I. — Organisation de la Réserve Fédérale

Telle était la situation bancaire du pays au moment où le Président Wilson décida de faire aboutir la délicate réforme des banques d'émission en substituant à des milliers de banques éparpillées sur toute la surface du pays un système ordonné et centralisé qui va être décrit rapidement, et qui a joué un rôle capital dans la conduite de la guerre.

C'est une loi de 1913 qui a créé les banques de réserve fédérale. Pour des raisons politiques et aussi pour des considérations économiques, le système d’émission n’est pas centralisé comme en Europe. Le législateur s’est rallié au système fédéral et a constitué 12 districts devant avoir une « Federal Reserve Bank ».

Nous ne pouvons exposer le mécanisme de ces banques de réserve. Ce n’est point l’essentiel de notre sujet. Notons seulement qu’elles devaient désormais jouer le principal rôle en matière de circulation. Avant 1913, les hanques nationales de chaque Etat pouvaient émettre des billets. Désormais, ce rôle sera réservé aux banques de réserve. Mais on prévoit un régime de transition. Les banques de réserve peuvent obtenir des billets de circulation suivant le mode des Banques nationales dans la période intermédiaire précédant le remplacement des billets de celles-ci. Fournir des garanties commerciales permettant d’obtenir des billets de Réserve Fédérale, à condition de constituer une réserve d’or de 40 % de leur montant, 5 % au moins étant déposés au Trésor. Ces billets sont reçus obligatoirement par les Banques adhérentes du district et par le Trésor.

Il n’y a pas intercirculation des billets entre les districts ; les billets ne doivent être remboursés que par la Banque émettrice et être retournés à celle-ci. Ils sont remboursables à la Federal Reserve Bank, au porteur et à vue, en or et en monnaie légale.

L'émission ordinaire de billets de réserve fédérale est gagée à l’aide d’effets commerciaux remis en garantie au Trésor. Celui-ci avance au Conseil de Réserve Fédérale des billets en blanc et enregistrés qui sont répartis dans les banques de Réserve Fédérale, suivant les demandes. Les billets constituent une obligation de premier ordre et privilégiée sur tout l’actif de la Banque émettrice.

Les Banques Nationales

Les changements apportés au « National Bank Act » - par le nouveau « Currency bill » concernaïient : le pouvoir d'émission, les opérations avec les particuliers, les relations avec les Federal Reserve Banks et les conditions nouvelles imposées quant aux réserves.

Les banques nationales sont appelées à devenir graduellement de simples banques de dépôts, c’est ce qui ressort des textes, stipulant qu’une banque nationale n’est plus obligée de déposer au Trésor, à sa fondation, un certain montant d'obligations fédérales en contre partie desquelles elle reçoit des billets.

Par contre, le législateur de 1913 va donner aux banques nationales un rôle important dans la négociation des effets de commerce. Si New-York, Chicago, San-Francisco doivent être un jour des places de premier rang

dans les règlements internationaux, le volume des crédits, support nécessaire à l’activité des places, sera alimenté par les Banques Nationales. Elles peuvent en effet accepter des traites ou lettres de change tirées sur elles et résultant de transactions commerciales internationales, et n'ayant pas plus de six mois à courir. Le montant de ces acceptations est limité à la moitié du capital versé et des réserves. Des acceptations indigènes ne pouvaient auparavant être créées, situation très défavorable pour la formation d’un marché de l’escompte.

En ce qui concerne le commerce étranger, la nouvelle législation autorise les Banques Nationales, ayant un capital et une réserve de 1 million de dollars, à établir des succursales dans les pays étrangers, sous certaines conditions.

Dans les relations avec les Banques de Réserve Fédérale, le nouveau « currency bill » stipule que le total des billets à ordre et des effets portant la signature ou l’endos d’une personne, d’une compagnie ou d’une société commerciale, réescomptés au profit d’une banque adhérente, les lettres de change de premier ordre, non comprises, ne devra pas excéder 10 % du capital et des réserves de la banque.

Les obligations concernant les réserves des Banques Nationales ont subi quelques modifications. La loi distingue les dépôts à vue (jusqu’à 30 jours) et les dépôts à terme. Pour les premiers, les « County Banks » (Banques de l’intérieur) doivent constituer une réserve de 12 % de leur montant ; 3 ans après l’établissement des Banques de Réserve Fédérale, 4 % seront conservés sur place, 5 % déposés à la Banque de réserve, le reste à volonté. Les fonds déposés chez les correspondants des villes ne seront plus comptés dans les réserves légales.

Les « Reserve City Banks » (Banques des villes de réserve) sont obligées de conserver 15 % de leurs dépôts à vue ; au bout de 3 ans, 5 % seront conservés sur place, 6 % à la Banque de Réserve et le reste à volonté, sous bénéfice de la restriction précédente. Les « Central Reserve City Banks » sont tenues de conserver une réserve de 18 % de leurs dépôts, 6 % étant conservés, T % immédiatement déposés à la Banque de Réserve et le reste à volonté. En plus de la réserve concernant les dépôts à vue, toute banque adhérente est tenue de constituer une réserve de 5 % par rapports aux dépôts à terme.

L'expérience acquise pendant la première année de fonctionnement provoqua des changements intéressants dans les dispositions précédentes.

L'activité économique des Etats-Unis, au cours de la guerre, permit d’éprouver le nouveau système bancaire.

Au début de la guerre, les clients de quelques-unes des plus grandes banques de New-York se trouvant privés de leurs crédits de Londres cherchèrent à New-York des facilités de crédits semblables. Comme ces banques venaient justement de recevoir le pouvoir d’accepter des traites, elles s’adaptèrent rapidement à la situation nouvelle. L'espèce de papier qu'elles avaient acheté antérieurement et envoyé à Londres pour acceptation, elles l’acceptèrent elles-mêmes sous des conditions spéciales. Ce papier fut vendu par elles aux Etats-Unis et un commencement de marché de l’escompte apparut à ce moment.

À New-York on ne comptait qu’une douzaine de banques nationales, de banques d'Etat, de compagnies associées et de banques privées qui acceptaient des traites pour un volume important.

Les amendements apportés à la loi de réserve fédérale

allaient améliorer le régime des acceptations, surtout pour les banques nationales. La place de New-York se transformait et se préparait à jouer un rôle international.

La loi du 23 décembre 1913 autorisait les banques nationales, et en général toutes les banques adhérentes, à accepter des traites tirées sur elles-mêmes et basées sur des opérations commerciales internationales. Les banques de réserve avaient la possibilité de réescompter des acceptations lorsqu'elles n'avaient plus que trois mois à courir. Toutefois le total des présentations d’ure banque adhérente ne pouvait excéder la moitié du capital et des réserves. |

Une série de circulaires du Féderal Reserve Board étend et précise la forme des opérations sur acceptations.

Une autre circulaire du 2 avril, modifiée par la circulaire du 7 septembre, concerne les conditions de réescompte par les Banques de Réserve.

Par une circulaire datée du 2 avril, le Conseil de Réserve détermine les conditions dans lesquelles les banques adhérentes se livreront aux opérations d’acceptation.

La circulaire du 15 juillet se réfère aux acceptations commerciales. Enfin une circulaire du 29 novembre concerne les acceptations tirées contre opérations commerciales intérieures. |

Aux termes de la circulaire du ? avril, concernant les « acceptations de banques », le « Federal Reserve Board » stipule que « toute banque adhérente peut accepter des traites ou lettres de change tirées sur elle, n’ayant pas plus de 6 mois à courir et résultant de transactions relatives à l’importation ou à l’exportation de marchandises, jusqu’à concurrence d’un montant n’excédant pas la moitié du capital et des réserves de la dite banque, et exceptionnellement 100 % du capital et des réserves ». Tou-

tefois chaque banque adhérente doit, en ce cas, avoir une réserve d’au moins 20 % du capital versé et adresser au Conseil de Réserve, par l’intermédiaire de la Banque de Réserve du district, une demande spéciale lorsque ces opérations excèdent la moitié de son capital et de ses réserves. L’escompte d’acceptations par les banques adhérentes n’est soumise à aucune restriction.

Le Federal Reserve Board s’exprimait ainsi au sujet des acceptations, dans une circulaire du 8 février :

« L’acceptation est encore dans l'enfance parmi les

banques américaines. On ne peut pas dire quelle sera la rapidité de son développement, mais il est néanmoins certain. La loi donne toutes facilités pour aider cette croissance. Toutefois les règlements actuels ne sont qu’une première étape et ils subiront les modifications dictées par les circonstances, les usages et les besoins du crédit ».

* Le texte définitif de la circulaire du 2 avril, modifié par la circulaire du 7 septembre, définit l’acceptation : « un tirage ou remise fait à ordre, à échéance fixe et payable en dollars aux Etats-Unis, l’obligation de payer se trouvant accéptée par une reconnaissance écrite et signée par le tiré, au recto de l’effet. »

Deux formes d’acceptations sont prévues : 1° « L’acceptation de banque » et « l’acceptation commerciale ».

Les acceptations de banque, escomptables par les Banques de Réserve, à condition qu'elles aient pour base une opération commerciale internationale, que leur échéance ne soit pas supérieure à 3 mois, qu’elles portent l’endos d’un banquier adhérent au moins, sont soumises à certaines autres conditions restrictives. Le montant des acceptations présentées au réescompte par une banque ne peut dépasser 50 % de son capital et de ses réserves ;

exceptionnellement la proportion peut être élevée à 100 %. Les engagements d’un particulier, autres que les lettres de change réescomptées par une banque de réserve, ne peuvent dépasser 10 % du capital et des réserves de la banque adhérente. Les acceptations doivent être tirées sur une banque adhérente ou sur une maison particulière s’occupant d'acceptation ou d’escompte. Elles doivent être tirées par un particulier ou une banque comme opérations internationales. Elles ne sont pas renouvelables après remise des marchandises à l’acheteur, sauf au cours d’une période d’une durée raisonnable devant être débattue à l’ouverture du crédit. Les acceptations autres que celles d’une banque adhérente ne seront admises qu’après renseignements spéciaux. Le réescompte des acceptations est limité à un certain quotient pour 100 du capital de la banque de réserve, lorsque l’accepteur est une maison d’acceptation ou d’escompte, autre qu’une banque adhérente ou une Trust company.

Dans ses opérations sur le marché libre une banque de réserve peut acheter des acceptations soumises aux restrictions ci-dessus ; il n’est pas nécessaire qu’une banque adhérente soit engagée, si la situation financière de l’accepteur a fait l’objet d’une enquête et d’un avis favorable du Conseil de Réserve. Le total du portefeuille d’acceptations n’est pas limité. :

Une circulaire du 15 juillet se rapportant spécialement aux acceptations commerciales, définit comme. suit les caractères de ce papier susceptible d’être accepté par les banques de réserve :

Une « acceptation commerciale » doit être endossée par une banque adhérente et être accompagnée d’une renonciation au préavis et au protêt. Elle doit avoir une échéance n’excédant pas 90 jours, être acceptée par l’ache-

teur des marchandises et être basée sur une opération commerciale internationale. La Banque de Réserve est tenue de s’entourer de toutes les garanties qu’elle désire, au sujet de la réalité de la transaction.

La limitation des opérations sur acceptations à celles relatives à des transactions internationales n’était pas favorable à la création d’un large marché de l’escompte. Après diverses critiques formulées par le monde financier, le Federal Reserve Board, par une circulaire du 29 novembre a complété la législation des banques de réserve en y comprenant les opérations sur « acceptations intérieures ». La circulaire n’édicte aucune condition spéciale ; elle ne fait qu'étendre les dispositions concernant les « acceptations de banque » basées sur Opérations internationales aux « acceptations de banques intérieures ». Les restrictions que nous avons énumérées sont par conséquent maintenues et englobent toutes opérations sur traite d'acceptation en général.

Enfin, pour étendre l'influence des banques de réserve sur les changes étrangers, une circulaire du 4 décembre précise les conditions de leur intervention sur le marché libre. Désormais les banques de réserve peuvent acheter et vendre des câbles transferts, lettres de change, acceptations, et devises escomptables, libellés en monnaies étrangères. Les Banques de réserve sont engagées à établir des succursales à l’étranger pour développer le plus largement possible leurs opérations de change.

Les Banques de 1914 à 1917.

Dès que la réforme de 1913 a été effectuée, les efforts les plus sérieux ont été faits à New-York pour créer sur cette place un marché réel de l’escompte. Certains allaient

jusqu’à soutenir que les banques pourraient accélérer le mouvement en contraignant leurs clients à prendre des crédits en dollars au lieu de continuer à se-fournir en crédits livres sterling. Cette prévision était prématurée. La place de Londres a pour elle des pratiques séculaires et une masse de relations qui ne pouvaient disparaître soudain. Il fallait attendre que, par le jeu des échanges, le marché de l’escompte se créât aux Etats-Unis.

Les événements du mois d’août 1914 furent l’origine d’une transformation profonde du marché ‘américain. Subitement, les relations des Etats-Unis avec l’Europe furent supprimées. Il n’y avait plus de marché pour les exportateurs et, par conséquent, le mécanisme du crédit international était détruit. D’où la hausse immédiate et grave à New-York du taux du change de la livre ; 2° grandes exportations d’or en provenance des Etats-Unis ; 3° arrêt des importations et des exportations ; 4° émission de papier fiduciaire occasionnel ; 5° clôture de la Bourse de New-York et des Bourses des autres pays ; 6° moratoire déclaré dans les principaux pays du monde.

La conséquence financière de ces événements fut la hausse soudaine à New-York du taux du change de la livre. Des millions de dollars de dettes devaient être payés par les Etats-Unis à Londres. Peu de jours après l’ouverture des hostilités, le taux américain de la livre s’éleva et resta très haut plusieurs semaines après les débuts de la guerre. Malgré les difficultés de transport et les taux excessifs des assurances, une grande quantité d’or fut envoyée des Etats-Unis en Europe et des Etats-Unis au Canada, où elle constitua des dépôts qui devaient jouer par la suite un rôle important en faveur des règlements européens. On estime que les exportations d’or pendant les mois qui ont suivi le commencement de la guerre et

jusqu’au début du mouvement en sens contraire, s’élevèrent à 104 millions de dollars. La situation était d’autant plus grave pour les Etats-Unis que les exportations de marchandises américaines étaient très difficiles, sinon impossibles. En conséquence, le coton qui se vendait 12 cents, 5 par livre le 30 juillet 1914, se vendit 7 cents, 6 à la réouverture de la Bourse du coton, vers le 20 novembre 1914.

Jamais les banques new-yorkaises n’avaient eu à faire face à une situation aussi complexe qu’en août 1914, les retraits de fonds se faisaient de plus en plus nombreux, provenant de l’intérieur comme de l'étranger ; il était impossible de faire rentrer les disponibilités qu’on avait en Europe par suite de la désorganisation du marché des changes, des interdictions des sorties d’or, des moratoria décrétés par les principaux gouvernements européens. Il fallut donc recourir rapidement à des mesures extraordinaires. Le secrétaire du Trésor, M. Mac Adoo, faisant usage des pouvoirs discrétionnaires que lui conférait l’acte Aldrich-Vreeland de 1908, élargi par une décision du Congrès du 4 août 1914, annonça qu'il mettrait immédiatement à la disposition des banques nationales de New-York une somme de 100 millions de dollars en billets constituant une circulation fiduciaire supplémentaire ; il fit de même vis-à-vis des autres banques du pays. Des associations fiduciaires se constituèrent dans toutes les parties du pays, et dès le début d'octobre, il en existait 44, embrassant 1.363 banques, bénéficiaires de la circulation additionnelle. Le maximum émis fut atteint le 24 octobre 1914 avec 363.632.000 $, soit une fraction seulement du maximum (1 1/2 milliard de dollars) autorisé par le Aldrich Vreeland Act. Au début, cette circulation fiduciaire était assujettie à un impôt de

3 %, augmentant automatiquement de 1/2 % chaque mois, atteignant ainsi son maximum de 6 % en avril 1915 ; cette lourde disposition a contribué sans doute à accélérer le retrait de cette circulation dxtraordinaire (emergency currency). Elle n’était que de 200.000 dollars au 30 juin 1915.

On avait permis au pays, en l’absence de banque centrale d'émission de traverser sans accroc une période très difficile.

En outre, à New-York et ailleurs, les banques faisant partie du Clearing House procédèrent, dès le 3 août, à l'émission de certificats de la Chambre de Compensation à l’instar de ce qui avait été fait lors de la crise de 1907. À New-York, il fut ainsi émis en tout, jusqu’à mioctobre, pour $ : 124.695.000 environ de certificats, mais le montant maximum en circulation ne fut que de $ : 108.185.000. Tous ces certificats avaient été retirés de la circulation dès le 28 novembre ; la durée d’émission n’a donc été que de 118 jours contre 154 jours en 1907 et en 1893. Pour l’ensemble du pays, il a été émis $ 211.778.000 dont au maximum $ : 195.754.000 se trouvaient être ensemble en circulation.

Dans son premier rapport annuel relatif au système des Banques de Réserve Fédérales, le Controller of the Currency ajoutait qu’il avait encore émis pour 115 millions de dollars de billets de banques nationales additionnels en contre-valeur d'obligations d'Etat déposées et de billets mutilés.

Ces trois mesures permirent d'éviter une crise bancaire et aplanirent le chemin jusqu’à l’ouverture des banques de réserve fédérales le 15 novembre 1914. L'effet immédiat de l’entrée en fonctions des 12 banques de réserve fut de libérer une partie importante du surplus

des réserves en sus des exigences légales ; c’est ainsi qu'à New-York la limite des réserves fut ramenée de 25 à 10 % des dépôts ; la différence de 7 % a naturellement accru l'excédent (surplus) des réserves, considéré par le passé comme l'indice le plus sûr de la situation financières aux Etats-Unis ; dans les villes de réserve ordinaires, la limite a même été abaissée de 25 à 15 % et pour les banques provinciales (country banks), elle a été ramenée de 15 à 12 %. Certes, la mobilisation beaucoup plus rapide du stock métallique, devenue possible par suite de la centralisation des réserves, a permis d’être moins exigeant que par le passé ; mais il importe, par contre, de ne pas attacher la même importance qu'auparavant à l'excédent des réserves. C’est ainsi que le 22 janvier 1915, le surplus des banques new-Yorkaises ressortait à $ : 142.000.000 environ, chiffre qui aurait été transformé en un léger déficit si l’on avait compté sur la base de 25 % exigée avant la nouvelle loi. Il résultait du mode d’alors une possibilité d'expansion de crédit.

Pendant les deux premières années de la guerre, l’activité des banques de réserve fédérale avait été plutôt restreinte ; ce n’est que graduellement qu’elles entrèrent dans la plénitude de leurs fonctions, et bien que leur création n’eût pas été une solution parfaite, on reconnut assez vite qu'elles exerçaient une heureuse influence sur l’assainissement de la circulation fiduciaire des Etats- Unis et qu’elles effectuaient un contrôle plus efficace du marché, tout en augmentant le pouvoir d'expansion ou de contraction de la circulation fiduciaire, selon les besoins.

Les Banques de Réserve Fédérale à partir de 1917

En 1917, l’entrée des Etats-Unis dans la guerre fut le signal, à l'intérieur du pays, d’un redoublement de l’activité industrielle et commerciale. Cet événement eut donc une répercussion importante sur la situation des Banques de Réserve Fédérale. Il n’est pas douteux, d’ailleurs, que le Président Wilson ait aperçu dans l'intervention le moyen d’exercer à l’intérieur des Etats-Unis une action contre la féodalité des affaires, et, notamment, de compléter la réforme bancaire de 1913 à 1914, afin d'aboutir à une concentration des moyens de circulation métallique, à l’encontre des grands établissements de crédit, qui trouvaient dans le système cellulaire de jadis des possibilités de renchérissement de l’argent, à certaines époques, ce qui était tout à leur avantage.

Le premier effet de l’accroissément de l’activité industrielle et commerciale fut un recours exagéré au crédit des banques. Le total des prêts qui était de 148 millions de dollars au début de 1917, dépassait 2 milliards au début de 1919 et approchait de 3 milliards de dollars au mois de mai 1920. L’encaisse d’or augmentait parallèlement.

Le tableau suivant permettra de suivre cette progression. On remarquera le fléchissement du chapitre « Acceptations achetées » depuis le début de 1920. Ce fléchissement est la conséquence du ralentissement des exportations américaines.

Banques de Réserve Fédérale.

Escompte et Avances (1).

Éncaisse or Sur Obligations Sur effets Acceplations Total disponible de Gouvernement de commerce achetées des prêts

(en millions de dollars)

2 janv. 1917 461 26 122 148 4 janv. 1918 890 626 271 897 9 janv 21919 748 1545 985 290 2.120 16 janv. 1920 789 1.351 749 576 2.676 30 avr. 1920 663 1.465 1.070 407 2.942 14 mai 1920 673 1.508 1.043 413 2.965

L’exposé que nous avons fait des déplacements d’or permet de comprendre comment l’afflux de l’or fut favorable à l'établissement et à la consolidation du nouveau régime bancaire des Etats-Unis. En août 1914, le stock d’or de ce pays n’était que de $ : 1.887.270.664 ; au début d’août 1921, ce stock était passé à $ : 3.288.608.408. Au cours de la seule année 1921, le stock d’or des Banques de Réserve Fédérale subordonnait l’élasticité de l’escompte et de l'émission à l'importance des encaisses métalliques des Banques de Réserve. L'or européen entrant en masse permit à ces derniers d’user largement de leurs facultés légales, d'étendre sans cesse le champ de leurs opérations, et de transformer le marché monétaire américain.

Au 80 juin 1920, il existait 30.976 banques aux Etats-

(1) Bulletin du Federal Reserve Board, 20 mai 1920.

Unis, représentant une puissance bancaire d’environ 45 millions de dollars (capital plus dépôts). Sur ce chiffre, 9.399, ayant une puissance bancaire de plus de 25 milliards étaient affiliées au Federal Reserve System. Les 12 Federal Reserve Banks détenaient $ : 2 milliards d’or, et leurs recettes étaient d'environ $ : 6 milliards.

En vue d'arriver à une répartition convenable du crédit, la loi donnait aux Banques de Réserve la faculté d’une part de fixer séparément le taux de leur escompte, et, d'autre part, de se prêter et de s’emprunter mutuellement, sous la seule condition que la valeur de leurs réserves métalliques ne fût jamais inférieure à 40 % de leurs billets, et à 35 % de leurs dépôts.

Il y a lieu de croire que sans cette organisation générale, les besoins du crédit auraient nettement dépassé les possibilités des banques sur certaines places, mais cette organisation elle-même n'aurait pu fonctionner d’une façon aussi satisfaisante et aussi régulière, sans l’abondance des importations d’or.

On sait que l’émission des billets de banque est réglée, (sous la condition de ne pas descendre au-dessous d’une garantie or de 40 %) par décision du Federal Reserve Board, suivant les besoins du crédit. Cette réglementation a eu pour effet d'augmenter considérablement la circulation monétaire. En effet, le crédit accordé au commerce correspond tout d’abord aux dépôts, mais d’autre part, l'augmentation des moyens des banques par voie d’emprunt à d’autres banques fédérales revient le plus souvent à une émission de billets, pour le compte des banques prêteuses. Le stock monétaire a donc été sans cesse en augmentant. Il passe de 3.720 millions de dollars à 8.083 millions de dollars en 1921 ; à 8.300 millions de dollars en 1922. Les dépôts allaient être accrus en raison de l'accord

industriel et commercial. Ils passaient dans l’ensemble des banques américaines de 17.476 millions de dollars en 1913 à 37.684 millions en 1920. La masse des prêts consentis par ces mêmes banques s'élève, pendant le même laps de temps de 14.568 millions à 31.256 millions.

L'augmentation de la circulation monétaire avait facilité l’accroissement des dépôts et ceux-ci avaient servi de de support aux prêts.

Ainsi les importations d’or permirent au nouveau système bancaire de s'établir sur une base solide. Mais allaient-elles permettre un déplacement du pôle monétaire ?

Les Américains l’escomptaient avant leur entrée dans la guerre. L’Angleterre n'’était-elle pas obligée de rejeter des milliards d’or sur les Etats-Unis, producteurs d’un tiers du métal jaune extrait annuellement dans le monde. Si à cette faculté d’accroissement venait s'ajouter une accumulation de monnaies provenant des exportations d’or de l’Europe, le marché libre de l’or à Londres ne deviendrait-il pas une impossibilité, d'autant que l’Angleterre s’endettait auprès des Banques des Etats-Unis. Il faudrait après les hostilités verser chaque année aux créanciers américains des millions de dollars à titre d’intérêts et de primes de remboursement.

On pouvait se demander si le marché libre de l’or ne serait pas désormais transporté de Londres à New-York, et là où serait le marché libre se trouverait fixé désormais le pôle monétaire.