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la loi laisse quelque part au zèle des localités : c'est en leur témoignant une perpétuelle défiance qu'on élouffe l'esprit publie. L'administration habitue ainsi les citoyens à s’en remettre à elle du soin de régler tout ce qui les touche. Ainsi s'éleint le zèle qu'on pourrait exploiter dans l'intérêt général ; ainsi s'accumulent les affaires de tout genre qui surchargent les agents du gouvernement, qui les écrasent sous le poids des signatures et des soins matériels ; ainsi, au lieu de n'avoir à exercer qu'une simple surveillance, où le pays pourrait profiter de leurs lumières, de leurs conseils, ils sont condamnés à des correspondances sans fin, à des travaux sédentaires, à des préoccupations de bureaux qui absorbent tous leurs instants. qui ne leur permettent pas d'étendre sur nos provinces ce haut patronage moral pour lequel ils sont surtout institués. Avec le projet du gouvernement, que reste-t-il à faire aux communes ? Presque toutes les dépenses habituelles sont déclarées obligatoires eLéchappent ainsi aux votes des conseils municipaux. Nous avons d’ailleurs plus de confiance en eux : il est d’ailleurs une autre garantie à laquelle on peut s’en remettre du soin de réparer les vices d’une mauvaise administration. Les conseils municipaux sont le produit de l'élection : chaque période de trois ans amène leur renouvellement : c'est aux électeurs qu'il appartient surtout de prononcer sur le mérite de leurs actes. IIS sauront bien remplacer ceux qui auraient blessé les intérêts ou méconnu les besoins de Ia commune, Avec le projet du gouvernement toute responsabilité cesserait de peser sur le conseil municipal, et le principe de l'élection aussi bien que son utilité, se trouverait aliiqué. Les retranchements prononcés par la commission ne blessent aucun des droits que la loi doit placer hors de l'atteinte du pouvoir municipal, et ils offrent d'autant

moins de dangers qu'ils concernent, pour la plupart, des objets qui n'existent que dans les grandes villes, où les lumières ne manquent pas, et où les intérêts intellectuels et moraux engagés dans certaines dépenses, trouveront toujours des esprits pour s'en pénétrer et des bouches pour s’en défendre (1). »

Le rapporteur de 1837 comprenait donc bien l'effet déprimant de la centralisation tel qu'il pouvait résulter du système des dépenses obligatoires, et il voulait non régler d'avance et d'en haut tous les détails du budget des communes, mais laisser une part au zèle et à l’activité des autorités locales.

Tous les hommes d'Etat ont bien compris le rapport qu'il y avait entre la liberté politique et l’organisation des communes (2). Beaucoup de nos publicistes, beaucoup de nos hommes politiques, depuis deux siècles,ont fait l’apprentissage de la liberté en Angleterre, et tous savent que «le plus sûr moyen d'implanter la liberté dans la vie pratique c’est d'organiser le self gouvernement dans l'Etat, et

(1) Dalloz, Rép., Vo Commune, p. 260, n° 190.

(2) J. Simon, La liberté. — « L'intervention dans les affaires de la commune habilue les citoyens à la vie publique, les initie à Ja connaissance des affaires. La stabilité, la grandeur des institutions communales est la plus sûre de toutes les garanties de l'ordre dans les commotions politiques. Ce n'est pas exagérer que de dire qu'une bonne organisalion des communes importe plus que loutes les insliluliors politiques à la société el à la liberté, »

« La gestion des affaires locales éclaire les citoyens sur les conditions et les nécessités du pouvoir, donne à chacun le sentiment des intérêts généraux, exerce les esprits, les met aux prises avecli réalité, les tient en garde contre les fausses doctrines et les initie aux devoirs de l’administration en les associant à sa responsabilité » (Thuillier, rapporteur au Conseil d'Etat de la loi de 1865 sur les attributions municipales).

que, dans l'Etat, c'est la commune qui est l’organe de self gouvernement » (r).

Il ne s’agit pas, bien entendu, de rétablir l'indépendance de la commune telle qu'elle à existé à certaines époques du moyen âge, quand les communes, véritables seigneurs féodaux collectifs détenteurs d’une part de souveraineté, telles Les villes italiennes, avaient leur justice, leur milice armée (2). La commune ne peut plus exister comme pouvoir distinct de l'Etat, elle ne correspondrait pas aux réalités économiques de notre temps, on l’a vu encore lorsque Hambourg s'inclina d'elle-même en présence de la souveraineté éminente et de l'unité économique de l'Empire allemand ; maison peut, alors que toute tendance particulariste ou séparatiste est à jamais effacée en France, trouver aux autorités locales une sphère d'activité indépendante où tous les citoyens pourraient faire leur éducation administrative. L'exemple de M. de Miquel, élevé par l'administration municipale à cette haute compétence financière qui lui valut le portefeuille des finances dans l'Empire allemand, n'est-il pas frappant (3) ?

C’est aux excès de la centralisation, au règlement des budgets locaux par l'autorité préfectorale qu'il faut attribuer l'indifférence des populations rurales et urbaines, la désaffection pour les intérêts de la communauté.

« Plus les années s'accumulent sur moi, disait Gladstone, plus j'attache d'importance aux institutions locales. C'est par elles que nous acquérons l'intelligence, le juge-

(1) De Brasch, Die Gemeinde und ihr Finanzwesen in F1 ankreich, Introduction.

(2) De Barante, Des communes et de l'aristocratie (ER de Nervo), Préface, p. 65.

(3) Cadoux : 2° partie,

ment, l'expérience politique ét que nous nous rendons aptes à la liberté, sans elles nous n'aurions pu conserver nos institutions centrales (1). »

Nous avons en France le sens de l'Égalité, avons-nous celui de la Liberté qui est si vif chez nos voisins ? Beaucoup de nos sénateurs, de nos députés, ont à la vérité appris la politique et les affaires en exerçant d'abord des mandats de conseillers municipaux, de conseillers généraux, en administrant comme maires ou adjoints leurs communes, mais qui oserait soutenir que ce sont des habitudes de liberté, d'indépendance qu'ils ont prises dans leurs rapports avec l'autorité préfectorale.

L'étouffement de l'esprit public, par la subordination trop étroite des autorités locales vis-à-vis de l'autorité supérieure, tel est le résultat d'une administration où tout est réglé soit d'avance par la loi, soit au jour le jour par l'autorité des préfets, où rien d'important n'est laissé à la décision des conseils locaux élus dans les communes.

Et ce n’est pas là le seul inconvénient grave de l'exagération du système des dépenses obligatoires. On y voit souvent avec raison une main-mise de l'Etat sur le patrimoine des communes. Le législateur qui augmente le nombre des dépenses obligatoires, sans créer pour y satisfaire et dans la même loi des ressources spéciales, entend naturellement que l’on applique d'abord à l'acquittement de ces dépenses obligatoires tout l'excédent des revenus ordinaires. Et peut-être ne pense-t-il pas assez qu'il tarit ainsi la source des revenus importants pour les communes, qu'ilenlève aux communes toute chance d'augmenter

(1) Gladslone, cité par M. Bardoux dans son discours au Sénat à

la séance du 8 février 1884, Journal officiel, Débats parlementaires, p.213.

leur patrimoine par les dons et legs qui sont pour elles, et surtout dans les pays décentralisés, une source précieuse d'enrichissement.

La confusion entre le budget national et le budget communal entraîne, en effet, la désaffection des habitants pour l'intérêt public communal ; et la confusion du patrimoine de l'Etat et des communes qui était au fond de certaines lois impériales, a fait beaucoup pour écarter les généreux donateurs de la pratique constante qui en Amérique fait participer les établissements publics aux grosses successions. Chez nous, les établissements publics, les communes ont une personnalité morale trop restreinte, incertaine quant à sa durée, quant à la portée des principes qui garantissent leurs patrimoines ou leurs revenus. Et les conséquences de cette incertitude sont funestes aux communes, car on n’est jamais sûr qu'une donation faite à la commune, sauf affectation spéciale, sera longtemps consacrée à des besoins communaux.

Fiévée avait bien vu cette conséquence de la centralisation impériale : « Qui pense à donner aux communes, écrivait-il aujourd'hui qu'il n'ya plus decommunes?Comment confondrait-on ses intérêts dans l'intérêt de sa cité, aujourd'hui que la cité n’a plus rien qui lui soit propre... ? Depuis que l'administration générale s’est emparée de l’administration de chaque localité, les biens fonds ont disparu ; les revenus fonciers ont été dissipés, il ne reste plus que les revenus éventuels sous la forme d'impôts, impôts qui paraissent une charge d'autant plus pesante que lacommune qui les supporte n’en a ni l'administration ni le bénéfice réel (1). » Dupin pensait que « les maires ne devaient

(1) Fiévée, Correspondance politique et administrative, t. 1, p. 26.

pas seulement surveiller la bonne administration des établissements existants, mais qu'ils devaient encore par tous les moyens en leur pouvoir exciter la bienfaisance de leurs concitoyens, provoquer leurs dons, favoriser les souscriptions volontaires faites dans l'intérêt des malheureux, et travailler à multiplier les ressources en proportion des besoins ».

Aussi recommandait-il la plus scrupuleuse fidélité dans l'exécution des fondations anciennes : «M. Fiévée, disaitil, qui dans 58 pages qu'il a écrites sur le régime municipal à dit plus de choses utiles qu'on n’en trouve dans beaucoup de gros ouvrages, fait à cette occasion des réflexions dont la justesse est fondée sur l'expérience. Pour encourager les fondations, les établissements utiles, il suffisait, dit-il, de faire aimer à chacun le lieu où il est né el qu'il habite de préférence ; ce qui arrive naturellement quand on jouit de toute la liberté qu'on peut désirer, quand on à la certitude que le bien qu’on fait à sa commune sera profitable et durable, parce que les effets en seront conservés et dirigés par la commune. Il est bien difficile au contraire de se décider à fonder des établissements dans son village quand on est averti que le bien qu'on veut faire sera dirigé par l'agent d’un préfet, qui profitera des ressources créées dans l'intérêt de tous, pour se faire une importance personnelle et les appliquer quelquefois à des objets dont utilité lui sera particulière. Il y à de ceci de nombreux exemples ; c'est comme administrateur que je l’affirme (1). »

Si l’on voulait, comme l'intérêt national le demande, développer la vie locale, intéresser tous les habitants de

(1) Dupin, /ntroduclion aux lois des communes, p. 200.

la commune à sa prospérité, à son enrichissement, il faudrait mettre le budget des communes, leurs revenus ordinaires au moins, hors d'atteinte ; il faudrait donner au pouvoir municipal des garanties constitutionnelles contre le pouvoir législatif qui peut, dans un intérêt politique et passager, détruire les principes essentiels sur lesquels repose l'indépendance des communes et arrêter le développement de l'esprit municipal dans les progrès duquel on à vu souvent el avec raison le fondement le plus sûr de la liberté politique.

Et quand nous parlons de liberté et d'indépendance pour les communes, il ne s’agit pas bien entendu d’indépendance absolue, il ne peut être question que d’une autonomie relative bornée à l'administration, au règlement d’une partie du budget, que l’on devrait élargir autant que possible.

Nous admettons bien, nous aussi, que «la commune ne forme pas une individualité tellement tranchée qu’elle doive se régir et se gouverner selon la volonté absolue de ses habitants, sans tenir compte de ce qui se passe autour d’elle. Partie intégrante d’un Etat, si nous désirons qu'elle soit investie d’une sorte d’'omnipotence pour ses affaires intérieures, nous admeltons volontiers qu'elle doit être subordonnée à l’administration générale pour tout ce qui pourrait être de nature à gêner ou contraindre le mouvement de la nation ».

Et même dans l’administration des biens communaux, nous admettons bien que le conseil municipal qui ne représente que la génération actuelle, soit soumis à la tutelle de l'administration supérieure qui doit surveiller

sa gestion et empêcher que le patrimoine commun et que

l'intérêt des générations à venir ne soient compromis (1).

Mais s’il y a subordination inévitable du pouvoir municipal, il ne s'agit que d’en déterminer les limites.

I semble qu'on les à dépassées à l'égard des communes, qu'il y a dans la législation une aggravation des charges que l’on impose aux communes afin d'en dégager l'Etat (2).

Nous entendons bien que pour justifier certaines dépenses obligatoires, on fait appel à de très hauts « sentiments de solidarité et de fraternité qui s'étendent chaque jour » ; on nous dit à juste titre qu’ « aujourd'hui les horizons se sont élargis, et avec eux les bases de l'association humaine », nous n y contredisons certes pas, nous y souscrivons au contraire, mais ces tendances ne s’exprimeraientelles pas mieux par des impôls d'Elal, des inscriptions au budget général de la nalion ; ou bien encore par des impôts spéciaux el locaux, des inscriptions à un budget cantonal dont nous avons déjà indiqué l'utilité, plutôt que par des inscriptions d'office au budget communal qui n’en peut mais à moins toutefois d'augmenter corrélativement les ressources communales. Ne serait-ce pas substituer à une solidarité passive, une solidarité plus consciente et active (3).

(1) Rapport de Mounier dans Dalloz, Rép., vo Commune, n° 12 et sq. ; et de Cormenin, De la centralisation.

(2) Et en dégageant nsi les finances d'Etat, peut-être pense-t-on reculer l'application d'un système d'impôt affectant une allure quelque peu progressive.

(3) I semble donc que l’on pourrait mettre en œuvre une politique très élevée de solidarité sociale sans priver corrélativement pour cela les communes de leurs libertés, c'est-à-dire de leurs disponibilités financières. La « solidarité sociale » doit être un but, la « liberté des communes » peut être un but également élevé, Ces deux buts peuvent être poursuivis parallèlement sans s'exclure l’un l’autre. Et il serait bon que la solidarité sociale ne fût pas utilisée comme prétexte à plus de centralisation de fait dans l’ordre politique : une telle tendance se manifeste quelquefois en Europe. Mieux vaudrait donc,

L'application de la dépense obligaloire, cause de l'appauvrissement du budget communal, admis avec des réserves par le législateur de 1837, aboutit à la longue au même résultat que cette fameuse loi du 0 mars 1813 qui Consommail la,spoliation des communes à la fin de l'Empire. Fiévée disait déjà des communes : « On ne leur laisse rien » ; cela n'est-il pas encore vrai de nos Jours ? Que reste-L-il aux communes quand elles ont fourni à toutes les dépenses obligatoires dont on surcharge leur budget ? Alors surtout qu'on leur refuse le droit de s'imposer librement, de se créer librement des ressources industrielles el commerciales ?

Il nous paraît si important pour la liberté politique d'assurer d’abord la liberté des communes, que nous approuverions comme suffisamment justifiée toute mesure de décentralisation financière qui aboutirait à reconstituer un patrimoine communal libre de toute charge d'Etat, à procurer aux communes des ressources dont elles auraient le pouvoir de disposer à leur gré sous la haute garantie de la constitution.

Dans notre système fiscal désormais peu élastique, il n est guère possible de songer à l'im pôl pour augmenter les ressources actuelles des communes à moins de donner de nouvelles bases à l'impôt, ce que certains redoutent. D'autre par til n’est possible d’alléger les communes des charges sociales qui pèsent sur leurs finances, qu'à condition d'entrer dans la voie des spécialisations ou de déplacer au canton l’axe de ce nouveau fardeau dont la formation, commandée par l’évolution économique et sociale, semble aussi inéluctable et aussi forte que l’œuvre de sédimentation semble-t-il, ne pas rattacher par le lien artificiel des charges financières

municipales «les libertés municipales » et «la solidarité sociale », R. — 11

qui s'opère len tement dans la nature. Or,comme en France l'esprit d'association est peu développé, alors que l’association eût été dans bien des cas le succédané de la commune, vieille association géographique, nous ne pouvons pas dégager ainsi le cadre communal des charges qui pèsent sur lui. Une ressource s'offre alors à nous que d’aucuns réprouvent plus que toutes autres innovations, et que l'expérience anglaise prive quelque peu aux yeux de certains à cette heure de son attrait théorique assez puissant, nous voulons parler de la tendance qui nous engagcrait à «ccommunaliser ».Les uns pensent à commun aliser le droit de chasse.et la ressource que procurerait une telle mesure semble de quelque importance ; les autres, allant plus loin, souhaitent que l’on communalise certains services publics comme les assurances el le crédit (1).

Dans quelle mesure ces opérations seraient-elles lucratives pour les communes ? Tout dépendrait sans doute de l’organisation qui serail donnée à de semblables entreprises. Il faudrait une longue étude de la question pour se prononcer calégoriquement au point de vue qui nous occupe et qui concerne l'extension des ressources financières de nos communes.

Quant au « socialisme municipal » en lui-même,c'est un mot que Fon peut appliquer à bien des mesures pour les

(1) N'est-il pas à prévoir d'ailleurs que, malgré les efforts des adversaires de tout monopole, la plupart de ces services seront Lôtou tard monopolisés ? L'embarras des finances n'a-t-il pas toujours abouli aux réformes, parfois même à la Révolution ? l

Si ces services sont monopolisés au profit de l'Etat, la liberté y wagnera-t-elle, c'est douteux. Et n'est-il pas évident d'autre part que s'ils étaient monopolisés au profit des communes, il y aurait là un moyen de développer l'initiative des conseils municipaux, l'inten-

sité de la vie locale, et les libertés communales, à condition toutefois qu'il se produise par là une augmentation des ressources du budget.

rendre sympathiques ou pour en éloigner l'opinion. Nous ne voyons pas que ce mot, dans de telles conditions, soit bien effrayant : d’aucuns l'appellent le « socialisme conservaleur » (1). 11 semble fort difficile d'en préjuger dès maintenant. Et d'ailleurs, en ces matières, il nous parait plus intéressant de constater les faits que de disserter vainement sur les principes. Qu'on le veuille ou non, nous assistons aujourd'hui à une extension rapide du rôle de l'Etat et des municipalités.

M.Bourguin(2),dansson livre sur Les syslèmes socialistes el l'évolution économique, termine ainsi un chapitre consacré à l'extension du rôle de l'Etat et des municipalités : « Sous une forme ou sous une autre, écrit-il, les autorités municipales étendent leur rôle économique ; les villes qui municipalisent les monopoles sont chaque année plus nombreuses, les fonctions dont elles se chargent deviennent plus importantes et plus variées. Quel que soit le jugement que l’on porte sur cet envahissement du domaine économique par les municipalités, il faut noter le fait parmi les plus significatifs : le socialisme municipal fait partie intégrante de l’évolution contemporaine comme la concentration industrielle, les trusts, la coopéralion, les associalions agricoles, les syndicats professionnels et la législation ouvrière ; il contribue lui aussi,et pour sa part, à faire pénétrer plus de communauté dans nos sociétés individualistes et leur donne une physionomie nouvelle, »

Il importe de constater une tendance à organiser les services publics el les services communaux en particulier d’une façon désormais plus commerciale que politique.

(4) Cf. A. Mater, Larose et Tenin, éd,

(2) M. Bourguin, professeur à la Faculté de Droit de Paris, Les systèmes socialistes el l'évolution économique. Paris, 1906, A. Rousseau, éd.

Ces lendances procureront-elles aux communes des ressources disponibles ? Cela semble possible, et cette possibilité ne rend pourtant pas certains, dans l’état de nos mœurs politiques, des effets aussi désirables que la liberté des communes, base même de la liberté d'un pays.

Peut-être ce moyen offrira-t-il dans l'avenir aux communes des ressources disponibles. Dans ce cas, il donnerait aux municipalités un essor que la décentralisation administrative telle qu'on l’a comprise el désirée jusqu'ici n'a jamais réussi à leur donner.

Toute ressource disponible serait régénératrice des li-

bertés communales.

Nous avons essayé de montrer, surtout historiquement, par quels procédés la centralisalion administrative, si vivement critiquée et attaquée à plusieurs reprises dans {a presse et au Parlement, s'est toujours maintenue et s’est même aggravée dans les dispositions de nos lois relatives aux pouvoirs des conseils municipaux en matière de finances. Nous avons montré que la situation des communes n'a cessé de s’aggraver dans les dernières années du xrx° siècle par l'inscription de nouvelles dépenses obligaloires au budget communal, et que les franchises accordées aux communes, soit en 1867, soit en 1884, étaient bien compromises par les dispositions financières spéciales des lois,par la pratique administrative et la jurisprudence,

La responsabilité de cette centralisation excessive. qui à restreint de plus en plus les libertés de la commune et la vie locale, doit certes être assumée par l'administration qui semble hantée par une incorrigible peur des libertés locales. et dont tous les projets de réforme ne tendent jamais qu'à «redistribuer entre fonctionnaires les pouvoirs qu'il s’agirait de faire passer aux élus ». Mais cette responsabilité pèse aussi sur les parlisans de la décentralisation eux-mêmes qui, partageant l’éternelle défiance témoignée aux communes à l'occasion de leurs dépenses, n'ont pas placé la question sur un terrain réaliste et n’ont pas revendiqué avant tout en faveur des conseils locaux /e pouvoir de dé-

penser dans les limites de leurs ressources. Pourquoi les libéraux n'ont-ils donc pas compris dès l’origine,et comme Fiévée, esprit pénétrant qui vit de près l'administration impériale, les procédés de la centralisation ; pourquoi n'ont-ils pas compris qu'il s'agissait surtout « de n'accorder à l'administration l'argent nécessaire à ses besoins qu'à la condition qu'elle n’attaquerait pas les libertés, c'està-dire l'argent mis hors de son aulorilé (1) » ?

L'argent qu'on «ne donne pas » à l'administration générale, voilà qui semble un simple «€ arrangement de finances ». « Hé bien ! dit Fiévée, c'est la liberté » et «loul le reste n'esl que formes » (2).

La décentralisation est une question d'argent ; la liberté communale est une question de « disponibilités budgétaires ». Getle idée, qui a trop échappé aux libéraux du xix° siècle,n'a pas encore assez pénétré l'esprit publie. Les remarques de Fiévée restent applicables à notre législation tout comme aux pratiques administratives de l'Empire, etil est toujours moins important d'étendre le cercle des attributions du conseil municipal que d'augmenter les ressources dont peuvent disposer les conseils élus, car sans elles les droits théoriques ne servent à rien, et «il n’est pas, écrivait Darcy en 1850, un progrès qui ne s’achète par une dépense » (3). La vie locale ne peut s'éveiller que si on lui donne des ressources correspondantes à ses besoins,

(1) Correspondance politique el administrative, &. I, 4° part., p. 92.

(2) Fiévée revient souvent sur cette idée. Il dit ailleurs (p. 113 et173) : « Donner de l'argent à l'administration générale dans la proportion des besoins généraux reconnus, à condition qu’elle ne touchera pas à l'argent qu'on ne lui donne pas, ne paraît qu'une chose toute simple, un arrangement de finances. Hé bien ! c'est Ja liberté. Tout le reste n'est que formes. »

(3) Darcy, Rapport, 1850, dans d’Audiffret, t. IT, p. 435.

CE à CONCLUSION 167

RES elle s'éteint si l’on réduit les ressources disponibles (1).

Pour rendre aux communes «un champ d'action et de la liberté d'action, il faut leur rendre le pouvoir de création el par conséquent le pouvoir de dépense », écrit encore Paul- Louis Dubois (2). Mais alors le libéralisme à l'égard des communes, la décentralisation, consisteraient à ne pas absorber toutes les ressources communales et à en créer de nouvelles. La liberté consisterait donc à laisser aux communes des ressources disponibles et à ne pas les empêcher d'en user à leur gré. Voilà ce que n'ont pas saisi les « libéraux » du xrx° siècle, tout absorbés par les questions d'organisation et d'élection auxquelles ils s'attachaient par une réaction naturelle sur l'arbitraire de l'Empire et sur la docilité des agents municipaux directement nommés par le gouvernement. Voilà comment les réformes de 1837, 1867. 1884 n'ont pas porté sur un point essentiel pour la liberté des communes, n'ont pas secoué l'inertie communale causée par l'insuffisance des ressources. Et cependant les conseils municipaux ont droit à une indépendance réelle en raison de leur origine populaire, en raison de ce qu'ils émanent directement du suffrage universel pourtant réputé souverain. Mais la liberté semble n'être encore dans l'esprit public qu’un mot ; ce mot ne correspond pas à une idée réaliste et peut-être pourrait-on se demander, avec d’Argenson, après un long siècle d'illusions, si « les peuples ne seraient pas encore soumis au point de n’avoir pas la force de connaître où sont leurs véritables intérêts » (d’Argenson, Le gouvernement de la France).

(1) Dans ce sens,M.Sauzet à son cours : «sans moyens financiers

pas de décentralisation réelle ».

(2) L. Paul Dubois, Essai sur les finances communales, vers 1900,

Lorsque, en malière d'autonomie municipale, on envisage les faits de 1789 à nos jours dans cet esprit réaliste, une impression de stagnation, d’immobilité domine malgré la mobilité des formes politiques, la multiplicité des textes. Et une sortede perméabilité constante semble avoir ramené sans cesse à son plus bas étiage le courant des libertés communales.

La vie municipale est atrophiée et son impotence incurable prend l'aspect de quelque loi du déterminisme historique. |

L'étude des libertés municipales pendant la période révolutionnaire nous à permis de dégager les raisons de cette « désespérante inertie ». La liberté dans le choix des magistrals municipaux, leurs pouvoirs propres, l'importance du patrimoine des communes au début de la Révolution, semblaient devoir vivifier l’activité municipale. Et jamais depuis lors des conditions aussi favorables à une vie intense ne se sont retrouvées. Cependant l'ignorance, surtout dans les petites communes, rendit les textes vains. Leur impuissance fut accrue par l'insuffisance progressive des ressources, par la suppression de certaines taxes, le partage des propriétés communales, la lenteur rétive des administrations locales à constituer les rôles des contribulions, et déjà, la tendance de l'administration centrale à se dégager de certaines dépenses d'Etat sur les budgets locaux. La défiance du législateur qui redoutait la prodigalité des COrps Municipaux, son ignorance des besoins de la commune vinrent effacer le principe de « Liberté » qu'a-

vait posé la Constituante, si bien que certains textes durent

S'efforcer, mais en vain, de donner quelque impulsion à la vie municipale.

Voici la période de liberté, mais d'incapacité.

A titre de remède contre l'inerlie vint le régime de l'an ITT avec ses municipalilés de canton que certains prirent pour une tentative de centralisation.

Et, le Consulat, bénéficiant de l'habitude d'obéissance qu'avait contractéele pays sous le régime de la Convention, escamota par une habile manœuvre la liberté. L'esprit de clocher favorisa le coup de main à tel point que le Consulal put, dit Vivien (1), «attacher une certaine popularité aux lois par lesquelles il supprima l'élection des officiers municipaux en rétablissant toutes les communes que la loi de 1789 avait constituées » et que le système de l'an III avait synthétisées au canton (2). Dès lors l'impulsion viendra du sommet de la « pyramide » administrative et la loi de l'an VITE met dans la main du pouvoir central les forces qui serviront à la spoliation des communes sous l'Empire. Mais le Consulat doit encore user de ménagements, il centralise en droit, mais en fail il ne suffit pas pour réaliser la centralisation de reconnaitre au pouvoir central le droit de nommer maires et conseils ! Sous le Consulat l'autorité chargée de régler les budgets ne disposait pas de ressources suffisantes pour assurer l'exécution de ses décisions ; les municipalités manquaient de revenus, et en l’an X on engage par des promesses les municipalités à

accroître leurs revenus ordinaires. Mais on craint encore

(1) Rapport de Vivien.

(2) Discours de Bureaux de Pusy à la Constituante sur lorganisation administrative : « Que de préjugés à vaincre, d'habiludes à effacer, de rivalilés qui s'élèvent, le choc de tant de passions opposées, d'espérances trompées, d'amour-propre déçu, que d’écueils ! »

l’opinion ! Et les prérogatives du conseil municipal en matière de recettes constituent dans l'esprit du « maître » ce « flasque régime » où le pouvoir autorise, engage, conseille au lieu de contraindre.

Mais la centralisation de fait va se réaliser par la fiscalité brutale de l'Empire. Et voilà désormais la spoliation par le « prélèvement », ce prototype de la « dépense obligaloire », auquel la pénurie financière des communes et leur dissimulation opposèrent seules un obstacle. Plus de droit légal de contrôle, mais un pouvoir tyrannique de contrainte ! Les communes payèrent alors les frais de la politique extérieure de l'Empire : alors la centralisation de fail était consommée, car il n'échappait au pouvoir «ni un homme, ni un éeu » : la « France entière était soldat, elle avait presque la guerre pour seul travail » ; « on s’occupait plus de fixer la victoire sur le drapeau que de développer les germes de la prospérité intérieure de chaque localité » ; «les pouvoirs n'avaient point de vie qui leur fût propre », «leurs intérêts, leurs budgets furent confondus avec ceux de l'Etat » (Darcy, op. cit.).La caisse d’amortissement où les communes firent leurs dépôts forcés et les « baïonnettes qui étaient là pour résoudre toutes questions » furent les organes d’une telle politique. Voilà la période des expédients où l’on dissimule dans les budgets locaux par les « prélèvements » une partie des dépenses publiques. Mais ces impositions d'office, nul ne songeait encore à les utiliser dans un intérêt communal ! Nous sommes aux lemps de la centralisation par la spoliation de fait.

L'Empire laissa à d’autres gouvernements le soin de tirer toutes les conséquences de ses pratiques administratives et des principes de l’an VIII. Et la consolidation

d'un tel régime se fit en droit quand fut tombée « la furie française des champs de bataille », alors que le pays devenait à nouveau « industriel, laboureur, fabricant » (1). Mais alors nous voici aux temps de la centralisation par la spoliation de droit, au temps de la tutelle intéressée. Là s'ouvre cette période, dont notre époque est encore une étape, où tous les régimes progressent dans la voie de la centralisation, sous prétextes de prodigalité, de lutelle ou de solidarisme, à la faveur de l'ignorance populaire (2), à l'abri de la loi, et par l'habile utilisation que l'administration fait des textes (3).

Louis XVIII sut promettre,et malgré sa première « sollicitude » pour les communes,dut ajourner les réalisations à des « temps moins difficiles ». Il conserva la forte centralisation du Consulat qui était naturellement un instrument précieux du pouvoir monarchique, mais il comprit la nécessité de rendre la confiance, d’enrayer la dissimulation fiscale.et crut devoir rassurer les propriétaires fonciers sur lesquels il fondait la restauration du principe monarchique en leur accordant l «adjonction des plus forts imposés » : bonne garantie donnée à une clientèle politique, sorte de concession faite aux «ultras » désireux d’un retour aux hiérarchies sociales. Maïs la résistance des « plus

(1) Darcy, Rapport, 1850, op. cit.

(2) Vivien disait dans son Discours du 26 août 1836: « Nous croyons nécessaire de rendre au pouvoir municipal loules les attributions qui lui appartiennent d'après sa nature el son objet ; et si nous n'avons pas introduit dans la loi toutes les dispositions qui devaient découler de cette pensée, nous n'avons été arrêtés que par le défaut de lumières d'un trop grand nombre de fonctionnaires municipaux dont le régime actuel a entretenu l'ignorance. »

(3) Talleyrand : « Une loi vaut moins par son texte que par l’administralion qui l’applique. » Fiévée : € L'instruction l'a emporté sur

la loi ».

forts intéressés » à l'autonomie budgétaire des communes en qualité de « plus forts imposés » amènera le gouvernement à rechercher non pas encore l'arme idéale des pouvoirs centralisés, la « dépense obligatoire », mais tout au moins la « répartition d'office » dans des cas limités, que suivra de près « l'imposition d'office ».

Il faudra, pour réaliser ce suprême dessein,de l’habileté et du temps. La Monarchie de Juillet y parviendra en 1837. Réduire les conseils municipaux à ce qu'ils étaient sous l'Empire, « des conseils et non des aulorilés », voilà bien le travail auquel se livreront tous les gouvernements qui se sont succédé en France. Comme si le pouvoir avait des raisons que les principes ne connaissent pas !

IL y eut élection, certes (1831). Mais, «y eût-il élection partout, dit Fiévée, si l'administration publique absorbe l’administration locale dans tous ses détails, on ne voit

pas trop à quoi serviraient les élus » (1). Tel est l'idéal que

réaliseront les gouvernements, et voilà où réside l'erreur des libéraux. La tactique fut simple: le projet de 1829 (Martignac) fut scindé et développé : on séria les questions ; el après avoir payé sa rançon du pouvoir à la Révolution de 1830,par la loi d'organisalion municipale de 183r. le gouvernement de Juillet déploya quelque patience avant de réaliser ses espérances centralisatrices dans la loi de 1837 concernant les attributions Municipales. NW reprit par la loi de 1835 ce qu'il avait donné par la loi de 1831. Les altributions municipales désarmèrent les élus. bénéficiaires de la loi sur le recrutement municipal. N'est-ce pas donner et reprendre, et n'y a-t-il pas là quelque habileté analogue à la manœuvre du Consulat qui oblint la cen-

(1) Fiévée, Lettres, op. cit., p. 37 et 38.

tralisation de l'an VIIT par l'abandon qu'il fit du système de l’an 1IT. Ainsi la loi de 1837 légalise et consolide les procédés de l'Empire ,substituant à la fragilité des « prélèvements », d'une illégalité trop manifeste, le prélèvement chronique qu'est la « dépense obligatoire » couverte par l’autorité respectable de la loi.

Aïnsi l'administration puisera plus aisément encore dans les caisses des communes, et il n'y aura plus de véritable liberté communale. Cette pratique n’est plus un accident, elle prend la force d'une habitude. A l'habiieté d'hommes comme Thiers,présentant la loi de 1837 comme un «simple correctif » de la loi de 1831, à l'erreur des libéraux, semble un peu dû le mécanisme de la centralisation contemporaine. Voici donc réalisé l'idéal de l’'Empire : « Les maires ne doivent jamais voir dans une délibération du conseil municipal autre chose que l'expression d’un vœu (1). »

Ajoutons que si ce régime des « dépenses obligatoires », pratiqué par l'Empire, conçu sous la Restauration, réalisé par la Monarchie de Juillet et aggravé dans la suite, est La systématisation des procédés de spoliation du temps de l’« Epopée napoléonienne », la Monarchie de Juillet se tint cependant dans une certaine réserve, et l’on sent bien là le compromis entre l'Etat et le législateur de 1857, réalisé par l'habile libéralisme des Mounier et des Vivien.Mais à cette réserve nul ensuite ne sera tenu, car la loi de 1837 contient un article fort extensible où pourront se développer à l’abri de la légalité toutes les tendances oppressives et centralisatrices des gouvernements.

Le second Empire qui gagnera un instant du terrain

(4) Instruction donnée par M. Lagarde, préfet de Seine-et-Marne,

reviendra dans sa phase libérale à peu près à son point de départ. Et le législateur de 1884, qui verra se restreindre par la jurisprudence et dans les faits le cerele déjà étroit des disponibilités budgétaires, amènera les conseils municipaux à enregistrer les ordres de la loi et les décisions du préfet. La liberté des communes dépend alors du rapport qui existe entre le chiffre de leurs recettes ordinaires et celui de leurs « dépenses obligatoires » auxquelles il faut joindre le montant des « dépenses facultatives nécessaires ». Tantôt l’Elal oblige, lantôt l'Etat encourage par des subventions à la « dépense contractuellement obligatoire », les communes s’endetlent, et l'administration, les tribunaux administratifs élendent par leurs arrétlés et leurs arrêts la portée des textes, tandis que les sources de recettes communales s’épuisent afin d'alimenter les œuvres d'éducation ou d'intérêt collectif national mises habilement à la charge des communes pour éviter des effets immédiatement progressifs sur les finances d'Etat. Les recettes, et avec elles les sources de la liberté, sont taries. C'est une période d'économies désastreuses, de grand train démocralique, de dissimulalion légale.

Mais peut-être une des charges les plus lourdes pour les habitants de nos communes, les dépenses concernant l’instruction publique,créera-t-elle un jour quelque «courant de compensalion » capable de neutraliser les effets du grand courant centralisateur qui semble avoir porté tous les régimes au xIx° siècle vers l’absolutisme administratif. L’absence d'instruction primaire amena la faillite du régime libéral de la Constituante, l'éducation progressive de l’esprit public, sous toutes ses formes, pourvu qu’elle soit réaliste, adaptée, décentralisée, rendra peut-être de moins en moins utile la tutelle administrative, et peut-être verrons-

nous un jour, sous la poussée de l'opinion, libérale et consciente de ses intérêts (1), l'autorité des préfets réduite à un rôle purement administratif ; alors les communes disposeront librement de leurs ressources sous le contrôle de légalilé des tribunaux administratifs.

L'instruction semble donc pour un peuple un facteur essentiel de liberté (2).

Somme toute, la liberté communale a pu être déprimée pendant plus d'un siècle à la faveur de l'ignorance générale, sous prétexte d'une légendaire prodigalité des communes, par le moyen de restrictions progressives des disponibilités budgétaires.

« Entre le cercle des dépenses obligatoires (3) et Les opérations prohibées, le cercle des services facultatifs est très étroit. » La commune « n’est plus ainsi une personne morale » agissante, mais, quoi qu'en aitdit Thiers (41, «un mineur exploité par un tuteur intéressé... avide et dur... qui veut prolonger la minorité de son pupille pour jouir de ses biens ». L’autonomie communale est annulée par la mainmise de l'Etat sur les revenus des communes. C’est donc dans le domaine budgétaire qu'il importe de réaliser avant tout l’autonomie municipale. Il n'y aura point de

(1) 11 semble que dans le cadre des associations professionnelles, adaptées aux réalités économiques et par conséquent régionalisées, peut s'éveiller le souci des intérêts collectifs et de la décentralisation, se développer cet esprit public qui par ses poussées est susceptible d’assouplir les vieux cadres administratifs.

(2) Voir citation de Vivien aux notes de la page 171 de notre conclusion.

(2) L. Paul Dubois, op, ct£., p. 170.

(4) Thiers, Discours en 1833,

self-gouvernement communal tant que l’on n'aura pas dégagé les finances municipales de l'emprise du pouvoir central. « Il est indispensable de réserver les deniers communaux aux dépenses proprement communales, de rendre les autorités locales, maïitresses de leurs ressources pour faire des budgets locaux des budgets véritablement indépendants (1). » Il faut, d'autre part, « donner de l'argent à l'administration générale dans la proportion des besoins généraux reconnus, à condition qu'elle ne touchera pas à l'argent qu'on ne lui donne pas » (2).

Comment réaliser un tel programme ?

La question peut-elle être résolue par une formule unilaire? 11 semble que non. Il est évident qu'il n'y aura jamais suppression de tutelle tant que l’on appliquera un régime identique à toutes les communes, et que des communes de 10.000 habitants seront administrées par les mêmes procédés que des villes où vivent 200.000 individus.

La question comporte-t-elle une seule solution ? Certes non.

Les garanties de la liberté municipale peuvent être conslilutionnelles.

Elles peuvent être légales.

Elles deviendront peut-être même morales : el les mœurs semblent être d'aussi puissantes protectrices que les lois.

Fiévée avait fort bien indiqué la nécessité d’un principe supérieur à l’abri des atteintes du pouvoir législatif qui, dans un intérêt politique, peut détruire des principes essentiels : il demandait que la liberté trouvat un appui

HD PanDubois op cut-, pie Mas (2\ Fiévée, Lettres, op. cit.

solide dans la constitution. « Et si le pouvoir municipal, dit-il, est la base de toute liberté,.…. si c’est la principale fondation de cet édifice à deux chambres que nous voulons imiter, pourquoi les projets de constitution ne fontils pas mention de l’affranchissement des communes, …. elles sont esclaves... on ne leur laisse rien » : il faudrait donner «aux bonnes villes des chartes d'affranchissement qui fixeraient leurs droits sur la nomination des municipaux, la perceplion des revenus et la faculté de disposer »... « Ces chartes vaudraient plus que toutes les constitutions du monde (1). » Le principe fondamental de toute liberté élant l’aulonomie communale, il ne doit en effet y être apporté de dérogation que dans un intérêt supérieur presque évident. Il importe en effet de poser le principe de la séparation des ressources, des dépenses, nationales et commu nales, du patrimoine ou des budgets de l'Etat et des communes. Les ressources communales doivent être réservées à des services communaux et l’ « autorité ministérielle, dit de Barante (2), ne disposera jamais d'aucun revenu ou d'aucun impôt sans le consentement de délégués librement élus », et le critérium de ces distinctions ne serait-il pas que « loutes les fois qu'un service n’est pas laissé à l'autorité locale, le service est un service public non communal ». « C'est à ces maximes que vient se résumer toute discussion sur notre loi communale », écrivait déjà de Barante en 1829.

De telles garanties sont nécessaires, car il suffit, comme l'indique encore P. Dubois vers 1900 (3), « qu’un service de l'Etat soit localisé dans son objet, et ils le sont tous plus

1rFiévée op. cl, p. 1.

( (2) De Barante, Préf. de janvier 1829, (3) L. Paul Dubois, op. cit., p. 122.

ou moins, pour que l'Etat, abusant de sa situation supéricure et de son pouvoir souverain puisse exiger des localiés un subside pour une affaire qui ne les regarde ni ne les intéresse, qui reste en dehors de leur cercle d’attributions et de leur droit de direction ». Voilà bien à quoi il faut remédier en plaçant les libertés communales, c’est-àdire les deniers communaux, hors de la portée du pouvoir central et « ce sont là les principes essentiels du self gouvernement que la plupart des législations européennes n’ont pas encore su respecter ».

Certes, il ne s’agit que d’une « aulonomie relative », elle se bornerait à l'administration des intérêts de la génération actuelle et s’étendrait sur une partie aussi large que possible des budgets communaux. La question est bien de savoir silatutelle de l'Etat doit garder sa «forme» et sa «mesure» (1).La question de mesure prime à nos yeux la question de forme : il nous semble donc qu’elle doit tout au moins changer «d'intensité» .Gertes un «contrôle de légalité» est nécessaire et l'Etat trouve encore là un rôle important à jouer en attendant que des tribunaux administratifs s'emparent de plus en plus d’une telle mission.Certes la voix des générations futures doit s'élever et l'Etat doit dans un esprit de prévoyance tutélaire, les préserver de charges à venir par trop aggravées (2). Le pouvoir de dépense de la génération actuelle doit, sans doute, être maintenu dans les limites d’une sorte de quotité disponible. Mais ces attri-

(1) Gelte terminologie est empruntée à M. Berthélemy, Président des conférences administratives aux Hautes Etudes sociales, la critique de la conférence concernait la question de la réforme de l’administration déparlementale, c'est-à-dire un tout autre sujet.

(2) Certes il faut rendre aux lois de 1837 et de 1884 cette justice qu’elles ont par la tutelle qu'elles organisèrent relevé le crédit des

communes. Mais dans l'intérêt de qui les communes ont-elles dû accroître le volume de leurs dettes ?

butions de l'administration supérieure que l’on conficrait tout juste à un sage Pourraient,nous semble-t-il être partagées pour plus de sûreté, entre l'Etat et les conseils locaux conditionnés en vue d’une telle tâche, grâce au renouvellement partiel des élus, soit par quelque représentation pro- Dorlionnelle capable d'éviter les à-coups de trop brutales inversions politiques. De telles dispositions donneraient peut-être plus d'assiette, plus d’esprit de suite, plus de permanente prévoyance et plus d'autorité de fait aux corps élus. L'Etat ne perdrait rien au change, car il gardera toujours la supériorité de fait des autorités qui restent sur celles qui passent. IL semble même qu'il gagnerait à un tel régime, Car un gouvernement à d'autant plus d'autorité qu'il se mêle de moins de choses, et la fragilité d’un pouvoir central semble, comme celle d’une entreprise économique trop centralisée, en raison de- ses actes trop étendus.

Laisser aux autorités locales par des lois, plus adaptées aux intérêts locaux, le soin de décider si tel ouvrage, telle dépense présentent un caractère d'utilité indispensable ou facultative, permettrait peut-être d'éviter cette « décentralisalion des charges » qui nous semble la forme la plus efficace et la plus accablante de la centralisation administrative,

Il importe que le pouvoir législalif cesse de mettre à la charge des communes de nouvelles dépenses obligatoires à moins d'augmenter leurs ressources, ou déplace leur point d'appui fiscal en les rattachant aux finances générales dé l'Etat ou, ce qui nous semble plus souhaitable encore, en déplace l’axe pour le fixer au canton (1), Et, tout au

(1) Nos lois d'ordre général el social n'ont pas pu s'appuyer sur le cadre des « associations »,

moins, si le législateur voulait que la commune reste en toutes choses la cellule administrative, pourquoi n’entret-il pas dans la voie de la spécialisation des taxes (x)PIl faudrait, et cela est un principe fondamental, que le législateur ne crée jamais une dépense obligatoire sans créer une ressource correspondante.

Ayant ainsi préservé les ressources communales des atteintes qu’ellesont depuis longtemps subies,ne faudrait-il pas augmenter les ressources ordinaires des communes, el leur en laisser la libre disposition, une fois acquittées les dépenses obligatoires dont le volume serait mieux propor- Lionné à leursressources.Plusieurs moyens s'offrent à nous: une nouvelle organisation des impôts locaux qui seraient caractérisés par leur nature propre el détachés des impôts d'Etat : ce choix serait inspiré par le principe qui fut mis en œuvre en Allemagne où l’on estime que l'impôt local doit être autant que possible, « le prix d’un service rendu » ; l'application de l'impôt « sur les revenus » aux finances communales (2) s'offre au législateur ; un autre moyen de

(1) Cadoux, Finances de la ville de Paris.

(2) Dans ce sens Caillaux, dans l'exposé des mohifs de son projet de loi sur les taxes locales ; projet actuellement discuté devant la commission (M. Malvy, rapporteur). « On comprend, dit M. Caillaux, qu'on ne puisse se borner à instituer des centimes additionnels à l'impôt sur le revenu puisque l'existence des exemptions à la base et des « abattements » aurait pour résultat de tarir les sources de l'immense majorité des communes rurales »... « Comment les communes équilibreraient-elles leurs budgets. » « Sans entrer dans des détails plus étendus,on conçoit qu'un système consentant des exemp. tions aussi considérables que l'impôt sur les revenus ne puisse fonctionner que s'il est institué dans un vaste groupement comprenant des revenus de toute importance et de toute nature et qu'il ne soit pas applicable dans toutes ses parties à des groupements plus restreints tels que le département, la commune », ajoute

développer les disponibilités budgétaires consisterait à laisser aux communes le droit de se créer librement des ressources industrielles et commerciales. Ce serait rendre sa pleine capacité juridique à celte personne morale trop théorique, trop inactive, qu'est la commune. Mais ce but lucratif assigné aux communes leur permetterait-il d’augmenter leurs ressources ? C'est là un point essentiel et délicat.

Enfin l’ensemble des garanties offertes aux finances communales réagirait sans doute sur l'esprit public et, inspirant quelque confiance, attirerait aux communes, comme il se fait aux États-Unis, des dons et legs importants, permettrait peut-être même d'attribuer aux communes, qui jouent partiellement dans la formation des fortunes privées le rôle de milieu économique favorable, quelque quote-part de nos énormes droils de succession. Nous assisterions ainsi à la reconstitution du patrimoine communal, et son indépendance serait dans une certaine mesure mieux assurée par ces «revenus consolidés » que par les ressources-impôts toujours susceptibles de dépression. Dans les pays décentralisés, de nombreuses communes ont trouvé dans les dons et legs une source précieuse d’enrichissement et par conséquent d'indépendance.

Donner ainsi «plus de pouvoir de dépense » et plus de responsabilités aux communes, ne serait-ce pas animer la vie locale, rendre toute sa force au principe d'élection « matériellement faussé », disait déjà Vivien, et par là ranimer «le zèle public dans l'intérêt général ».

Ces considérations engagèrent Portalis à déclarer que

M. Paul Beauregard dans un article sur les « taxes locales » paru dans Le Monde économique du 3 avril 1909,

«l'amour de la petite patrie rattacherait à la grande ». Sorte de moralité que Vivien lirait aussi en guise de conclusion de ses Études administralives : « La liberté de l'administration, écrit-il, doit contribuer puissamment au développement de l'espril public, cette vertu si rare, si désirable, si féconde. Combien d'hommes ne peuvent s'élever jusqu'au sentiment de la patrie, noble source des dévouements et des sacrifices de l'intérêt individuel. Leurs pensées, si elles ne s'étendent pas si loin, peuvent du moins embrasser la sphère de la commune ; la commune leur fait comprendre le prix de l'intérêt public et les distrait d'un lâche égoïsme ; dans son sein ils obtiennent la récompense de leur zèle, attachent à leur nom la reconnaissance publique, profitent des services rendus par leurs devanciers et lèguent à leurs successeurs le souvenir de leurs propres services. Que l’occasion leur soit donnée d'obtenir ces satisfactions, leurs talents seront voués au pays, et cessant de se tenir enfermé dans les étroites limites d’une bourgade, l'esprit public recevra les généreuses inspirations de l'intérêt national et du patriotisme, »

Vu :

Le Président de la thèse, Va: M.SAUZET.

Le Doyen, CH. LYON-CAEN.

Vu et permis d'imprimer :

Le Vice-Recteur de l'Académie de Paris.

EAADLANRIDE

Tiré de l'Ecole des communes (8f 4o7), 2° année 1855, in fine.

Note dictée par Bonaparte à son frère Lucien, alors ministre de l’intérieur, et dans laquelle ce génie extraordinaire a développé, sur les moyens de ramener les communes vers un état de prospérité, des vues où l’on retrouve toute la vivacité de son coup d'œil. Les mesures qu'il trace ont sans doute le caractère du temps où il pensait ; mais le plan général qu'il esquisse à grands traits est énergiquement conçu et vigoureusement exprimé. Les grandes leçons que contient ce document méritent d'être méditées ; s’il n'appartient réellement à la dictée de Napoléon, il offre du moins beaucoup d’analogie avec sa manière.

Note de Napoléon sur les communes, dictée à son frère

Lucien Bonaparte alors ministre de l'intérieur (1800).

« Si la guerre ne m'était nécessaire je commencerais la prospérité de la France par les communes.

« Il est beaucoup plus simple, pour le reconstructeur d’une nation, de s'occuper de mille de ses habitants à la fois, que de poursuivre le roman du bien-être individuel

de chacun.

« Chaque commune représente en France mille habitants. Travailler à la prospérité de 36.000 communautés, c’est travailler au bonheur de 36 millions d'habitants en simplifiant la question, en diminuant la difficulté de tout ce qu'établit de différence le rapport de 36.000 à 36 millions.

« C’est ainsi que Henri IV entendait faire lorsqu'il parlait de sa poule au pot: autrement il n’eût dit qu'une soltise. Le ministre de l’intérieur portera une attention particulière aux idées suivantes :

«Avant la Révolution, la commune appartenait aux seigneurs et aux prêtres ; le vassal et le paroissien n'avaient point de chemins de communication ; leurs vaches et leurs moutons point de fossés ni de prés pour pâturer.

« Depuis 1790, qui a brusquement et justement arraché de la propriété du seigneur féodal ce droit commun de marcher et de paître, chaque municipalité est devenue, sous la protection des lois générales, une véritable personne ayant droit de posséder, d'acquérir, de vendre et de faire au profit de la famille municipale, tous les actes de nos codes.

« Ainsi, par cette grande et nationale pensée, la France s’est trouvée subitement divisée en 36.000 individualités, dont chacune s’est trouvée appelée à éprouver tous les besoins du propriélaire, qui consistent à agrandir son domaine, à améliorer ses produits, à accroître ses revenus, etc., etc.

« Le germe de la prospérité de la France était donc là. Voici comment il n’y a pas eu pour ce germe de développement possible :

« C'est que l'intérêt personnel du propriétaire veille sans cesse, fait tout fructifier ; au contraire, l’intérêt de com-

munaulé est de sa nalure somnifère et stérile : l'intérêl personnel n’exige que de l'instinct ; l'intérêt de communauté exige de la vertu, elleest rare.

« Depuis 1790, les 36.000 communes représentent en France 36.000 orphelines, héritières des vieux droits féo daux, filles délaissées ou pillées depuis dix ans par les tuteurs municipaux de la Convention et du Directoire.

« En changeant de maires, d’adjoints et de conseillers de communes, elles n’ont guère fait en général que chanser de mode de brigandage ; on a volé le chemin vicinal, on a volé le sentier, on a volé les arbres, on a volé l’église, on a volé le mobilier de la commune, et on vole encore sous le flasque régime municipal de l’an VIIL.

« Que deviendraient les communes si un tel régime subsistait dix ans encore ? (1) Ge ne seraient plus que des héritières endettées,obérées.sollicitant l’aumônedel’habitant au lieu de la protection et du secours qu'elles lui doivent ; ayant vendu on engage, comme les mauvais sujets de famille, jusqu’à leurs dernières hardes, et ne pouvant plus même vivre d'emprunts qu’on leur refuserait.

« Chacun craindrait d’aller établir son domicile dans la commune endettée, où il n’aurait à attendre que charges et impôts de toute nature, sous la forme de mendicité, de souscriptions, de cotisations, de contributions extraordinaires, etc.

« La commune doit être attractive de la population, elle en serait répulsive.

(4) Il y a longtemps que le régime de spoliation a cessé ; mais l'indifférence municipale est grande encore, et la situation des communes bien embarrassée. Il est sans doute temps qu’une bonne loi d’attribulions agissant concurremment avec une loi d'instruction

primaire, vienne aider au développement de la prospérité des 36.000 communes (Vote des rédacteurs, 1833).

« Le premier devoir d’un ministre de l'intérieur est d'arrêter un tel mal qui porterait la gangrène dans ces 56.000 membres du grand corps social.

« La première condition lorsqu'on veut arrêter un grand mal, c’est bien d’en constater la gravité et les circonstances.

« Ainsi le ministre de l’intérieur commencera par faire établir un inventaire général de la situation de 34 000 communes de France,

» Get inventaire à toujours manqué.

« Voici les principaux faits qu'on inventoriera.

« On fera trois classes :

« Communes endettées (1) ;

« Communes au courant ;

«Communes ayant des ressources disponibles.

« Les deux dernières classes forment le plus petit nombre ; il n'est point pressé de s'occuper de celles-là.

« La question est de mettre au courant les communes

endettées. »

Exemple destiné à montrer comment la jurisprudence ne paraît pas "favorable aux tentatives d'économie que pourraient essayer de réaliser certains conseils municipaux sur quelque chapitre du budget communal : ici, sur la dépense fort lourde concernant les frais de bureau, Cf. > partie de notre travail : Enumération partielle des dépenses obligatoires, $ » de l’article 136 de la loi de 1884.

s’imposer extraordinairement est une commune endettée, »

(1) Note de Napoléon, « Toute municipalité qui est obligée de

Recours au Conseil d'Etat de la Ville de Paris en 1907.

Extrait du rapport de M. C. Rousset au Conseil municipal de Paris 1907.