LES LÉGISLATIONS D'ASSURANCE À BASE DE COTISATIONS OUVRIÈERES

A. Les lois.

a) La LÉGISLATION DE 1919.

Préliminaires. — L'Italie à pratiqué à deux reprises, au début et à la fin de la guerre, une politique d'assistance à l'égard des sans travail. Mais dans la période intermédiaire (décrets du 29 avril et du 24 juillet 1917, du 11 novembre 1918) elle prit, à l'exemple de l'Angleterre, des mesures de prévoyance, q'a allaient être le point de départ de sa politique d’assuranre obligatoire.

Ces mesures, rattachées à l’invalidité et à la vieillesse, étaient doublement restreintes dans le temps et dans l'espace. Leur application, essentiellement prévue pour la période de bo:1leversement qui suivrait la guerre, devait prerdre fin trois mois après la conclusion de la paix. Elle se limitait au personnel des usines de guerre ou des usines « auxiliaires ». Dans ces établissements les ouvriers des deux sexes devaieri s'inscrire à la Caisse nationale de Prévoyance contre l'invalidité et la vieillesse et verser régulièrement chaque quinzaine une cotisation d’une lire cinquante ou d'une lire, selon qu'ils gagnaient plus ou moins de 5 lires par jour. Les employeurs étaient responsables du versement de ces cotisations, auxquelles ils ajoutaient une contribution équivalente. La 6° partie des sommes ainsi recueillies alimenterait un fonds de chômage involontaire, destine à secourir les ouvriers, qui se trouveraient sans travail à la fin de la guerre. Ainsi l'institution italienne

(1) B. I. T. Etudes et documents, série C. n° 2. — L'action gouvernementale dans la lutte contre le chômage, 1920,

n'était pas une simple copie de l'institution anglaise. Déja apparaît le principe de la double et non pas de la triple cotisation, qui caractérise la méthode romaine.

Après la guerre, ce fonds spécial de chômage ne tarda pas à être confondu avec le fonds d'assistance générale, organisé aux frais de l'Etat pour secourir les trop nombreux chômeurs involontaires de toutes catégories. Toutefois les ouvriers des usines de guerre bénéficiaient d’un traitement de faveur, er considération des versements qu'ils avaient faits dans la période précédente.

Mais bientôt l'Italie se dégageait de cette pol'lique d’assistance. Comme en Angleterre et même plus rapidement, elle donnait une large extension aux mesures prises pendant les hostilités. Le décret-loi du 19 octobre 1919 et le décret ministériel du 29 décembre suivant établissaient un système général et permanent d'assurance. Le décret-loi de 1919 est intéressant à divers points de vue. S'il n’a pas le mérite de r'invention, il vulgarise une formule aui n’est pas exactement la formule anglaise. Il est le premier qui ait étendu le principe de l’assurance à tous les salariés. D'autre part, étant donné qu'une assurance-chômage ne peut fonctionner sans placement, il met sur pied une organisation cohérente, qui complète-et consolide les premières assises, fondées par les décrets du 17 novembre 1918, du 9 février et du 13 avril 1919 et qui elle-même encourage les travaux publics, susceptibles de parer au chômage. Dans la loi italienne trois choses sont donc intimement liées : assurance, placement, remèdes au chômage, tandis que l'Angleterre a plutôt procédé par étapes.

Champ d'action et répartition des charges. — Sont astreints à l'assurance obligatoire, les ouvriers des deux sexes, travaillant pour le compte d'autrui (même occasionnellement ou par intermittence) et rétribués à la tâche ou moyennant un salaire fixe, ainsi que les employés des entre-

(1) B. L. T. Série législative 1920. Italie n° 2.

prises privées, dont le salaire ne dépasse pas les limites imposées pour l'assurance contre la maladie et la vieillesse, c'està-dire 350 lires par mois.

Ne sont pas astreints à l'assurance :

1° Ceux qui ont moins de 15 ans ou plus de 69.

2 Les travailleurs à domicile ou ceux des services domestiques.

3 Les ouvriers et le personnel permanents de l'Etat, des provinces, des communes el autres institutions publiques (chemins de fer...)

4° Ceux qui travaillent sans rétribution.

Peuvent être exemptées par décret ministériel certaines £atégories de travailleurs, qui échappent au contréle de l'assurance et sont employés à des travaux de courte durée.

En somme, la loi vise tout le personnel agricole, industriel et commercial de l'Italie. De plus, au moyen de subventions, elle encourage les ouvriers et employés, qu’elle n’atteint pas, à organiser eux-mêmes des caisses d'assurance.

La répartition des charges comporte deux échelons. Le principal fardeau pèse sur les ouvriers assurés et les patrons qui les emploient. À ces contributions, qui sont égales, s’ajoute mais seulement au second degré, un renfort théoriquement très faible de l'Etat. La législation italienne pose en principe que les forces de production doivent se protéger autant que possible elles-mêmes. C'est un principe différent des lois anglaises, mais que les circonstances n'ont pas toujours permis d'appliquer.

Colisalions el indemnités. — Les cotisations patronales et ouvrières alimentent une première série de caisses, dites caisses primaires. Le taux de ces versements est proportionnel aux salaires. |

SALAIRES QUOTIDIENS COTISATIONS PAR SEMAINE luférieurs à 4 lires : 0.35 de 4à 8 0.70

supérieurs à 8 4.05

Ces cotisations se partagent par moitié entre patrons et ouvriers où plus exactement les patrons sont responsables du versement total, dont ils retiennent la moitié sur les salaires. Ces versements s'effectuent, comme en Angleterre, au moyen de timbres spéciaux, äpposés sur un livret de chômage, que tout employé ‘doit avoir, et sur lequel sont inscrits tous ses embauchages et tous ses congés successifs. Ce carnet, qui reste aux mains de l'employeur, rappelle nos livrets ouvriers de fâcheuse mémoire.

Cette fixation uniforme et sommaire des primes d’assurance, sans tenir compile des risques propres à chaque industrie, n'est que « provisoire et en quelque sorte, expérimentale ». Le gouvernement se réserve le droit d'augmenter le taux des contributions dans les industries, qui seraient en déficit et d'adapter ainsi les cotisations aux diverses catégories de risques.

Au-dessus de ces caisses primaires est un fonds de réserve ou fonds national de chômage, organe de réassurance et de compensation des risques. Ce fonds de réserve est destiné à venir en aide aux diverses caisses primaires et même à les suppléer entièrement en cas de crise grave et de chômage prolongé. Il est ainsi alimenté : d’abord le reliquat des précédents systèmes d'assurance ou d'assistance, ensuite une quote-part qu’un premier décret fixe à 10 0/0 ; enfin une contribution de l'Etat, qui sera de 40 millions de lires au cours des trois premiers exercices (1920-21-22) et qui dans les exercices suivants sera déterminée par décret, sans pouvoir dépasser le tiers des indemnités d'assurance payées pendant les trois premières années. Cette proportion, qui pratiquement était de nature à ramener l'Italie vers les méthodes anglaises, allait d'abord être largement dépassée puis disparaître.

Les indemnités sont proportionnelles aux cotisations et se divisent en 3 classes :

4 lire 25 par jour 2 — 50 — SA UT5 ii —

Elles ne peuvent être supérieures à la moitié des salaires.

Le délai de carence est d’une semaine après la cessation du travail ou l'expiration de l'indemnité de licenciement. Comme dans le système anglais, le stage d'assurance et la durél du chômage indemnisable, les cotisations et les indemnités sont en relation étroite. Un chômeur n’a droit à l'indemnité que si, durant les deux années précédentes, 24 cotisations de quinzaine ou un nombre équivalent de cotisations quotidiennes ont été versées en son nom. Ces 24 colisations lui valent 90 jours d’indemnité. 36 cotisations sont nécessaires, s’il veut obtenir le maximum fixé à 120 Jours. Les chiffres préalables sont réduits de moitié pour les ouvriers et employés, qui dans l'intervalle ont travaillé à l'étranger.

Les autres conditions d'octroi sont à peu près les mêmes qu'en Angleterre. Toutefois le chômage saisonnier n’est pas complètement exclu. Les industries sujettes aux mortes-saisons, industries qui tiennent en Italie une si grande place, les métiers du bâtiment par exemple, peuvent couvrir ce risque en versant une cotisation supplémentaire, dont le taux sera à déterminer. Le gouvernement publiera une liste de ces professions.

Organisation administrative et financière. — Deux rouages principaux assurent le fonctionnement de la loi : dans chaque région un Conseil provincial, à Rome un Office national de placement et de chômage.

Le rouage actif est le conseil provincial. Ce comité, que préside un magistrat désigné par le président du tribunal du chef-lieu, comprend un comptawie, choisi dans les services financiers de l’état, un représentant des offices de placement, un représentant des caisses professionnelles d'assurance contre le chômage, l'ingénieur en chef des Ponts et chaussées, un représentant de l’'OEuvre nationale des combattants, trois représentants des employeurs et un nombre égal de délégués ouvriers.

Des commissaires locaux de surveillance secondent et au besoin suppléent les comités provinciaux. [ls se recrutent

parmi les inspecteurs du travail et de l’industrie ou à défaut de ceux-ci, parmi les inspecteurs de l'émigration, les directeurs des écoles ambulantes d'agriculture.

Le rouage essentiel, l'Office national, véritable département du ministère de l'Industrie, du Commerce et du Travail, se compose d’une commission centrale et d'un comité exécutif, qui se recrutent aussi parmi les employeurs, les employés et les fonctionnaires des administrations intéressées. Il est incontestable que si le gouvernement italien ne crée pas à propos du chômage une véritable bureaucratie comme en Angleterre, il rattache étroitement ce service aux bureaucraties existantes.

Ces rouages administratifs assument une triple tâche. D'abord surveillance et coordination du placement, afin d’assurer partout une Juste répartition de la main-d'œuvre. Le gouvernement italien a interdit le placement payant. Jusqu'alors aucune législation n'était allée si foin dans cette voie. Au moyen de subventions, :l a encouragé les offices gratuits d'initiative privée. Il a fondé lui-même des offices paritaires de placement public dans les localités, qui en étaient dépourvues, ou du moins, à défaut d’offices publics, 1l a rendu obligatoire dans toute commune la création d’une commission paritaire de placement, présidée par un représentant neutre de l'administration, c’est-à-dire qui ne fût ni patron ni ouvrier.

Ainsi s’est constituée une hiérarchie d'offices, qui comprend à l'étage inférieur les divers bureaux fondés par les communes, les organisations ouvrières et patronales (soit en commun accord, soit d’une manière unilatérale), les institutions de bienfaisance ou auires personnes morales, puis aux étages supérieurs, des offices provinciaux, directement annexés aux comités de provinces, des offices de zones, c’est-àdire interprovinciaux, enfin un office central, annexé à l'of- : fice national.

Les chômeurs sont tenus de se présenter dans un des offices locaux dès le lendemain du jour où ils ont perdu leur emploi. ou s'ils reçoivent un préavis de congé, aussitôt que celui-ci

leur a été signifié. Comme en Angleterre, ces bureaux s’efforcent d'adapter les demandes aux offres d'emplois. Ils doivent afficher les tarifs courants de tous les métiers et ne peuvent proposer de l'occupation à des taux inférieurs. Mais ils interviennent aussi dans les conditions de travail, dans la rédaction des contrats collectifs, dans les conflits industriels.

Une seconde tâche, non moins importante, est le contrôle des caisses d'assurances. Les diverses caisses primaires se groupent sous la surveillance des comités provinciaux. L'organe essentiel est la caisse obligatoire provinciale mixte, c’està-dire interprofessionnelle, à l’usage de tous les métiers et industries, qui n’ont pas d'organisation financière autonome. Mais la loi prévoit aussi dans le cadre provincial des caisses ou sections spéciales professionnelles, quand des circonstances particulières de lieu ou de risque rendront opportune cette spécialisation. Enfin les caisses locales, organisées en commun ou séparément par les syndicats ouvriers et patronaux, seront également incorporées dans la législation de chômage aux conditions suivantes. Leurs statuts seront conformes au décret-loi. Dans l'administration de ces caisses syndicales, l'état et les employeurs auront une représentation égale à celle des assurés. Tous les travailleurs de la profession, syndiqués ou non, seront admis aux versements.

Ouvriers ou employés ne peuvent être inscrits qu'à l’une seulement de ces caisses primaires. Ils touchent leurs indemnités de chômage soit dans les bureaux de placement, soit dans les bureaux de poste, soit surtout dans les caisses primaires, sous réserve de l'approbation du Comité provincial.

Le fonds de réserve ou fonds national de chômage est administré par la commission exécutive de l'office national, avec la collaboration du directeur général de la Caisse nationale des assurances sociales. Des mesures seront d’ailleurs prises en vue de coordonner les services du chômage et ceux des assurances sociales.

Enfin, les administrations locales ou générales de chômage ont à organiser ou à homologuer, le cas échéant, des programmes de travaux publics, avec toutes propositions ou

décisions propres à stabiliser le marché du travail. A cet égard la loi prévoit une méthode originale. Les chômeurs, dont le placement rapide ne sera pas possible, auront toute liberté de se réunir par profession en groupes coopératifs, conformément à un statut type, de demander leur inscription au registre des coopéralives de leur province et leur admission aux adjudications. Ces coopératives de chômeurs recevront des Comités provinciaux des avances DATES sur les fonds de chômage.

Le ministre de lIndustrie, du Commerce et du Travail assure l'application de la loi d'assurance. Tous les conflits résultant de cette appiication sont de la compétence des conseils provinciaux, avec appel devant le Comité exécutif central. Des peines et amendes sont prévues contre tous ceux qui emploieront des moyens frauduleux ou essaicront de se dérober au principe de l'obligation.

b) L’APPLICATION.

Le régime d'assurance a commencé à fonctionner le 1° janvier 1920 (1), mais d'une manière « umilatérale ». Pendant un an il devait y avoir seulement versement de cotisations. Les indemnités ne pouvaient être payées qu’à partir du 1” janvier 1921.

La perception des cotisations se heurta à diverses difiicultés : absence de timbres et de livrets. Les employeurs devaient faire leurs versements au moyen de valeurs postales et bancaires. Cependant la progression fut rapide : 1.300.000 lires en janvier, 2.500.000 en mars, 5.000.000 en avril. On arrivait au mois d'août à 200 millions de cotisations, ce qui représentait 1 million et demi d'assurés.

De même les offices de placement gratuit se multipliaent. Au 30 avril 1920 l'office national avait sous son contrôle 4.500

(1) B. I. T. L'action gouvernementale. p. 16 et suiv..

commissions ou offices communaux et locaux, 28 offices provinciaux et 18 offices de zones. Enfin les travaux publics étaient entrepris avec les 50 millions de lires que le décret-loi destinait à cet usage. Une partie de cette somme était avancée à des groupements coopératifs.

Mais arriva la grande crise de chômage. Les employeurs se dérobèrent. Il fallut autoriser la plupart d’entre eux, surtout les employeurs agricoles, à suspendre provisoirement les versements. Quant aux ouvriers, ils réclamaient des indemnités immédiates et leur opposition ne tarda pas à devenir violente.

Le Congrès de la Confederazione generale del lavoro (C. G. L.) et des syndicats attaquaient vivement le décret-loi. Ils lui reprochaient d'étouffer les travailleurs dans une organisation bureaucratique et gouvernementale, que n’expliquait même pas l'importance des apports de l'état et qui hivrait les employés à la merci des employeurs. Ils revendiquaient le placement de la main-d'œuvre, « patrimoine exclusif de la classe ouvrière » et la gestion financière des fonds d'assurance au moyen de caisses syndicales obligatoires et autonomes. Ils demandaient la suppression du décret-loi et parlaient d'interdire à toutes les organisations italiennes de payer aucune coüisation aux Caisses de chômage.

Le gouvernement, désemparé, mettait à l'étude divers projets de réformes. Il prenait des mesures pour combattre directement le chômage et dressait des programmes de travaux publics. Enfin et surtout il retombait dans les méthodes d’assistance. D'ailleurs la législation d'assurance comportait ellemême un certain nombre de dispositions transitoires, qui accordaient gratuitement aux démobilisés et à tous ceux qui étaient déjà en chômage avant son application le bénéfice de 180 jours d'indemnité. Pendant toute la période de trouble et d’anarchie, qui marqua les années 1920 et 1921, le décret-loi de 1919 sembla à peu près abandonné. Au 1% novembre 1921, sur 623.000 chômeurs secourus, 83.000 seulement recevaient des subsides au titre de l'assurance, et 36.000 en vertu du régime transitoire (1).

(1) Informations quotidiennes: 30 décembre 1921.

Les caisses provinciales étaient vides. Cependant quelques caisses professionnelles ont fait approuver leurs statuts et donné ainsi au décret-loi une première base. La plus importante de ces organisations est celle des industries du papier et du livre, appelée Caisse des Assurances Sociales de la Confédération graphique et approuvée par décret ministériel du 25 Juillet 1921. Le rapport, publié à la fin du premier exercice (1° juillet 1921-30 juin 1922), signale 62.124 assurés appartenant à 2.695 établissements, dans 500 localités dispersées à iravers tout le territoire italien. Le total des cotisations reçues a été de 2.870.000 lires et celui des indemnités versées de 1.740.000 (1).

Les autres organisations professionnelles sont moins considérables. Elles se limitent à une profession ou à une industrie dans une région ou dans une province. Par exemple la « Caisse de chômage des ouvriers mécaniciens, métallurgistes et similaires des provinces de Milan et Côme », reconnue et déclarée obligatoire par décret du 27 août 1921, compte actuellement 3.000 employeurs et 86.000 assurés. La « Caisse de chômage professionnelle des ouvriers mécaniciens, mélallurgistes et similaires de la province de Turin », compte 1.215 employeurs et 52.000 assurés. La « Caisse des ass irances s0ciales dans l'industrie piémontaise du bâtiment » a englobé une série de caisses locales dans les provinces de Milan, Côme, Pavie, Crémone. Autorisée par décret du 19 mai 1922, elle compte de 30 à 40.000 adhérents, le chiffre des membres étant très variable d’une saison à l’autre. On peut encore citer la Caisse des travailleurs des mines de soufre de Sicile, qui assure 20.000 ouvriers, celle des Travailleurs du textile des arrondissements de Gallarate et Somma Lombarda avec 18.000 membres, les trois caisses des chapeliers des provinces de Milan, d'Alexandrie et de l'arrondissement de Biella, avec 10.000 ouvriers. À la fin de janvier 1923, le total des tira-

(1) Revue internationale du travail, février, mars 1923, p. 387; Informations sociales, 26 janvier 1923.

vailleurs italiens, inscrils à ces caisses professionnelles ou industrielles, atteignait 390.000.

Ces institutions n'ont pas été provoquées par le décret-lor. Elles lui sont antérieures. Elles se sont.constituées à la suite de contrats entre organisations patronales et ouvrières. Par exemple celle des mécaniciens de Milan a pour origine un contrat du 11 novembre 1918, conclu entre le Consortium des industriels métallurgistes et la Fédération italienne des ouvriers de la métallurgie. Ces caisses ont été fondées pour assurer un service général d'assurances sociales, ainsi que l’atteste encore aujourd'hui le nom de quelques-unes d'enire elles. Devenues obligatoires, elles ont vu croître le nombre de leurs adhérents, qui à l’origine était sensiblement moindre. C'est ainsi que les mécaniciens de Milan étaient seulement 40.000 au début, repartis entre 185 entreprises, et les ouvriers du bâtiment 17.000 (1).

En Italie, comme en Angleterre ou en France, ce sont les métiers à technique difficile ou à salaires élevés, qui ont été capables les premiers de se lancer dans cette voie. Il suffit de rappeler le rôle des mécaniciens en Angleterre et de la fédération du livre en France.

En 1922 avec l’atténuation du chômage, le gouvernement ilalien a essayé de revenir au décret-loi de 1919, et alors, en Italie comme en Angleterre, s’est posé le problème de la spécialisation par industrie. Cette similitude d'évolution est assez naturelle, puisque le point de départ est à peu près commun. La politique italienne à d’abord paru favorable aux organisations syndicales et à la spécialisation. Un décret du 29 Juin 1922 (2) semble avoir voulu concilier ce principe avec celui de la solidarité des risques entre les diverses industries. En vertu de ce texte la contribution des caisses professionnelles au fonds de réserve sera réduite dans Ja mesure où ces caisses pourront elles-mêmes se passer de secours. Si au contraire elles sollicitent du fonds de réserve des subventions trop éle-

(1) Revue internationale du travail, juin-septembre 1923. (2) B. I. T. Série législative. — Italie 1922, n° 1.

vées, elles devront augmenter le taux de leurs cotisations. Le décret aplanit aussi les difficultés que soulève le passage d’un assuré d’une caisse à une autre, en ordonnant dans certains cas le transfert des cotisations précédemment versées.

Bientôt deux décrets du 8 août 1922 précisaient certaines questions que le décret-loi de 1919 laissait en suspens. Ont été considérés comme susceptibles d’un chômage saisonnier les travaux agricoles en général et certains travaux industriels, comme la filature de la soie, le bâtiment.

Après le coup d'état d'octobre 1922, le gouvernement fasciste a prétendu reprendre à son compte la politique d’assurance obligatoire et de travaux de secours. Il s'est d'abord limité strictement à la formule primitive de 1919. Par exemple, pour l'exercice 1923, la subvention de l’état au Fonds national de chômage a été supprimée sous prétexte que la situation financière était devenue meilleure. Puis des atteintes de plus en plus caractérisées ont été portées à la loi. Un décret du 22 mai 1923 a dissout les commissions paritaires, qui administraient les caisses professionnelles d'assurance obligatoire et leur a substitué des commissaires gouvernementaux. Enfin un décret du 30 décembre, entré en vigueur le 1° janvier suivant, est allé beaucoup plus loin. Le décret-loi du 19 octobre 1919 a été abrogé et l'assurance transformée. Les caisses professionnelles disparaissent ou du moins sont absorbées par les caisses provinciales. L'administration du chômage fusionne avec les autres assurances sociales. Le principe de l'obligation disparaît pour diverses catégories de travailleurs, en particulier les ouvriers agricoles et ceux qui sont occupés à des travaux saisonniers d’une durée inférieure à 6 mois. Il n'avait d’ailleurs jamais été appliqué sérieusement nulle part. (1)