D. L'ASSURANCE

L'indemnisation des chômeurs s'impose comme une conséquence du droit au travail. Elle « atténue ou supprime les conséquences individuelles les plus cruelles » du chômage. D'autre part l'argent ainsi versé, bien que destiné à la consommation et non à la production, n’est pas absolument stérile. L'indémnisalion réagit dans une certaine mesure sur le chômage et sur ses causes. Ellle maintient à la masse des sans travail « un certain pouvoir d'achat », qui donne aux

(1) Remèdes au chômage, p. 129 et 132.

(2) B. I. T. L'action de l'administration fédérale dans la lutte contre le chômage en Suisse, p. B.

industries quelques débouchés. « Elle stimule puissanment la recherche des remèdes curalifs où préventifs », car les crises économiques se manifestent alors par des chiffres si élevés et qui. pèsent si lourdement sur les budgets, que les gouvernements sont obligés d’avoir une politique du chômage (1

Ici encore deux méthodes soni possibles, l'assistance et l’assurance. L'assistance, qu’elle ait son origme dans les libéralités de l'état, des employeurs ou de la charité privée, est de plus en plus considérée comme humiliante dans nos sociétés démocratiques. D'autre part l'assistance, subordonnée à des organisations plus où moins bénévoles et improvisées, ne présente aucune garantie et ne fait pas disparaître l'insécurité économique. Au contraire, l'assurance est House de sécurité, de certitude.

L'idée d'une assurance contre le chômage ne s’est présentée à l'esprit des économistes et des législateurs qu'à la fin du siècle dernier. Encore semblaït-elle impossible à réaliser. Aujourd'hui des solutions ont été trouvées sous des formes très diverses, car des éléments juridiques différents se mêlent dans la notion de chômage. Le risque peut d’abord être considéré

comme personnel, c’est-à-dire que l’ouvrier ou l'employé doi-

vent parer eux-mêmes à ce danger par la prévoyance. Il peut aussi être considéré comme social c’est-à-dire que la collectivité doit en faire les frais, parce qu’elle est intéressée au bon fonctionnement des industries et que les ressources personnelles äes ouvriers ne leur permettent pas de supporter le poids de ces institutions. Enfin le risque peut prendre un caracière industriel, c’est-à-dire au’1l est rejeté entièrement sur les employeurs et compté parmi les frais généraux. Les patrons sont alors considérés comme étant plus spécialement responsables des crises de chômage ou comme étant obligés d'en supporter les conséquences. Ils n'auraient droit aux bénéfices de leurs entreprises qu’à la condition de couvrir tous les aléas.

Dans le premier cas l'assurance contre le chômage n'est qu'une forme particulière des assurances ordinaires et privées

(1) Les remèdes au chômage, p. 5.

Le

Dans le second, elle se classe parmi les assurances sociales. Dans le troisième elle est à rapprocher de l'assurance contre les accidents.

Les modalités d'une assurance contre le chômage sont donc multiples. Non seulement on peut considérer le manque de travail comme un risque simple, de caractère soit personnel, soit social, soit industriel, mais on peut l'envisager aussi comme un risque complexe, mettant en jeu deux des éléments qui précèdent: personnel et social, c’est-à-dire avec la collaboration des ‘intéressés et de la collectivité; personnel et industriel, avec la collaboration des employeurs et des employés; industriel et social avec celle des employeurs et de l'état. Enfin quand le risque est à la fois personnel, industriel et social, producteurs et consommateurs se trouvent unis dans une même coopération.

D'autres combinaisons sont encore possibles dans la pratique. Il ne suffit pas de préciser la nature du risque et par suite la répartition des charges. Il faut encore indiquer quels sont les bénéficiaires et à quelles conditions ils seront considérés comme chômeurs. Toute une organisation administralive et financière est indispensable pour assurer le contrôle des véritables sans travail, la perception des cotisations et la distribution des indemnités. Tous ces services peuvent être aux mains des employeurs ou des employés. Ils peuvent être érigés en services publics. Ils peuvent fonctionner avec la collaboration des uns el des autres. Ces modalités ne se confondent pas forcément avec les précédentes, car même dans les systèmes d'assurance à base de risque industriel, on a envisagé la possibilité de confier ces organisations aux travailleurs. Ceux-c1 sont en effet les bénéficiaires de l'institution, s'ils n’en supportent pas les charges. |

Enfin dernier élément à distinguer, l'assurance contre le chômage peut être obligatoire ou facultative.

On n'est pas arrivé du premier coup aux formes complexes d'aujourd'hui. L'idée du risque personnel a d’abord dominé, S’accompagnant d'une liberté absolue. A vrai dire aucune Cie d'assurances à primes fixes n'a jamais cherché à couvrir le

+ péril de chômage. De semblables entreprises semblaient vouées à une ruine cerlaine.

Les premières tentatives, à l& fin du siècle dernier, reposèrent sur des initiatives de caractère philanthropique. Des administrations communales, des personnes charitables ou des patrons bien disposés à l'égard de leur personnel, firent appel à l'esprit de prévoyance et d'économie des ouvriers, en leur assurant l'appoint nécessaire des*charilés officielles ou privées. C’est en Suisse que parurent les premières organisations de ce genre. La caisse de Berne, fondée en 1893, fonc- Hionna régulièrement tout en ne groupant qu'un nombre très restreint d’adhérents. Elle fut imitée dans d’autres villes de la confédération, ainsi qu'en Allemagne.

En même temps les cuvriers s’efforcèrent de créer par leurs propres moyens des organisations indépendantes, à base professionnelle et syndicale. Ce fut la première grande phase de l’assurance-chômage. Le syndicat devint une véritable sociélé de secours mutuels garantissant ses membres contre des risques variés, maladie, vieillesse, chômage. D'ailleurs il ne faudrait pas se méprendre sur le caractère exact de ces institutions. Ce qui dominait les syndicats, ce n’était pas l'intérêt individuel de l'assuré, mais l'intérêt collectif du métier. Il s'agissait moins de mettre l’ouvrier à l'abri de la misère que d'empêcher l’avilissement des tarifs, le chômeur étant sur le marché du travail un concurrent dangereux, souvent obligé d'accepter un emploi à n'importe quel prix.

Ces organisations syndicales prélevaient des cotisations et distribuaient des indemnités. Mais elles ne fonctionnaient pas avec la rigueur des assurances ordinaires. La grève, loin d'être exclue des indemnités, était au contraire une de leurs principales préoccupalions. Le déficit était fréquent. Elles ne pouvaient se développer que dans les métiers les plus relevés ou les pays les plus avancés au point de vue industriel et social. | , ..

C’est en Angleterre que l'assurance syndicale atteignit son plus grand développement. En 1908, près de 1200 tradeunions ou fédérations groupaient environ 2.400.000 adhérents, astreints à payer des cotisations. Dans les 100 organi-

sations les plus importantes, avec environ un million et demi d'individus, lo dépense annuelle de chômage s'était élevée pendant la période 1899-1908 à une moyenne de 12 millions de franes, soit le quart des dépenses totales.

En Allemagne le mouvement syndical, plus récent, faisait des progrès rapides et ses effectifs étaient sensiblement aussi nombreux. En 1907 on estimait que 43 fédérations ouvrières avaient déboursé environ 7.400.000 marks, soit 17 0/0 du total de leurs dépenses, dont 6 millions et demi en indemnités véritables de chômage et le reste en secours de route (1).

Les progrès n'étaient pas aussi marqués dans les autres états de l'Europe occidentale. Les effectifs étaient moins élevés et les ressources moins considérables. Avant ia guerre on comptait cependant en Belgique 125.000 ouvriers syndiqués, ainsi protégés contre le chômage. Ils n'étaient que 50.000 en France. Chez nous la principale organisation était la Fédération du Livre, avec 170 syndicats locaux et 13.000 membres en 1907. C'est en 1901 qu'elle a créé une assurance contre le chômage, en imposant à tous ses adhérents une cotisation qui a d’abord été de 0 fr. 70, puis de 1 fr. 50 et ? fr. par mois, et qui donnait droit à des indemnités de 12 fr. par semaine, réparties sur un mois et demi par an au maximum. De 1901 à 1906, elle à déboursé ainsi plus de 300.000 fr. pour le chômage proprement dit, sans compter les interruptions de travail dues aux grèves ou aux maladies. Elle a pu faire face

des chômages fréquents et d'une assez grande intensité, puisqu'ils ont alteint à certaines dates des pourcentages de 12 0/0 (2):

Toutefois dans ces états la plupart des organisations ouvrières éprouvèrent de telles difficultés à se maintenir que les pouvoirs publics durent les subventionner. Ainsi commença la phase de la liberté subsidiée. Les autorités locales intervinrent les premières et mirent une partie du risque à la

(1) FaGnor : les problèmes du chômage .A. N. F. pour la pro-

tection légale des travailleurs.

(2) Gin: Economie sociale, p. 351.

charge de la collectivité. En France quelques villes donnèrent l'exemple vers 1896 : Limoges et Dijon. Mais c'est en Belgique que le procédé trouva ses formules les plus complètes : méthode de Gand, méthode de Liège. La méthode gantoise, à laquelle M. Louis Varlez a atlaché son nom, reposa sur les bases suivantes : un Fonds communal de chômage, sous la direction d’une Commission compétente, accordait des subventions aux caisses syndicales, qui avaient donné leur adhésion Les chômeurs avaient droil, sur les indemnités que leur allouaient leurs syndicats, à des majorations qui pouvaient porter au maximum sur 1 fr. d'indemnité par jour et 60 jours par an. La méthode gantoise fut rapidement imilée non seulement en Belgique, mais à l'étranger.

Puis les gouvernements se préoccupèrent à leur tour de ces questions de chômage. Généralement l'intervention du pouvoir central se superpôsa à celle des pouvoirs locaux sans la supprimer, car le concours des autorités locales paraissait ‘indispensable pour assurer, avec le plus de sécurité et d’économie possible, le contrôle des caisses syndicales ainsi subven-

tionnées. En 1905 la France inaugura les subsides d'état. Sur l'initiative de M. Millerand, président de l’Associaton pour la protection légale des travailleurs, et ministre du Commerce, un crédit de 110.009 ir. fut inscrit au budget pour venir en aide aux caisses de chômage. Le taux des subventions ne devait pas dépasser 16 0/0 ces sommes allouées aux chômeurs dans le semestre précédent, pour les caisses locales, et 24 0/0 pour les caisses régionales.

Du 1% janvier au 12 août 1921, le Fonds national de chômage, ainst constitué, accordait à la ville de Paris un ensemble de subventions, qui atteignait 8 millions et demi sur une dépense totale de 22 millions et demi, c'est-à-dire sensiblement plus du tiers. Du 3 décembre 192£ au 26 août 1923, avec la reprise de la vie économique, ces secours n’atteignaient pas 100.000 fr. sur une dépense totale, qui ne dépassait pas ellemême 368.000 fr.

À Lyon, en vertu du règlement municipal du 1° juillet 1912,

un crédit a été inscrit chaque añnée au budget de la ville pour être affecté à des subventions en faveur des caisses locales de chômage, organisées par les syndicats d'ouvriers et d'employés légalement constitués. C'es caisses doivent avoir foncüonné pendant 6 mois, être absolument distinctes des caisses syndicales et se soumettre au contrôle de la municipalité. En principe les subsides accordés par la ville sont égaux au montant des cotisations. Toutefois quand celles-ci dépassent 2 fr. par mois, les secours ne sont calculés que sur cette somme. Pendant le 1” semestre de l’année 1921, les subventions municipales ont élé de 13.479 fr. 05 et les indemnités payées aux chômeurs de 51.961 fr. L’encaisse au 30 juin pour l’ensemble des 28 corporations bénéficiaires était de 36.809 fr. 83. Le bilan du 1° semestre de l’année 1933 a donné les chiffres suivants: 12.241 fr. 15, 22.166 fr. 50 et 51.774 fr. 95 pour 32 caisses locales de chômge (1).

Des législations analogues furent votées en Norvège, au Danemark, en Suisse. L'assurance libre « subsidiée » par les autorités centrales et locales ou complètement indépendante, se propagea dans toute l'Europe occidentale. Elle gagna même l'Amérique el les régions australes. Toutefois aux Etats-Unis, malgré l'importance des organisations ouvrières, l'assurance syndicale devait rester très faible. |

Jusqu'alors ces interventions des pouvoirs publics n'empéchaient par les intéressés de supporter le principal fardeau, à l'exclusion des employeurs. Elles ne portaient aucune atteinte à leur autonomie. Le principe de l'obligation marque une élape nouvelle. L'assurance-chômage prend alors généralement, comme les autres assurances sociales, un caractère pleinement élaliste. Les employeurs sont, comme les employés, astreints à des cotisations.

C'est la Suisse qui de bonne heure, dès l’année 1895, avait pris l'iniliative de l'obligation, hmilée d'ailleurs aux employés. Tous les ouvriers, domiciiés dans la commune de St

(1) Nous devons ces renseignements à l’obligeance de M. Costille, directeur de l'Office du travail de Lyon.

Gall étaient tenus, s'ils gagnaient moins de 5 fr et plus de 2 fr. par jour, quelle que fûüt leur profession, de payer une cotisation uniforme de 15 à 30 centimes par semaine, suivant les salaires. Ils avaient droit, en cas de chômage, à une indemnité quotidienne variant également suivant les salaires de 1 fr. 80 à 2 fr. 40. Mais comme beaucoup d’assistés étaient plus pressés de réclamer des indemnités, même sans motif valable, que de payer des cotisations, l'échec était inévitable. Cette expérience malheureuse discrédita pour longtemps toute idée nouvelle d'assurance obligatoire.

Cependant la plupart des économistes finirent par se mettre d'accord sur celle idée que les assurances sociales seraient obligatoires ou ne seraient pas. Le principe de l'obligation reparut en 1911 avec la législation britannique. Il était naturel que la plus grande puissance industrielle de l'Europe donnât satisfaction la première à sa population ouvrière. De plus la mulliplicité des assurances syndicales était chez elle un point d'appui solide. Malgré la guerre les étapes furent rapides. Amorcée en 1911, celte législation fut complétée en 1916 et devint générale en 1920.

A l'issue de la guerre, la méthode s’est propagée en Europe, bien que la crise de 1920 ait contrarié son fonctionnement. En 1919 l'Italie décidait également de protéger sa main d'œuvre ouvrière, si nombreuse dans l’industrie et l’agriculture que l’émigration temporaire ou définitive était devenue nécessaire. En 1920, l’Autrich: voyait dans l'assurance obligatoire un moyen de remédier au désarroi économique, consécutif au démembrement. En 1921 le Luxembourg prouvait que les petits états n'étaient pas en retard dans la voie du progrès social. Pour des raisons surtout politiques, la Russie soviétique établissait dès l’année 1917 lout un système d’assurances sociales et la Suisse en 1919 pratiquait sous un autre nom des méthodes équivalentes. Hors d'Europe les progrès élaient beaucoup plus lents. Cest à peine si le Queensland en 1922 avait adhéré à cette politique.

Il est vrai que les projets sont nombreux. En Europe, la Belgique, l'Allemagne, la Suisse ont élaboré des textes, qui

ont déjà élé soumis à une longuc critique. Plus récemment des propositions ont été faites en France, aux Pays-bas, en Suède, et en Pologne. Hors d'Europe l'état de Wisconsin, en Amérique, s’eflorce de faire accepter une loi d'assurance obligatoire. D'autres projets sont >n préparation au Canada, au Brésil, au Chili, dans l'Argentine et dans l'Afrique du Sud, au Japon.

Un grand mouvement d'opinion tend aujourd'hui à faire passer les états de l'assurance libre à l'assurance obligatoire. Des éléments d'obligation s’introduisent dans les organisations libres. Par exemple au Danemark, les employeurs, tout en restant en dehors des caisses de chômage, ont été contraints à partir du 1* janvier 1922 de participer à un Fonds de réserve, proportionnellement pour chaque industrie au pourcentage moyen de chômeurs qui lui est propre. Dans certains pays, l'écart n’est plus très grand entre les méthodes d’assurance facultative, telles qu'on les pratique maintenant, et l’assurance obligatoire, telle qu'elle doit être. La transition de l'un à l’autre mode est ainsi grandement facilitée.

La plupart des systèmes étalistes d'aujourd'hutr sont à base : de risque personnel ou social. Toutefois il n’est pas impossible que, dans une dernière phase de cette évolution, les gouvernements ne soient amenés à se décharger de leur fardeau sur les employeurs. Le risque deviendrait alors uniquement industriel. C'est dans ce sens que se prononcent aujourd'hui les théories américaines où anglo-saxonnes les plus répandues. Après avoir copié cerlaines assurances sociales; vieillesse ou maladie, le chômage se rapprocherait de la législation des accidents du travail.

De toute manière l'assurance-chômage ne peut plus ‘être considérée comme une institution de droit privé. Elle n’a jamais pu se constituer sur les bases ordinaires de l'assurance. Même avec les créations philanthropiques du début ou les organisations syndicales elle n'a jamais été un contrat vériable, L'intervention des gouvernements la transformée en insliltulion de droit public. Les assurances sociales ont introduit dans nos lois une vérilabie assurance publique à côté

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de la traditionnelle assistance. Ce caractère ne disparaît pas dans les systèmes où le risque est industriel, car les obligations des employeurs ont pour origine la contrainte de l’état et non pas des conventions librement débattues avec les employés.

Dans ces conditions il est assez difficile de distinguer l’assurance et l'assistance. Autrefois le critérium était aisé. Il y avait assurance partout et seulement où le travailleur était astreint à un versement régulier de cotisations. Que faut-il penser des systèmes, où le risque étant à la charge des industries, les salariés ne versent aucune prime ? En Suisse, où ce régime a fonctionné pendant et après la guerre, le gouvernement fédéral, restant dans la logique d'autrefois, a donné le nom d'assistance à cette indemnisation. Mais partout où elle n'est pas subordonnée à une idée d'indigence, on s’accorde maintenant à la qualifier d'assurance, car le principe même des assurances sociales est de protéger les prolétaires au moyen d'une contribution non plus personnelle, mais collective.

l Même avec les méthodes de liberté subsidiée ou les organisations étatistes, qui font appel aux cotisations des assurés, ces subsides représentent souvent peu de chose à côté des subventions qui les renforcent. L'armistice et la crise de 1920 provoquèrent d'ailleurs dans tous les états, vainqueurs ou - vaincus, un véritable effondrement des institutions d’assu- rance, ‘et un retour à peine déguisé aux anciennes coutumes d'assistance. Des indemnités furent distribuées sans la moindre cotisation comme contre-partie. La Conférence financière de Bruxelles critiquait sévèrement « !8 continuation des subsides de chômage, qui démoralisent les ouvriers, au lieu de stimuler l'esprit de travail ». Mais dans ces circonstances anormales, il était difficile de procéder autrement. Entre les notions d'assurance et d'assistance on a essayé d'établir des différences. M. J. L. Cohen caractérisait ainsi l assurance en 1921, un « engagement, ayant la valeur d’une obligation civile, de payer une certaine somme d'argent, à titre de compensation pour la perte de salaire résultant du

chômage involontaire par manque d'emploi ». S'appuyant sut cette définition, on a prétendu que l'assurance obligatoire ap: portait à l'ouvrier une garantie de droit, tandis que dans les régimes d'assistance les indemnités restent précaires, subor. données à la bonne volonté et aux ressources financières de ceux qui les distribuent. Ces raisonnements sont justes, s l'on envisage l'assistance, au sens traditionnel de cette expres: sion, mais avec l'assistance obligatoire, telle qu'elle était com: prise en Suisse, où est la différence ? Assistance obligatoire ou assurance obligatoire posent la question exactement sous le même angle.

L'’assurance-chômage n’est pas seulement apparentée à l'as. sistance. Elle met en œuvre, dans la plupart des législations, les procédés que nous avons énumérés comme remèdes pré: ventifs et curaltifs. Par exemple elle s'appuie d'ordinaire sur une solide organisation de bureaux de placement. De même les fonds d'assurance sont quelquefois en partie destinés à des travaux de secours, à des subsides industriels, de manière que les sommes attribuées aux chômeurs ne soient pas improduc: lives.

Enfin l’assurance-chômage, dernière venue dans la iégis lation sociale des divers peuples, est souvent adjointe à des lois préexistantes, concernant des risques analogues et qui fa: cilitent son application, accidents du travail, maladie, inva: lidité.