CHAPITRE III

La législation britannique.

Dans l'étude des législations d'assurance obligatoire deux méthodes sont possibles : analytique ou synthétique.

La première consiste à étudie: séparément les divers points qui composent une loi d'assuronce, et à comparer les solutions que le droit a trouvées dans les divers états à chacun de ces problèmes. Cette méthode a donné lieu à des études intéressantes (1). Mais elle présenterait ici des inconvénients graves. Chaque législation à sa physionomie propre. En brisant l'unité des textes législatifs, on détruit cette physionomie et l’on perd également de vue l’évolution historique , qui d'ordinaire en explique le caractère et le sens.

Avec la méthode synthétique, un autre problème se pose, comment grouper ou séparer les diverses lois d'assurance ? La législation anglaise a eu dans ce domaine l'initiative et elle conserve une télle importance, qu'elle doit être à la place d'honneur et servir de base à cet exposé.

Comme on l’a vu, l'Angleterre, jusque dans les premières

(1) B. I. T. Remèdes au chômage. — Reichsarbeitsblatt, année 191.

années du siècle actuel, n'avait eu que des assurances librement organisées par des sociélés privées, en particulier par les Trade-Unions. L'état ne prêtait à ces organisations aucun secours, bien que la méthode des subvenuons officielles fût devenue très ordinaire sur le ccrtinent. !] se bornait à praliquer en vertu de la Poor Law l'assistance proprement dite ou l'assistance par le travail et ne distinguait pas le chômeur valide de l’indigent.

Cependant l'idée d'une intervention nécessaire de l'état avait été lancée. Pendant la crise de 1886 une circulaire célèbre de Chamberlain proclamait en quelque sorte l'obligation pour l'état d'aider les chômeurs et de ne pas les abandonner simplement aux secours humiliants de la Poor Law. L'idée fit des progrès avec la crise de 1892 et surtout celle de 1902. L’expérience du vieil unionisme était concluante. Elle démontrait que malgré les objections des économistes une législation officielle d'assurance était possible. Elle permettait d'éviter dans la théorie et la pratique les erreurs faciles à commettre dans l'élaboration de toute nouvelle loi. Toutefois les commissions, qui furent chargées d'étudier le problème, dans les premiéres années de notre siècle, se prononcèrent contre une application immédiate. Cerlaines mesures préliminaires leur paraissalent indispensables.

Le 11 août 1905, sur la proposition de M. Balfour, l'Unemployed Workmen Act, établissait une « organisation ayant pour but de fournir du lravail ou de venir en aide aux ouvriers chômeurs et dont la situation esi digne d'intérêt » (1).

Dans chaque arrondissement métropolitain de Londres devait être créé un Comité de détresse, fonctionnant sous le contôle d'un Oflice central. Comutés et office seraient composés de membres des administrations municipales élues et des œuvres d'assistance, ainsi que de personnes charilables. En principe les travailleurs casuels, les déclassés, les indigents à demi-valides, toute la clientèle habituelle des organisations de

(1) Bulletin de l'office international du travail, 1905, p. 234.

la Poor Law, étaient exclus du bénéfice de la loi. Aux véritables chômeurs de la population ouvrière stable les comités de détresse accorderaïent des subsides ou des travaux de secours, ou bien encore ils leur donneraient les moyens de se transporter avec leurs familles dans d’autres régions, soit à l'intérieur du pays, soit dans les colonies où Dominions. Ils devaient aussi créer des bureaux de placement ou développer ceux qui existaient déjà.

Une caisse, annexée à l'office central et alimentée au moyen de contributions volontaires, avec participation des arrondissements, proportionnelle aux ressources de ceux-ci, paierait toutes les dépenses.

Dans les bourgs et les comtés, des comités dre étaient prévus, sous la direction d’offices régionaux.

La loi était applicable pendant trois ans. A la différence de la Poor Law, elle n’enlevait pas à ceux qu’elle secourait le droit d’être électeur.

L’Act de 1905 ne donna pas les résultats espérés. D'abord il ne fut vraiment appliqué qu’à Londres. La moitié des ouvriers secourus étaient londoniens. D'autre part la proportion des manœuvres non qualifiés égalait aussi la moitié du total. Enfin les comités furent souvent mal organisés et les Trade-Unions les accusèrent d’être au service des patrons par l'entremise des autorités locales et des œuvres de charité. L'hostilité des syndicats paralysait leur action, de telle sorte que le chiffre des placements par exemple fut très faible. A Londres, en 1909, le Comité central et les 29 bureaux qu'il contrôlait ne recevaient que 179.000 demandes et surtout n’en faisaient aboutir que 30,000. Toute cette organisation était onéreuse pour les résultats médiocres qu’elle donnait. Contrairement à son but, l'Unemployed Workmen Act se iransformait en une loi d'assistance à des indigents et à des casuels.

Toutefois cette expérience, bien qu'elle eût abouti à un double mécompte, social et financier, n'avait pas été inutile. Elle avait « permis de dégager la notion de chômage proprement dite de celle d'assistance ». Elle avait prouvé que le but

à atteindre, tout d'abord, était l'organisation du marché du travail (1). ,

En conséquence le ministère Asquith faisait voter le 20 septembre 1909 la loi sur les bureaux de placement, que complétèrent les réglements des 28 janvier et 7 février 1910 (2). Cette loi instituait sous le nom de Labour Exchanges (Bourses du travail) des bureaux publics de placement, sous le contrôle direct du ministre du Commerce. Chaque ville industrielle aurait son bureau public: Tous les bureaux d'une même région ressortiraient à une fédération régionale, chargée de centraliser les offres ou les demandes de travail, réparties par professions. Ces fédérations régionales elles-mêmes, au nombre de dix, seraient affiliées à un Clearimg house national, dont le siège serait à Londres. Les pouvoirs, précédemment reconnus aux comités de détresse et aux offices centraux, devraient, sauf exceplion, prendre fin un an après la mise en vigueur de la présente loi.

Ce nouvel organisme se présentait comme une institution nationale, strictement neutre dans les questions ouvrières. Son objectif était non seulement de régulariser le jeu de l'offre et de la demande, et de lutter contre le travail casuel, mais d’apporter à l’état des statistiques et des éléments d'appréciation en vue de la future assurance obligatoire.

Ces buts furent d'autant plus faciles à atteindre que généralement les Trade-Unions, satisiaites de l'impartialité des Labour Exchanges, leur furent favorables et leur apportèrent leurs registres d'inscription. M. Beveridge, le spécialiste des questions du chômage, avait été placé à la tête du Bureau national de Londres et sous sa direction les progrès furent rapides. De 83 au début de l’année 1910, le nombre des Offices de placement passait à 261 à la fir de l’année 1911. Deux bureaux élaient réservés à la main-d'œuvre féminine et deux autres aux travailleurs casuels En 1911 l’activité générale se

(1) MaRLIN. Le chômage involontaire et la législation anglaise, D'e130

(2) Bulletin de l'office international du travail, 1910, p. 28 et 375.

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résumait ainsi : 2 millions de demandes, 760.000 offres, 593.000 emplois procurés. Les ouvriers en quête de travail étaient inscrits sur la « liste vivante ». Une fois placés, ils passaient sur la « liste morte » (1).

Dès l'année 1910, cette organisation préliminaire, considérée comme indispensable au fonctionnement d'une assurance, paraissait assez bien assise pour qu'une tentative fût possible avec chance de succès.

L'assurance contre le chômage a d’abord été en Angleterre une simple annexe de l'assurance contre la maladie.

Le projet de loi présenté en 1910 garantissait toute la population ouvrière contre la maladic. Il ne couvrait que dans une certaine mesure le risque de chômage. Le gouvernement n'’entendait faire qu'une expérience. Il se limitait à certaines industries particulièrement exposées à ce risque et en possession de caisses syndicales déjà anciennes, qui pouvaient donner tous les éléments nécessaires au calcul des cotisations et des indemnités.

Le Parlement britannique conduisit avec une extrême diligence l'examen de ce projet, qui devint la loi d'assurance nationale (National Insurance Bull) du 16 décembre 1911. Dans sa politique d'assurances sociales, l'Angleterre avait de 1897 à 1908 consacré le risque professionnel et l'indemnité forfaitaire à propos des accidents du travail. En 1908 elle avait attribué des pensions aux vieillards. En 1911 elle admettait le même principe à l'égard de la maladie et du chômage. Sur toutes les questions qui précèdent l'Angleterre avait été largement distancée par l'Allemagne. Elle prenait au contraire une initiative audacieuse en matière de chômage C’est pour-

quoi la nouvelle loi enthousiasma l'opinion anglaise et étonna

(1) MARLIN, op. cit, p. 140 ; PHILIP. Guild-socialisme et Trade-Unionisme, p. 295.

l'Europe. « Voilà Bismarck überbismarckt ! Ils font du Bismarck plus fort que Bismarck ! » déclarèrent certains Jjournaux allemands, en expliquant à leurs lecteurs que M. Lloyd George était allé d'emblée plus loin que le créateur des assurances allemandes (1).

Toute la première partie de la loi, de beaucoup la plus étendue (83 articles sur 115), est une immense mutualisation de la nation anglaise contre les causes de déchéance physique. Seule la seconde partie nous intéresse. On peut la résumer ainsi:

Champ d'action de l'assurance et répartition des charges

La loi s'applique aux ouvriers des industries suivantes: bâtiment, travaux publics, (aménagement et entretien des chemins de fer, canaux, ports, docks, ponts), construction des navires, métallurgie et fonte du fer, carrosserie et scieries, soit une main d'œuvre essentiellement masculine, évaluée à 2.250.000 travailleurs.

Les fonds nécessaires au fonctionnement de l'assurance proviennent de cotisations obligatoires, payées à ia fois par les employés bénéficiaires, dont l’'énumération précède, leurs employeurs et l’état.

Cotisations et indemnités.

En principe chaque employé verse 2 pence et demi par semaine, et chaque patron la même somme, pour chacun de ses ouvriers. En pratique, pour que l'assurance soit réellement obligatoire, les employeurs sont tenus de verser chaque semaine cinq pence par employé, somme représentée par un timbre, collé sur le carnet de chômage de chaque assuré. Ils paient leur part et retiennent celle des ouvriers sur les salaires.

Le taux des cotisations est uniforme pour toutes les industries visées par la loi, bien que les conditions du marché du

(1) Bulletin des Assurances sociales, 1911, p. 301.

travail ne soient pas les mêmes partout. Par esprit de solidarité on admet que les risques les plus faibles doivent compenser les risques les plus grands.

Les subventions de l’état sont égales au tiers de la totalité des deux autres cotisations, soit 1 penny 2/3 par ouvrier assuré. La part de l’élat ne représente donc que le 1/4 des cotisations. La charge de l'assurance retombe essentiellement sur les deux grands éléments intéressés de la production : employeurs et employés.

Les indemnités accordées aux chômeurs sont de 7 shillings par semaine.

Conditions d'octroi.

La loi énumère un certain nombre de conditions, qui précisent d’abord la notion de bénéficiaire puis celle de chômeur.