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pour ainsi dire annihilé par ailleurs gardait en ce qui concernait les recettes certaines prérogatives.

Et avec ces assemblées locales composées cependant de membres choisis par le gouvernement, mais qu'il était bien obligé, en fait, de prendre parmi les habitants de la commune, il fallait user de ménagements.

Après la loi du 28 pluviôse an VIIT parurent plusieurs lois et arrêtés (5 ventôse an VIIT, 7 brumaire an IX, 29 floréal an X) qui permirent au gouvernement de créer dans les communes où le besoin s’en faisait sentir : des octrois, des bureaux de pesage. On eroyait cependant devoir s'en rapporter aux conseils municipaux pour la fixation des tarifs ; et quant aux bureaux de pesage, mesurage et jaugeage publics, le souci de ménager l'opinion avait fait inscrire dans la loi cette réserve : « Nul ne sera contraint de s’en servir, si ce n'est dans les cas de contestation » (arr. du 29 floréal an X, art. 1°).

Encore l'application de ces dispositions rencontra-t-elle des difficultés assez sérieuses, car dans l’arrêté du 4 thermidor an X, « relatif à une convocation extraordinaire des conseils municipaux », où il était prescrit d'arrêter l'état du passif et de l'actif des communes, c’est aux conseils municipaux qu'il demandait à nouveau (art. 3) « d'indiquer les moyens d'accroître les revenus ordinaires » des communes. On avait d'ailleurs soin de leur fournir l'indication des moyens qui paraissaient propres au législateur pour atteindre ce but : et l'on allait même, afin de leur inspirer confiance, jusqu'à leur donner des garanties ; on leur faisait des promesses que l’on violera d’ailleurs bientôt : « En aucun cas, dit l'arrêté (art. 8), la fixation de la dépense présumée des communes ne pourra

excéder le montant du revenu ainsi présumé » : c’'est-à-

dire que le maire et le préfet, dans l'élaboration du budget des dépenses, devront tenir compte du budget des recettes arrêté par le conseil municipal. Et l'article 9 du même arrêté contient cette garantie importante : « Tous les centimes perçus, tous les revenus appartenant à une commune seront toujours employés exclusivement pour l’utilité de cette commune de l'avis de son conseil municipal. Lorsqu'il ÿ aura un excédent à la fin de l’année cet excédent sera employé en améliorations, réparations et embellissements d’après l'avis du conseil municipal, celui du sous-préfet et la décision du préfet (1). »

Ces promesses étaient cependant conformes aux principes, en matière budgétaire, exprimés dans l’exposé des motifs de la loi de pluviôse an VII : « Les contributions nationales sont volées en France par les représentants du peuple, il semble en résulter que les contributions locales doivent l'être aussi par suite d’une sorte de représentation de famille. Ce principe a été reconnu et observé même sous la monarchie. »

Les principes libéraux de l’organisation municipale sous l’Assemblée constituante n'étaient donc pas tout à fait oubliés. Et, si l’on s’en tient à notre point de vue budgétaire et financier, la centralisation communale était loin

(1) Cf. Bigard, Thèse, p. 53. — On a parfois interprété cet article 9 de l'arrêté de thermidor d’une manière restrictive : « Quand il édicte que les revenus communaux seront exclusivement employés aux intérêts de la commune, de l'avis du conseil municipal, cela veut simplement dire que le conseil municipal ne peut pas affecter les revenus de la commune à des dépenses autres que des dépenses communales, » Nous ne pensons pas que l’on puisse ainsi restreindre le sens d’un texte, En réalité le législateur du Consulat était tenu à cerlains ménagements, et c’est bien par égard pour le lihéralisme révolutionnaire qu'il promettait ainsi certaines garanties aux administralions locales,

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d’être réalisée en l'an X, deux ans après la loi de pluviôse. Le gouvernement sera obligé longtemps encore d’user à l'égard de ces conseils municipaux, dont les membres étaient cependant nommés par lui, de ménagements tels qu'il faut bien reconnaître, comme nous l'avons déjà dit, qu'il ne suffit pas pour réaliser la centralisation administrative de reconnaître au gouvernement le droit de nommer les maires et les conseils municipaux pas plus qu'il ne suffira plus tard pour décentraliser de rendre à la population l'élection des conseils locaux et des maires. Ge n'est pas tout d'accorder au préfet ou au conseil municipal le droit de régler le budget ; on ne réalise par là ni la mainmise du pouvoir central sur l'administration communale, ni la liberté des communes, si l’on n’a pas résolu la question essentielle qui est de mettre à la disposition de l’autorité chargée de régler le budget des ressources suffisantes pour assurer l’exécution de ses décisions ou de ses délibérations.

Voilà bien pour nous l'intérêt de cette étude historique de l’administration municipale sous le Consulat. N°’y saisissons-nous pas sur le vif l’inanité des efforts du gouvernement pour réaliser la centralisation autrement que par des mesures d'administration proprement dite. Nous assistons là par avance à l'expérience que ferônt plus tard, en sens contraire,les libéraux qui, à partir de la Restauration, porteront tout leur effort décentralisateur sur l'élection des conseils municipaux et des maires. Satisfaits, sembletil, par la loi d'organisation municipale de 183r,ils ne sauront pas empêcher le gouvernement de perpétuer la centralisation administrative en consacrant aux dépenses obligatoires la plus large part des ressources disponibles

des budgets communaux.

Il faut insister sur le caractère des dépenses communales sous le régime de la loi de pluviôse an VIIL pour bien connaître le gouvernement du Consulat dont on s’est peutêtre, sur la foi des textes législatifs, exagéré l'autorité réelle et les résultats obtenus dans le sens de la centralisation administrative. Dans les textes eux-mêmes, que ce soil libéralisme ou faiblesse, la loi commande moins qu'elle ne conseille. Nous ne rencontrons pas encore ici un Sys- (ème de dépenses imposées, mais plutôt de dépenses autorisées purement facultatives.

La loi autorise les conseils municipaux à délibérer ; elle autorise les communes à faire telle ou telle dépense (1). Le législateur paraît hésiter à faire de cette dépense une obligation catégorique pour la commune et surtout n'inscrit dans la loi aucune contrainte légale pour sanctionner l’invilation qu'il adresse aux conseils municipaux. Il les engage seulement à subvenir aux frais de tel ou tel service publie.

On a noté le luxe de précautions que crut devoir prendre le gouvernement du Consulat pour amener les communes à faire les frais du culte catholique après le rélablissement du Concordat de 1802 (2). On compta d'abord sur la souscription bénévole des fidèles, puis on songea à inscrire les dépenses du culle au budget des communes. Les consuls décidèrent, le 1° pluviôse an XI, de prescrire positivement aux communes «de salisfaire aux besoins des ministres non salariés... et de pourvoir à l'entretien

des presbytères et autres frais du culle ». Mais cette déci-

(1) Ce caractère des lois de finances sous le Consulat a élé nettement marqué à propos des dépenses du culte à la charge des communes par Dupont, Thèse, p. 12 et sq., p. 38.

(2) Ibid., p. 16, p. 30 et sq.

sion ne fut pas rendue publique, et on ne la trouve ni au Bulletin des lois ni au Moniteur. On s’enhardit pourtant jusqu'à publier à la date du 18 germinal an XI, comme en vertu de cette décision, un arrêté « relatif aux traitements des ministres du culte et autres dépenses accessoires », mais l’article 1°’ autorisait seulement les conseils de département à voter une augmentation de traitement aux archevêques et évêques de leurs diocèses, et l’article 3 prescrivait simplement aux conseils municipaux de délibérer sur les frais du culte (r). Ils devaient,selon l’article 4,« indiquer le mode qu’ils jugeraient le plus convenable pour lever « les sommes à fournir par la commune pour subvenir aux dépenses désignées en l’article précédent ».

C’est l'arrêté que Chaptal transmettait aux préfets avec ce commentaire qu’ « il donnait aux communes la facullé de voter différentes dépenses pour le culte ».

Rien ne caractérise mieux que cet exemple le « flasque régime de l’an VIII» dont parle Napoléon dans la note adressée par lui à son frère Lucien. Le gouvernement du

(1) Il est intéressant de noter d’une façon générale de la part des gouvernements qui se sont succédé pendant la Révolution et même pendant les premières années de l'Empire, une hésitation à imposer des charges précises à la nation. On aulorise les départements, les communes à faire telle ou telle dépense. On demande des soldats mais on invite les ciloyens à se faire inscrire, et même on pose des conditions à cette inscription. On paraît vouloir présenter le service militaire comme une faveur, Quand on s’enhardit jusqu’à fixer un contingent pour chaque commune, c’est en laissant au conseil municipal le soin de déterminer le mode suivant lequel les conscrits seront désignés. On invite le maire à « avertir les conscrits qu'ils peuvent faire entre eux tous les arrangements qu'ils jugeront convenables ». Le conseil municipal est lui-même autorisé à permettre « toutes les substitutions de gré à gré » (arrêté du 18 thermidor an X).— Cf.dans le même sens l’article 6 du 4 thermidor an XI, relatif à l'entretien des chemins vicinaux.

Consulat respectait ainsi, par politique ou par crainte de l’opinion, les principes libéraux qui inspirèrent l’œuvre de la Constituante. Jamais il ne put se résoudre à contraindre les conseils municipaux, récalcitrants en présence de toute augmentation des impôts locaux, par des mesures coercitives bien nécessaires peut-être s’il eût fallu subvenir aux dépenses autorisées,

Il n’obligea pas davantage les conseils municipaux à se procurer les ressources ordinaires dont il autorisait la création dans les arrêtés relatifs aux octrois de bienfaisance, aux bureaux de pesage et de mesurage publics. Il n'osa même jamais ordonner à ses préfets d'inscrire au budget des communes certaines dépenses que la loi mettait formellement à leur charge. Jusqu'à la fin du Consulat, ces hésitations sauvegardèrent le droit reconnu aux conseils municipaux de voter toutes taxes et impositions locales. Au début de l'Empire même, Napoléon préféra prendre à la charge du Trésor le traitement des desservants des succursales et certaines dépenses du culte que de les imposer aux communes conformément aux premières lois sur le rétablissement du culte.

Mais le gouvernement de Bonaparte n'était libéral que par contrainte. La loi de pluviôse an VIIT avait posé les bases de la centralisation administrative, et si le gouvernement n'avait pas encore fait de cette centralisation une réalité, s'il n'en avait pas encore tiré toutes les conséquences avantageuses pour l'Etat, c'est qu'il ne s’était pas senti à ses débuts assez d'autorité et de force. Bientôt le premier consul est « passé Empereur » et les besoins de l'Etat vont l’engager à mettre brutalement la main sur les revenus des communes sans souci

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des promesses nettement formulées dans l'arrêté de thermidor an X.

Dans ses Lettres sur le projet d'organisalion municipale (1821) (1), Fiévée a bien caractérisé le système de Napoléon l*en matière de finances communales : « Bonaparte, écrit-il, regardait tout l'argent qu'il pouvait obtenir par les contributions comme à lui, par conséquent comme uniquement destiné à étendre ses conquêtes et à embellir Paris, ville marquée dans sa pensée pour devenir capitale de l'Europe. »

«Si les provinces prétendaient à ne pas être négligées, il ne trouvait pas cette prétention absolument ridicule, à condition qu'après en avoir arraché tout ce qu'il pourrait pour les dépenses générales de l'Etat, il mettrait à leur compte les frais de leur dépense nécessaire. C’est la première création des dépenses dites départementales. IL était à cet égard de si bonne foi que, cherchant des moyens d’avoir plus d'argent à donner à l'entretien des routes, et son Conseil d’Etat lui ayant présenté un moyen d'en avoir sous la réserve de ne pas en détourner l'emploi, il aima mieux renoncer au moyen que de prendre cet engagement. Plus il augmentait le nombre de ses armées, plus il avait besoin d’argent (2). »

« Et sa manière d'en avoir toujours davantage pour guerroyer consistait à pousser une partie des dépenses

(1) Dans le même sens, Correspondance politique el administrative, I, p. #4: « Bonaparte avait l'habitude de ne considérer comme dépenses générales que ce qui concernait la guerre et le développement de son syslème politique. »

(2) Et une des raisons de la fiscalité de l’Empire fut bien que Napoléon, pour faire face aux dépenses militaires, demandait tout aux impôts, au lieu de recourir comme l'Angleterre à l'emprunt, lucratif pour les banquiers et moins impopulaire que l'impôt.

générales dans les dépenses départementales et à piller les communes au profit du Trésor. »

Dès le Consulat le sage Cambacérès avait donné à Bonaparte ce conseil : « La politique commande de ne pas effrayer par une masse de dépenses déjà très considérable. » Et Bonaparte avait compris.

Cependant la masse des dépenses augmenta chaque année sous l’Empire. Il était impossible de subvenir entièrement aux besoins des armées, même en rançonnant les pays conquis. La politique de l'Empire coûtait fort cher. Le gouvernement de Napoléon en fut donc vite réduit aux expédients. Les moyens financiers d’un tel système politique furent simples ; il s'agissait avant tout de dissimuler une partie des dépenses publiques, l'Empire ÿ parvint facilement en rejetant sur les budgets des départements et des communes des dépenses générales : l’entrelien des casernes et de la garde nationale, le traitement des préfets, une partie des dépenses du culte ; on en vint même à spolier ouvertement les communes en disposant des fonds qui leur appartenaient et qu’on les avait obligées à déposer à la caisse d'amortissement que l’on appela plus lard la Caisse des dépôts et consignations.

On donna le nom de Prélèvements à ce système qui consistait à employer une partie des revenus communaux pour faire face aux besoins généraux de l'Etat (x).

(1) On peut se demander comment la France qui venait de faire la Révolution a pu supporter ce régime.

Il faut remarquer tout d'abord que la rigueur, on peut même dire la brutalité de certains procédés de gouvernement sous la Convention, avaient préparé la toute puissance du pouvoir central et habitué le pays à l’obéissance,

Un contemporain, Cronier, ajoute ces observations : « Dans ce temps les Français éblouis par les événements extraordinaires dont

Dès l'an X, le 26 floréal (19 mai 1802) (1), un arrêté décidait l'établissement dans certaines communes de bureaux de pesage, mesurage et jaugeage publics, etajoutait dans son article 3 qu'un dixième des produits nets de ces bureaux servirait à compléter l’acquittement des frais de vérification des poids et mesures et le traitement des agents préposés à cette vérification ». Mais on pouvait à la rigueur considérer que ce prélèvement ordonné par le législateur était employé pour la levée de la taxe elle-même et que le gouvernement faisait encore la part belle aux communes et aux hospices en leur laissant un dixième du produit de cet impôt.

Mais il en était autrement du prélèvement opéré sur le produit des octrois, car ces octrois avaient toujours été considérés comme des octrois municipaux et destinés à faire face à des besoins locaux. Ils avaient été rétablis sous le nom d’octrois de bienfaisance (2), et dès le 24 frimaire an XI un arrêté des consuls affectait une portion du produit des octrois à des distributions de pain aux troupes (3).

ils devenaient successivement témoins, ravis par des lriomphes sans exemple, s’occupaient fort peu de leurs affaires intérieures ; les yeux et les esprits fascinés ne pouvaient trouver le temps et les moyens d’apercevoir ni de sentir le poids des fers dont on chargeait la nalion ; riche de trophées et ne rêévant alors qu'agrandissements, la France ne songeait point à raisonner sur les principes de la justice ni sur ses droits, qu'elle avait oubliés, ni sur la répartition des pouvoirs. D'ailleurs les baïonnettes étaient là pour résoudre toutes ces questions. » Etat du pouvoir municipal, p. 29.

(1) Bull. des lois, t. IL, p. 192, n° 1650. |

(2) Arrêté du 5 ventôse an VILL. Le rétablissement de taxes indirectes et locales avait été prévu dès l’an VIT.

(3) Voici les considérants de l'arrêté du 25 frimaire an XI:« Cousidérant que le droit d'octroi qui se perçoit au profit des villes est sensiblement accru par la consommation que font les militaires qui y sont en garnison ; que les militaires ont obtenu dans tous les temps

Deux ans plus tard, un décret du 24 floréal an XIIT (1) « portant création des compagnies de la réserve », décidait (art. 16) que la dépense des compagnies de la réserve était une dépense départementale et communale ‘et qu'il y serait en conséquence pourvu au moyen du versement du vingtième de tous les revenus des communes du département en biens fonds, rentes ou octrois. Un nouveau prélèvement de 1 0/0 sera ordonné sur les octrois et revenus des communes pour l'hôtel des Invalides le 23 juillet 18112)

Le système était commode. La loi de finances du 24 avril 1806 avait porté (art. 55) la retenue sur les octrois des villes pour le pain de soupe des troupes à 10 0/0 du produit net des octrois à compter du 1* janvier 1806.

Un décret du 18 août 1810 mettait à la charge des communes possédant octroi la dépense des lits militaires.

Un autre décret de la même année (11 juin 1810) mettait à leur charge la moitié du traitement des préfets.

La loi de finances de septembre 1807 (art. 11) avait déjà prélevé un dixième sur les revenus fonciers des communes pour le fonds commun de subvention au culte.

Il faut noter d’ailleurs que le gouvernement, pour s’assurer de la levée de ces prélèvements, avait eu soin de réserver la nomination des receveurs de deniers commu-

où une modérationou une exemption des dits droits; que ces modérations où exemptions ont toujours entraîné des abus et qu'il est nécessaire cependant de rétablir la balance qui a été rompue au détriment de l'armée par la non exemption ou modération des droits d'octroi... » (Bull. des lois, t. IL, p. 237, n° 2208).

(1) Bull. des lois, t. IV, p. 50, no 840.

(2) Bull. des lois, t. IV, p. 382, n° 7127. — Pour assurer le paiement de ces prélèvements, la perception des octrois avait été, par décret du 8 février 1812, remise à l'administration des Droits Réunis,

naux (loi du 4 pluviôse an XI), des directeur ou préposé en chef des octrois ou même des autres employés (loi du 18 frimaire an VII).

La main-mise du gouvernement sur les revenus des communes parait déjà complète. Et de plus, une série de décrets de 1810 et 1811, dont les considérants parlent, non sans ironie sans doute, de la munificence impériale, donnaient aux départements, arrondissements et communes un certain nombre d’édifices et bâtiments civils et militaires, de routes nationales à charge de les entretenir (Ho): Napoléon déchargeait ainsi le Trésor d’un lourd fardeau qu'il rejetait sur les communes. « Quand les malheureuses communes, écrit Fiévée, faisaient quelques réclamations sur les charges dont on les accablait et sur les banqueroutes continuelles auxquelles on les réduisait, Bonaparte répondait en riant : « Elles se plaignent toujours et je les écrase de bienfaits. Je viens encore de leur donner les casernes (2) ! »

(1) Dupin, /ntroduction, p. 61. — | On leur a fait des concessions illusoires en couvrant des charges réelles du beau nom de libéralité ; en leur abandonnant, par exemple, des casernes, à la charge de les réparer et entretenir à leurs frais et d'y loger gratuitement les troupes impériales, »

Sur les circonstances et les conditions dans lesquelles le château Trompette fut donné à la ville de Bordeaux, cf. ‘De l'administration financière des communes el quelques applications à la ville de Bordeaux, Bordeaux, 1816, in 8° (Bibl. nat., LF 136, 4).

(2) Le décret du 9 avril 1811 fut rendu parce que l'Empereur était embarrassé par un rapport de l'administration des domaines qui demandait une allocation de plusieurs millions pour l'entretien des bâtiments et édifices possédés par l'Elat dans les départements.

Voici les considérants du décret: « Sur le rapport de notre ministre des finances... duquel il résulte... que l'intérêt particulier de chaque département, autant que celui de notre Trésor, serait que les départements, arrondissements et communes fussent proprié-

La «sollicitude » dugouvernement consulaire et impérial à l'égard des communes alla plus loin ! On craignit de laisser aux communes le libre emploi des capitaux qui pourraient leur advenir soit par la vente des biens communaux, soit à la suite de remboursements ; le pouvoir central intervenait dans l'emploi de tous ces capitaux qui durent être versés à la caisse d'amortissement. Un arrêté du 19 ventôse an X enjoignit même aux administrateurs des communes de verser à la même caisse le prix provenant des adjudications des coupes extraordinaires de leurs bois (x) ; et cette disposition devint extrêmement avanta-

taires des dits édifices au moyen de la vente qui leur en serait faite par l'Etat et dont le prix capital serait converti en rentes remboursables par dixième. »

Le ministre proposait donc de vendre aux communes les bâtiments nalionaux, Napoléon, plus généreux, décidait de les leur donner... « Considérant que les bâtiments dont il s'agit n'ont pas cessé d'être la propriété de l'Etat... voulant néanmoins donner une nouvelle marque de notre munificence impériale à nos sujets de ces départements en leur épargnant les dépenses qu'occasionneraient tant l’acquisilion des dits édifices que le remboursement des sommes avancées par notre Trésor impérial pour réparations ; notre Conseil d'Etat entendu, nous avons décrété et décrétons ce qui suil: .., »

Et le décret concédait gratuilement les bâtiments aux départements, arrondissements et communes, à charge d'en payer désormais la contribution foncière et de les entretenir.

(1) Bull. des lois, &. I, p.170, n° 1315. — Arrêté relatif à l’administration des biens communaux (19 ventôse an X). « Art. 4: Dans les trois mois du recouvrement de chaque portion du prix des coupes extraordinaires, le montant en sera versé dans la caisse d'amorlissement pour y être tenu à la disposition des communes avec intérêt à raison de 3 0/0 par an, — Art. 7: Seront pareillement versées dans la caisse d'amortissement et y seront conservées dans les mêmes formes et aux mêmes conditions, les autres recettes extraordinaires provenant d'aliénations d'immeubles où de remboursement de capitaux des communes, lesquels ne seraient pas affectés à leurs charges et dépenses ordinaires. »