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cularité, que ce décompte fut adressé par la poste, dans une lettre taxée cinquante centimes ; de sorte que la caisse municipale perdit encore 45 centimes au marché (1-2-3).

La loi de finances du 20 mars 1813 (4) devait couronner le système et consommer la spoliation des communes. Il manquait un peu plus de 200 millions au ministre des

(1) Voir la note 1, page 36.

(2) Dupin, avocat, Introduction aux lois des communes, Introd., p. 67 à 70.

(3) Dupin, op. cit., p. 67,emprunte un exemple à M. Alexandre Delaborde, dont l'ouvrage est intitulé : De l'esprit d'association, dans tous les intérêts de la communauté, t. I, p. 97.

Delaborde raconte que, maire de Méréville (4.500 habitants) en l'an X, il dut aviser au moyen de reconstruire l'église écroulée faute d'une dépense de 200 francs pendant la Révolution ; les matériaux étaient encore sur place ; il demanda la permission d’encaisser les moellons et de vendre les bois ; il fallut deux mois pour obtenir cette permission ; quand elle arriva les bois étaient pourris. Il sollicita l'autorisation pour la commune de s’imposer extraordinairement pour la reconstruction de l'édifice (40.000 fr.) Le devis mit un an à parvenir au ministère de l’intérieur et un an à revenir. Il fut approuvé, mais on refusa l'autorisation illégale, disait-on, de s'imposer extraordinairement, qui pouvait nuire à la perception des revenus de l'État. Il fallut se résoudre à demander au gouvernement l'autorisalion de vendre les peupliers du mail. {fl se passa encore un an avant que le ministère de l'intérieur autorisäl la vente. Mais comme le produit de cette vente ne s'éleva qu'au quart de la dépense et qu'il n’y avait pas encore de décision de l'autorité sur le mode à adopter pour le surplus, on fut obligé de verser le montant à la caisse d'amortissement, Cet argent fut dissipé en 1813 avec d’autres dépôts semblables.

(4) Loi concernant les finances. Bull. des lois, t. IV, p. 489, no 9058. __ On à souvent dit que toute la sollicitude du gouvernement de Napoléon pour Ja propriété communale, les demandes de renseignements sur les biens et revenus des communes n'avaient pour objet que de préparer cette loi de spoliation (Cf. par exemple le rapport du ministre des finances au Roi en 1844, Nous en parlons plus loin). 11 serait peut-être plus exact de ne voir dans cette loi que l’expédient financier d'un gouvernement aux abois.

finances pour équilibrer le budget. Or les communes possédaient encore en propriété foncière non affectée à des services publics et dont les habitants n'avaient pas la jouissance commune, des biens ruraux, maisons et mines que le ministre des finances évaluait à environ 232 millions : « La seule utilité réelle que ces propriétés procurent à la masse des habitants, disait l'exposé des motifs de la loi des finances, c’est un produit annuel destiné à être employé aux dépenses générales de la commune et à recevoir tous autres emplois. Peu importe à la commune que ces revenus lui soient procurés par une propriété rurale ou par une rente sur l'Etat, son seul intérêt réel est d'avoir un revenu égal et assuré qui permette de pourvoir aux dépenses affectées à ces revenus . »

En conséquence la loi déclarait (art. 1°’) que ces biens des communes élaient cédés à la caisse d'amortissement à partir du re" Janvier 1813, et l’article 4 ordonnait leur mise en vente par devant les préfets, à la diligence des préposés de la régie.

L'article 3 promettait aux communes « en inscriptions 5 o/o une rente proportionnée au revenu net des biens cédés d’après la fixation qui en sera déterminée par un arrêt du Conseil ».

C'était en somme un emprunt forcé fait par l'Etat aux communes. Et l’on est en droit de douter de l'intention du gouvernement de payer la rente due aux communes. Après la chute de Napoléon, le préambule de l'ordonnance du 6 juin 1814 constatait « avec peine » qu'il n'avait été pris aucune mesure par le gouvernement impérial pour assurer aux communes le revenu auquel elles avaient droit et qui leur était nécessaire, « Elles avaient pu crain-

salarié dnintsmhsmatossans

fie DETTE Le

dre d'être dépouillées de leurs biens sans en obtenir de dédommagement (1). »

Nous avons insisté peut-être un peu trop longuement sur ce système fiscal du Consulat et de l'Empire, mais nous voulions montrer jusqu'où peuvent conduire la centralisation et le principe de la contribution des communes aux dépenses générales de l'Etat sous un gouvernement réduit aux expédients financiers. Ils n’aboutissent pas seulement à la servitude et à la spoliation des communes, mais encore au désordre dans l'administration communale. C'était bien la situation des communes de France en 1815, ainsi que l'indique le tableau dressé par Fiévée dans le premier numéro de sa Correspondance politique et administrative (t. 1, p. 27).

«Je suppose, dit Fiévée, une ville de moyen ordre qui ait cent mille francs de revenus par ses octrois. On prélève d’abord ro pour 100 pour le gouvernement ; on prélève ensuite pour le traitement du préfet, pour le dépôt de mendicité, ete., etc. (j'ai compté jusqu'à 11 prélèvements dans le budget de la ville de Strasbourg).

« La ville est obligée de donner une somme à l’hospice, somme qui ne suffit jamais depuis que le désordre des mœurs a multiplié les enfants-trouvés dans une propor-

(1) Un décret du 6 novembre 1813 avait réglé la fixation et Île mode de payement à faire aux communes, de l’équivalent du revenu net des biens cédés à la caisse d'amortissement. La redevance annuelle était établie sous déduction des charges que les communes devaient supporter normalement, charges que le décret arbitrait.

Le gouvernement de la Restauration eut d'abord l'intention d'exécuter la loi de 1813 et de tenir les promesses faites aux communes (ordonnance du 6 juin 1814) ; ce fut en 1816, par la loi de finances du 28 avril, que fut abrogée la loi de 1813 : « Les biens des communes non encore vendus seront remis à leur disposition comme ils l'étaient avant la äite loi. »

ho PREMIÈRE PARTIE

tion effrayante. Si la ville a le malheur d’avoir une caserne, l'entretien en est à sa charge ; et telle année 20.000 francs ne suffisent pas pour cet entretien. La ville doit fournir un champ d'exercice qu'elle loue quand elle n’en a pas; la ville doit un bâtiment et l'entretien de ce bâtiment pour la manutention. [l faut qu'elle paye à un prix qui n'est pas déterminé par elle un commissaire de police qu'on lui donne de Paris ; car une commune qui ne choisit pas ses administrateurs n’a le droit de choisir aucun de ses agents soldés. La ville doit un traitement ou partie d’un traitement à un ou plusieurs commis des droits réunis. Si elle a un collège, elle doit entrer dans le traitement des professeurs, dans l’entretien du bâtiment, avoir des élèves à ses frais et tout cela par ordre. Ajoutez à ces dépenses trois victoires par an ou seulement quelques grands changements politiques pour lesquels il faut qu'elle illumine les bâtiments communaux, même l'hôtel du préfet, et quoiqu'un préfet pût comme tout autre se réjouir à ses frais, et vous aurez une idée de ce qui reste à la ville pour son éclairage, l'entretien de ses monuments, de ses fontaines, de ses promenades, pour son bureau de bienfaisance, pour la solde de ses employés indispensables et de ses dépenses de bureau, l'impression des proclamations comprises. »

« En laissant dépérir tout ce qui lui appartient et lui est nécessaire, elle fait chaque année 30.000 ou 40.000 francs de dettes qui retombent sur de malheureux ouvriers ; et, sans crédit, comme sans ressources, il faut pourtant qu'au commencement de chaque année elle fournisse au ministère de l’intérieur son budget qui doit indispensablement présenter équilibre entre les recettes et les dépenses. Cela est impossible, diront ceux qui ne savent pas ce que c'est

qu'un budget, et surtout ce qu'est un budget qui règle im-

HISTORIQUE DU PRINCIPE DE L'OBLIGATION x

périeusement les dépenses annuelles des communes quoique souvent il ne leur revienne de Paris qu'au milieu de l’année ; j'en ai vu revenir au mois de novembre. On présente des revenus fictifs, on dissimule des dépenses inévitables pour que le budget soil bien pondéré ; le ministre à Paris ajoute d'un côté, retranche de l’autre ; et quand enfin il ne peut plus rien dissimuler, même sur le papier, l’autorité supérieure met les dettes de la ville à l’arriéré ; il n'en est plus question sur le budget ni pour les malheureux créanciers : c'est par ce mécanisme fort simple que l'équilibre se rétablit jusqu'à ce que le même système ramène les mêmes embarras et par conséquent une nouvelle solde en arriéré..……. »

«IL y a des pays en Europe où l'on n’a jamais entendu prononcer le mot liberté et où on n'oserait pas traiter les communes comme eiles sont traitées en France (1). »

I faut d'ailleurs ajouter, afin de donner aux « prélèvements » leur véritable caractère, que les dépenses auxquelles ils devaient pourvoir étaient toujours nationales ou départementales.

Et il n’est pas sans intérêt de remarquer que l'Empire. auquel les moyens de coercition ne manquaient pas cependant à l'égard des communes, n'a pas osé organiser complètement le système de contrainte légale qui sera réglé dans la loi de 1837.

Dès l’an X, l'arrêté du 4 thermidor (art. 22) prescrivait en cas de dépense commune à plusieurs municipalités une

sorte d'inscription d'office au budget communal. « Sur la

(1) Correspondance administralive, X, p. 27,

décision des sous-préfets approuvée par le préfet, le conseil municipal sera obligé de porter dans l'état des dépenses annuelles de sa commune la part à laquelle elle aura été assujettie. »

Mais l'arrêté n’a prévu aucune sanction pour le cas où le conseil municipal se refuserait à cette inscription. En l'an X on supposait encore que les préfets et les sous-préfets auraient assez d'influence sur les conseils municipaux, dont ils nommaient les membres pour imposer le respect de la loi.

En l’an XIII, à propos du traitement des gardes champêtres, le décret du 23 fructidor est déjà plus explicite. Dans le cas où le produit des amendes était insuffisant et quand les habitants ne consentaient pas à former le traitement et le complément de traitement de ces gardes par une souscription volontaire, la somme devait être répartie au marc le franc de la contribution foncière payée par tous les propriétaires ou exploitants de fonds non enclos. Le Code rural des 27 juillet et 6 octobre 1791 autorisait d’ailleurs ce mode de perception. Et l’on peut voir là la sanction d’une dépense obligatoire mise formellement à la charge des communes par la loi du 11 frimaire an VIII, articles 4 et 8.

Le système de l'inscription et de l’imposition d'office se perfectionne encore en 1810 à propos des dépenses du culte. Nous avons déjà indiqué les hésitations du Consulat quand il s’agit d'imposer aux communes les frais du culte après le Concordat. Nous avons dit que le gouvernement avait préféré mettre à la charge du Trésor une grande partie des dépenses du culte plutôt que de briser la résistance des communes. Maïs pour la partie laissée définitivement

à leur charge il fallut, par la loi de finances de 1807, organiser un prélèvement sur les revenus de toutes les propriétés foncières des communes pour former un fonds commun de subvention (1). En 1809, le décret du 30 décembre sur les fabriques des églises imposa plus nettement aux communes certaines dépenses du culte. L'article 99 de ce décret décidait : « Si les revenus communaux sont insuffisans, le conseil délibérera sur les moyens de subvenir à cette dépense selon les règles prescrites par la loi. » La loi dont il s’agit est celle qui va paraître six semaines plus tard (14 février 1810) et qui va organiser l’imposition d'office pour les dépenses du culte.

L'administration du culte qui, depuis dix ans, tâtonnait pour obtenir une subvention des communes en faveur des églises, avait cette fois pris toutes ses précautions et tout prévu en cas de résistance des conseils municipaux.

Le rapport (de juillet 1809) de Bigot de Préameneu à l'Empereur (2), sur lequel furent rendus et le décret sur les fabriques et la loi du 14 février r8r0, est très intéressant sur ce point : « Le mode d'exécution manque encore, disait le ministre, et quand ils’agit de dépenses, il ne faut pas qu'il reste la moindre incertitude ni sur ceux qui doivent payer, ni sur la manière dontils doivent payer », et plus loin Bigot de Préameneu prévoit le ‘cas où une commune n'aurait pas de revenus suffisants pour fournir à ses

(1) Loi du 15 seplembre 1807, tit. IX, art. 22. — Ce fonds commun devait servir: f° pour les acquisitions, reconstructions ou réparations d'églises ou édilices pour les cultes; 2° pour acquisitions, reconstructions ou réparations de séminaires et maisons pour loger les curés ou desservants et les ministres protestants.

(2) Ce rapport de Bigot de Préameneu a été publié en 1877 par le Journal des Fabriques. Il est de juillet 14809. Le décret est du 30 décembre 1809, la loi du 14 février 1810

ln PREMIÈRE PARTIE

dépenses municipales, l'obligation de subvenir aux frais du culte incomberait à la collectivité des habitants. Il pensait qu'il fallait leur imposer cette charge « de manière qu'ils ne soient pas libres de l'éluder ». Le ministre ajoutait : « Dans tous les cas. le moyen de répartition volontaire entre les habitants pourra être tenté par les préfets ; mais il ne réussira qu'autant qu'il sera reconnu qu'à défaut de ce moyen on emploiera des mesures coercilives… I y a donc nécessité de déclarer que cette dépense est obligatoire... Mais faudra-{-il faire intervenir l'autorité législative ?... cela est aussi peu praticable que contraire à la dignité de la loi. C'est dans cette vue que je joins au projet de règlement sur les fabriques un projet de loi suivant lequel lorsqu'il s'agira de dépenses annuelles de la célébration du culte, la répartition entre les habitants au mare le franc de la contribution personnelle et mobilière pourra être faite et rendue exécutoire par le préfet si elle n'excède pas 100 francs dans les paroisses de six cents habitants et audessous, 150 francs dans les paroisses de six cents à douze cents habitants et 300 dans celles au-dessus de douze cents habitants. Il est convenable de donner cette autorité au préfet parce que les sommes sont peu importantes et que cela rentre dans les détails de l'administration locale qu'il est indispensable de lui confier » (x).

(4) Et Bigot de Préameneu donnait un exemple de dépense obligaloire sous l’ancien régime : « Dans l'ancien droit, disait-il, on décidait les grosses réparations aux édifices du culte sur un procès-verbal de l'évêque et des marguilliers, envoyé à l’intendant et au chancelier. Les habitants étaient ensuite convoqués, non pour délibérer s'ils paieraient, mais afin de donner leur avis sur le mode de paiement qui leur serait le moins onéreux. Ces règles d'administration sont si simples, il est si facile de s’y conformer, el il serait tellement difficile d'y suppléer que je propose avec confiance de les renouveler en les adaptant à l'organisation administrative qui maintenant

L'article 1° de la loi du 14 février 1810 reproduisait à peu près textuellement les termes du rapport de Bigot de Préameneu (r) ; il ajoutait qu'au-dessus des sommes énoncées plus haut et jusqu'à concurrence du double, la répartition ne pourrait être ordonnée que par un décret délibéré en Conseil d'Etat ; et s’il s'agissait de sommes plus fortes, une loi devenait nécessaire. Dans tous les cas, comme on le voit, la dépense pouvait être inscrite au budget de la commune et imposée d'office.

Il y avait bien là, comme on l’a dit, « un mécanisme complet d'imposition d'office » (2), mais il n’a jamais été sous l'Empire applicable qu'à la catégorie de dépenses pour laquelle la loi l’autorisait. L'administration ne l’a jamais étendu aux dépenses que la loi imposait aux communes, soit en les autorisant d'avance, soit en prescrivant aux conseils municipaux de délibérer à leur sujet. Il est surtout intéressant de remarquer que l'administration n’appliqua pas le système de la répartition d'office au cas où un conseil municipal refusait de pourvoir à la dépense que nécessite le payement d’une dette exigible de la commune.

On dit que l'arrêté du 12 brumaire an XI (3) avait reconnu le droit pour l'administration de faire une réparti-

existe. » — Cf. Don gratuit imposé à la ville d’Alès en 4692 par l’intendant de Basville « pour les besoins des guerres » avec faculté de créer un octroi pour en récupérer le montant (Broch. Alais, 1890).

(4) La répartition pour les dépenses annuelles de la célébration du culte avait lieu au marc le franc de la contribution personnelle et mobilière (art. 1) ; la répartition « pour les réparations ou reconstruction des édifices du culte » avait lieu au marc le franc sur les contributions foncière et mobilière. Dans ce dernier cas, il pouvait d'ailleurs être pourvu à la dépense par voie d'emprunt (art. 2).

(2) M. Sauzet à son cours, 1902-1903.

(3) Bull. des lois, HT, 228, n° 2109.

tion entre les habitants « pour l'exécution des condamnations prononcées ». [IL y a là, nous semble-t-il, une erreur si l’on entendait ainsi reconnaître ce pouvoir aux préfets. Nous avons déjà remarqué que sous le Consulat l’administration n'usait pas en matière financière de toutes les prérogaltives que semblaient lui reconnaître les textes législatifs. Cet arrêté de brumaire an XI vient corroborer notre opinion.

Dans l'espèce le tribunal de Fontenay avait condamné la commune de Nalliers et ordonné que dix des principaux habitants de Nalliers seraient contraints d'avancer le montant des condamnations prononcées, sauf leur recours contre les autres habitants de la commune. Par arrêté du 12 brumaire, les consuls annulaient ces dispositions du jugement « considérant qu'il n'appartient qu'à l’aulorilé administralive de régler la manière dont les dépenses des communes doivent être acquittées » et l’article 2 de l'arrêté décidait qu'il y avait lieu de faire une répartilion entre les habitants: «il y serait pourvu par l’aulorité administrative » ; Mais quelle autorité administrative visait l'arrêté ? 11 est répondu assez explicitement à cette question dans les considérants mêmes de l'arrêté : « La loi du 10 vendémiaire an IV, titre V, articles 8 et 9, attribue textuellement aux municipalilés la répartition entre les habitants des dommages et intérêts auxquels les communes auront été condamnées. » [Il n’y a donc pas là, nous semble-t-il, un argument en faveur de l'imposition d'office par l'autorité supérieure malgré la résistance des municipalités.

Le Consulat ni l'Empire malgré leur défaut de sollicitude pour la bonne administration des communes,n’osèrent pas ou ne songèrent pas à généraliser, même pour les dépenses qui présentaient un caractère de nécessité et d'urgence, le

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système d'imposition d'office admis pour le culte en 1810. Ils n’y songèrent pas tant qu'il s’agit de dépenses d’intérêt communal. Le gouvernement de Napoléon ne reculait pas devant l’impopularité ainsi qu’il l’a prouvé dans l'application du système des prélèvements, mais il ne voulait pas du moins s’exposer à cette impopularité dans l'intérêt des communes.

Le système de la dépense obligatoire avec les moÿens de contrainte légale qu’organise définitivement le législateur de la monarchie de Juillet eût été bien mieux dans la logique du régime centralisateur du Consulat et de l'Empire. Mais le gouvernement de Napoléon ne voulait, à ses débuts, user de son autorité sur les communes que dans l'intérêt de l'Etat et pour des dépenses extra-communales. Voilà ce qui explique comment il a réservé pour l'avenir, et laissé aux gouvernements qui lui succédèrent, le soin d'organiser légalement le système des dépenses obligatoires et de tirer en matière de finances communales toutes les conséquences des principes de centralisation qu'il avait posés sous le Consulat.

& 3.— La centralisation administrative et la Restauration. Conséquences de l’adjonction des plus imposés. Les projets de réforme. La Révolution de 1830 et la loi de 1837. La loi de 1884.

L'oppression et la spoliation des communes sous l’'Empire furent certainement une des principales causes de l'impopularité du gouvernement de Napoléon. La loi du 0 mars 1813, qui d’ailleurs n'avait pas été votée sans hésitation (1), avait mis le comble au mécontentement de l'o-

(4) Cronier, État du pouvoir municipal el de ses variations depuis la

pinion. On le vit bien par les réclamations et les plaintes qui se firent entendre à ce sujet dès les premiers jours de la Restauration.

Nous ne parlons pas seulement des nombreux publicistes, qui, par désir de «se chauffer au même foyer quoiqu'il eût changé de maître », ou par une réaction naturelle de l'esprit humain, ont fait dès cette époque la critique d’une centralisation excessive, mais nous voulons encore noter avec un Contemporain les opinions émises par les conseils généraux, les pétitions sans nombre adressées aux Chambres, les écrits si fort de principes et de raisonnement, les discours des orateurs, ceux des organes du gouvernement el les promesses positives, hélas ! trop souvent

Restauration jusqu'au 28 février 1828, Paris, 1829, p. 108. — « Rappelez-vous, Messieurs, dit M. de Bonald, la consternation universelle que répandit dans la capitale et dans le royaume, la proposition de loi du 20 mars 1813 (le jour est remarquable), qui dépouillait les communes de leurs propriétés; le scandale parut nouveau ; mais après tant de scandales, nous fûmes nous-mêmes témoins de la profonde douleur, ou plutôt de la honte des députés du Corps législatif, dont la plupart avouaient qu'ils n’oseraient plus retourner dans leur province s'ils avaient la faiblesse de consentir à cette monstrueuse iniquité. Vous savez les ressorts qu'on fil jouer ; les suppôts de la tyrannie employaient tout leur art; les promesses et les menaces furent mises en usage ; le tyran lui-même craignit de ne point réussir, et, pour la première et la dernière fois, il compta, en frémissant de rage, soixante-quinze opposants qui faisaient, ce jour-là, la majorité des députés français, et dont plusieurs affectèrent de montrer la boule noire qu'ils jetaient dans l'urne, en présence des conseillers d'État : et c’est après le retour de l'autorité légitime, sous le règne de Louis XVII, et en présence de cette race bienfaisante dont les ancêtres ont affranchi les communes, que les ministres vous proposent de les dépouiller... Nous ne vendrons pas les propriétés des communes parce que l’usurpateur les a vendues. »

Les efforts de M. de Bonald ne furent pas vains.

HISTORIQUE DU PRINCIPE DE L'OBLIGATION Ag

renouvelées et trop souvent éludées de la part des représentants de l'autorité »... (1)

Le gouvernement de Louis XVIII s'était d’ailleurs dès l’abord rendu compte de l'importance de la question. Dès le mois de juillet 1814 le roi se faisait adresser par le ministre de l’intérieur un rapport sur l’état de la France et ce rapport présentait la situation des communes relativement à l'administration de leurs biens et de leurs finances et faisait remarquer combien cette situation était contraire à l'intérêt des habitants (2). Le rapport allait jusqu'à dire « que c'était le désir de connaître et de surveiller tous les revenus de la France pour s’en emparer un jour » qui avait été « la principale cause du mode adopté pour l’administration des biens des communes » sous l'Empire. Il blämait « les charges nouvelles sans cesse imposées aux communes » et contenait cette promesse : « Quand les communes ne seront plus surchargées d’une foule de dépenses qui doivent être à la charge du Trésor public,quand une administration à la fois régulière et prompte leur aura rendu plus d'activité en leur laissant plus de liberté ; quand la confiance dans un gouvernement équitable aura guéri les citoyens de la crainte de se voir enlever les fonds dont l'emploi devait leur appartenir, la fortune communale ne tardera pas à renaître et les communes se soumettront sans peine à une surveillance sans laquelle leurs finances retomberaient dans le désordre où elles ont été pendant la Révolution. »

Encouragés par ces déclarations, plusieurs députés de-

(1) Cronier, Etat du pouvoir municipal, p. 37. — On trouve un écho de ces plaintes des municipalités dans le préambule de l'ordonnance du 28 janvier 1815,

(2) Cité dans Cronier, op. cil., p. 52. :

5o PREMIÈRE PARTIE

mandèrent dès la session de 1814 la réalisation des réformes promises (MM. Lalouette, Verneilh-Puyrazeau,Boizot) et en septembre la Chambre prenait en considération une proposition tendant à ce que « Sa Majesté füt suppliée de présenter un projet de loi sur l’administration des revenus et sur la comptabilité des communes » (1).

L'on critiquait surtout, en effet, dans la législation impériale sur les communes ses dispositions financières.

Ces réclamations et ces plaintes seront entendues de nouveau pendant la session de 1815 (2) et pendant les sessions suivantes. C’est que les promesses du gouvernement, ses déclarations en faveur des communes manquaient de sincérité : elles étaient inspirées surtout par un sentiment politique qui lui commandait de rechercher la popularité surtout dans les parties du gouvernement où l'Empire avait soulevé le plus de mécontentement (3). Mais les communes ne se virent point immédiatement dispensées, comme on l’avait espéré, de contribuer sur leurs propres revenus aux dépenses de l'Etat (4).

(1) Proposition de M. Lalouette à la séance du 9 septembre 1814.

(2) Cf. Fiévée, La session de 1815.

(3) M. Sauzet à son cours 1902-1903, — « L'Empereur lui-même promit des réformes dans ce sens pendant les Cent Jours.» Acte addit., 22 avril 1815, D. 30 avril 1814.

(4) Il faut lire à ce sujet la proclamation du Roi du 10 mai 1814: «.. L'État a des créanciers, des fonctionnaires, des armées dont les intérêts nous sont aussi chers que ceux des contribuables. Le gouvernement a besoin de toutes ses ressources, et ce n’est pas lorsqu'elles sont affaiblies par les malheurs de la guerre qu'il peut en sacrifier une partie importante sans s'assurer un équivalent.

« Ainsi le salut de l'État exige que toutes les lois sur les impôts existants soient respectées et maintenues jusqu'à ce que d’autres lois procurent à nos peuples les soulagements qu'ils réclament et que les circonstances rendront possibles... » (Bull, des lois, t. V, p. 10, n° 92).

HISTORIQUE DU PRINCIPE DE L'OBLIGATION br

Une ordonnance du 7 décembre 1814 prescrivit un prélèvement de 50 o/o au profit du Trésor sur les fonds communaux (1) et une autre ordonnance du 11 janvier 1815 vint «enchaïîner de nouveau et plus fortement que jamais les communes dans les bureaux du ministère ». Les ordonnances du 28 janvier et du 17 février 1815 laissaient à la charge des communes de lourdes dépenses qui leur avaient été imposées par l'Empire (2). Le gouvernement de Louis XVIII n’abrogea même pas tout d’abord la loi de mars 1813, loi qui fut particulièrement désignée par ces termes : loi de spoliation des communes. Au contraire, une ordonnance du 6 juin 1814 en réglait quelques détails d'application. C’est que le baron Louis, ministre des finances de Louis XVIII, avait été le collaborateur de Mollien, ministre des finances de Napoléon. Il ne pouvait être sévère à l'égard d’une mesure qu'il avait peut-être inspirée et dont il partageait au moins la responsabilité. Les besoins de l'Etat qui ne firent qu'augmenter après l'aventure des Cent Jours paraissaient justifier ces mesures qui n'étaient d’ailleurs présentées qu’à titre d'expédients temporaires (3).

(1) Cetle ordonnance citée dans Cronier (op. cit., p. 61) ne se trouve pas au Bulletin des lois. Elle est également citée dans une ordonnance du 6 septembre 1815 qui (art. 1°") maintient pour 1816 ce prélèvement de 50 0/0 « sur les fonds provenant des coupes de quart en réserve ou autres coupes extraordinaires des bois communaux versés ou à verser dans la caisse d'amortissement pendant les années 1814 et 1815 ».

(2) Par exemple les prélèvements de 1/10 des droits de pesage,1/10 des revenus fonciers pour le culte, 1/20 du revenu des communes pour les compagnies de réserve cessèrent d’être perçus ; mais les communes continuèrent de payer la moitié des traitements des préfets pour 1815, les bâtiments et les lits militaires, etc.

(3) Le roi exprimait dans l'ordonnance du 6 septembre 1815 son

Lors de la seconde Restauration le gouvernement fit de nouvelles promesses aux partisans de l'émancipation des communes : « Les grandes améliorations dont l'administralion municipale peut devenir susceptible, disait le ministre des finances dans son rapport sur le budget de 1815, ont été l’objet de la sollicitude du roi (r).» On pensait alors que le projet de loi des finances aurait pour résultat certain « d'arrêter la spoliation des communes et de leur rendre la disposition de leurs biens » (2).

De Corbière qui avait été chargé d’un rapport sur ce projet de loi annonçait « que le projet avait, entre autres choses, pour objet de fournir enfin aux administrations locales les moyens de subvenir à leurs besoins particuliers et poser ainsi les premiers principes d’une amélioration réclamée par tous les bons esprits dans le système actuel de l'administration publique ». Malheureusement ces promesses ne furent guère suivies d'effet. Quelques mesures de détail vinrent seules améliorer la situation des communes.La plus importante fut l’abrogation,bien tardive d'ailleurs, de la loi du 20 mars 1813 par l’article 15, titre IV de la loi du 28 avril 1816.

Mais quant aux réformes de principe le gouvernement répondit aux revendications éloquentes de de Villèle ct de Bonald,qui lui rappelaient ses promesses, par des ajour‘-

intention de supprimer les prélèvements ; mais, ajoutait-il : « Les dé+ penses immenses qui à l'heure actuelle retembentsur le Trésor royal nous forcent à ajourner le projel..,, que nous n'abandonnons pas de soulager nos communes, » Bull. des lois.

(1) Cité par Fiévée, Correspondance politique el administrative, T, 4° partie, p. 84.

(2) Discours de M, Josse Beauvoire à la séance du 19 mars 1816 (cité par Cronier, p. 105).