2).

(1) Cadoux, op. cit.

(2) CE. P. Dubois, 9p. cit., p. 65. — La commune n'a plus... « de pouvoir propre de dépense... Elle à des fonctions qui lui sont imposées, elle en a d’autres qui lui sont interdiles, et entre le cercle des dépenses obligatoires et celui des opérations prohibées, fort élroit est le cercle des services facultatifs, de ceux qui sont librement entrepris, organisés et dirigés par elle. »

P. 421. — « La commune n’est plus une personne morale, vivante et agissante, maîtresse d'elle-même, de ses ressources et de son budget, mais un mineur dont on gaspille la fortune au lieu de la faire valoir, un interdit dont les biens sont livrés à un tyran, l'Etat, et à des intrus, les départements, »

+ © Le)

Aujourd'hui,grâce au développement des dépenses obligaloires, la centralisation a réduit les communes, par une sorte de décentralisation des charges fiscales, à la sujétion qui rappelle le temps où « toutes les parties du territoire élaient enserrées par un pouvoir centralisateur auquel on n'aurail osé soustraire ni un seul éeu... où les intérêts essentiels des communes el trop souvent leurs budgets étaient confondus avec ceux de l'Etat. où l’on dépensait d'autant moins dans l'intérêt privé des communes qu’on était tenu de dépenser davantage dans l'intérêt collectif de l'Etat (x) ».

Nous ne pouvons accuser un régime. déterminé d’avoir par sa centralisation supprimé la liberté des communes, car, si nous disons que sans liberté dans la disposition de leur budget les conseils élus par les communes n'ont pas de liberté réelle, nous n'oublions pas que jamais les communes n'ont joui à ce point de vue d’une véritable liberté depuis le Consulat et l'Empire. Mais nous constatons que les réformes de 1837, de 1867, de 1884 n’ont pas, malgré l'intention du législateur, porté sur les points essentiels qu'il importait de modifier dans nos lois sur les attribulions municipales.

Aussi n'a-t-on jamais atteint le but que se proposaient des esprits libéraux comme Monnier et Vivien. Aussi n’at-on pas réussi à effacer les conséquences funestes pour l'esprit public que les rapporteurs de la loi de 1837 attribuaient à la centralisation excessive des régimes antérieurs.

«Tout ce qui se rattache aux dépenses obligatoires, disait Vivien, mérite une attention sérieuse, Nous voulons que

(1) Rapport de la Commission de 1850, 2 partie (rédigée par

M. Darsy), dans d'Audiffret, Le système financier de la France, t. TI, p. 433.

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