II. AUTRICHE a) La LÉGISLATION DE

La législation autrichienne a comme point de départ les (1) Revue internationale du travail: février-mars, 1923 p. 840, sep-

tembre 1923 p. 441. — Informations sociales, 22 décembre 1922, 10 mars 1924.

lois du 24 mars et du 1* octobre 1920, ainsi que les règlements d'administration publique, en date du 29 mars de la même année (1). Beaucoup plus encore qu’en Angleterre et en Italie elle est étroitement annexée à des assurances sociales préexistantes, maladie et vieillesse.

Champ d'action. — Est admis au bénéfice des secours de chômage et par conséquent astreint à l’obligaïion :

1° Tout travailleur qui, au cours des douze derniers mois, a été engagé pendant une durée totale d'au moins 20 semaines dans un travail ou un service, soumis à la loi d’assurance-maladie du 30 mars 1888. Cette formule englobe le personnel industriel et commercial des fabriques, usines, chantiers, entrepôts, mines, carrières, du bâliment et des transports, des spectacles.… (2)

2° Tout employé soumis à la loi des pensions, c’est-à-dire âgé de plus de 18 ans, dont les appointements dépassent 600 couronnes par an et dont le travail présente un caractère intellectuel (éducation, enseignement, beaux-arts, surveillance ou direction d'entreprise, service de bureau ou participation extérieure à la marche des affaires). Ces mesures en faveur des intellectuels dénotent de la part de la loi autrichienne un hibéralisme qui n’est pas fréquent.

De même elle admet les étrangers au même tütre que les sujets autrichiens.

(1) B. I. T. Série législative 1920. Autriche 1-7.

(2) En 1920 l’assurance-maladie excluait le personnel agricole et forestier, les travailleurs à domicile, les domestiques. Le nombre des adhérents qui en 1915 atteignait 1.040.000 assurés, dont 708.000 hommes et 332.000 femmes, s'était abaissé par suite des vides causés directement ou indirectement par la guerre à 754.000, dont 494.000 hommes et 256.000 femmes en 1919. Mais alors une vive campagne a été menée en faveur des catégories de travailleurs qui jusqu'alors avaient été exclues. En 1922 et 1923, elles ont été admises. On verra plus loin que l’assurance-chômage ne s’est pas calquée absolument sur l’assurance-maladie, car si elle a reconnu les travailleurs à domicile, elle a éliminé les domestiques et les travailleurs agricoles.

Sont dispensés de l'assurance: les préposés de l’état, des provinces, cercles el communes, tous ceux qui sont au service des groupements religieux reconnus par la loi ou font parte de l’enseignement public, des chemins de fer.

Sont exclus tous ceux dont le chômage n'est pas strictement involontaire. Le chômage saisonnier est pris en considération.

Indemnités. — Pour les ouvriers qui bénéficient de l’indemnité d’assurance-maladie, le taux est de 80 0/0 de ce dernier secours, si le chômeur est soutien de famille, de 60 0/0 dans les autres cas (1).

Pour les employés, soumis à la loi des pensions, les indemnités seront calculées conformément aux dispositions de la loi du 30 juillet 1919.

Le délai de carence est d'une semaine, la durée du chômage indemnisable de 12 semaines par an.

Répartition des charges. — Les sommes destinées à payer les indemnités de chômage seront fournies par le Trésor à titre d'avance. Un crédit de 40 millions de couronnes est ainsi prévu la première année. La dépense totale, y compris les frais d’administration, sera à la fin de chaque exercice, c’est-à-dire en juillet, portée par tiers au compte de l’état, des employeurs et des employés.

Les deux derniers tiers, remboursables à l’état, seront récupérés au moyen de cotisations patronales et ouvrières, calculées de manière approximative, sous forme de pourcentages, sur la base des salaires journaliers moyens des ouvriers.

(1) Les indemnités de maladie sont elles-mêmes calculées sur les taux moyens des salaires. En 1917 pour mettre fin à l'arbitraire, tous les salariés avaient été classés en 11 catégories, dont la plus élevée réunissait tous ceux dont le gain quotidien moyen était au moins de 8,30 couronnes. Diverses révisions successives ont porté en septembre 1923 le nombre de ces catégories à 17, dont la plus basse correspond à un salaire de 270 couronnes par jour et la plus élevée à 21.000. L’indemnité de maladie atteint 80 0/0 de ces salaires moyens. C’est sur cette base qu’il faut calculer les indemnités de chômage.

Ces pourcentages seront proportionnels au chômage, de telle sorte qu'ils seront plus élevés dans les métiers plus atteints et plus faibles dans les autres. Après quelques années d'application, il sera possible de fixer le montant des cotisations pour plusieurs années à la fois, sur la base de l'expérience acquise au cours de la période précédente.

Ces dispositions sont importantes. Sur ce point la loi autrichienne diffère de la loi britannique. En Angleterre les cotisations préexistent aux indemnités et celles-ci sont en quelque sorte proportionnelles aux cotisations versées. Les recettes d’abord, les dépenses ensuite. En Autriche au contraire ce sont les indemnités qui préexistent et les cotisations qui, fixées a posteriori, deviennent proportionnelles aux secours accordés. Dépenses d’abord ,recettes ensuite. Cette méthode est évidemment très éloignée des principes ordinaires et classiques de l'assurance en droit civil ou même de ceux qui dans tous les états dominent l'établissement des budgets. Appliquée dans un cadre non plus individuel ou politique mais social, elle est tout de même très logique, car le but à atteindre n'est plus ici de développer le sentiment de la prévoyance mais de secourir la gêne ou la misère le plus rapidement possible. Par ce moyen la loi autrichienne évite aussi l’écueil des contributions uniformes que l’on a tant reproché au système anglais. Cette échelle de cotisations et d’indemnités est l'un des traits les plus originaux de la législation viennoise.

Organisalion financière. — Les cotisations en vue du chômage seront versées aux administrations, chargées de recevoir déjà les primes de l'assurance-maladie ou les versements pour les retraites, de manière à ne pas créer de rouages administralifs nouveaux. C

S1 le lotal des cotisations recouvrées dépasse le montant remboursable, résullat que le gouvernement s’efforcera d’obtenir, l'excédent servira à constituer une réserve, le Fonds général de chômage, sous la surveillance du ministre de la Prévoyance sociale. Cet argent, placé à intérêt, sera employé non seulement à couvrir les recrudescences toujours possibles

de dépenses dans les exercices suivants, mais à favoriser le

développement de toutes les institutions de lutte contre le chômage, à organiser le placement des travailleurs, à parfaire leur instruction professionnelle. Ces préoccupations prévenlives soit très analogues à celles que l'on trouve dans la loi italienne. |

Des caisses publiques appropriées serviront de bureaux payeurs et solderont les indemnités.

Organisation administrative. — L'administration comprend une série de rouages. D'abord des bureaux de chômage, annexés aux bureaux de placement publics. Ces bureaux de chômage reçoivent les déclarations des chômeurs, s'efforcent de leur procurer du travail et fixent, en attendant, le taux des indemnités.

En cas de difficulté et de contestation, le chômeur peut, dans un délai de 8 jours, introduire une plainte devant les commissions arbitrales, qui fonctionnent auprès de chaque bureau de chômage. Ces commissions comprennent un nombre égal de représentants des employeurs et des employés.

Dans les 8 Jours qui suivent la décision, le chômeur ou le directeur du bureau de chômage a encore le droit d’en appeler devant la commission industrielle de district, qui statue en dernier ressort et qui constitue dans la pratique le rouage essentiel de l’assurance-chômage. Les membres de ces commissions industrielles, désignés pour trois ans parmi les représentants des employeurs et des employés, organisent les bureaux de chômage, recrutent les commissions arbitrales, dirigent et contrôlent tout le fonctionnement de la loi.

Toutefois la direction suprême appartient à un Office central, que préside le Ministre de la Prévoyance sociale. Quand certaines décisions des rouages inférieurs sont contraires à la loi, le recours devant le ministre est admis.

En dehors des peines prévues comme à l'ordinaire, l'indemnité de chômage ne peut être saisie, sauf pour le paiement d'une pension alimentaire régulière ou le remboursement d'une autre indemnité de chômage indûment réclamée. Toutefois, même en pareil cas, la moitié des sommes, auxquelles le chômeur a droit, reste inattaquable.

Annexes. — Pour encourager les employeurs à maintenir ou à rétablir dans le pays une certaine activité économique, des secours, inférieurs ou égaux à la totalité des indemnités de chômage qu'il aurait fallu payer à leurs ouvriers, seront accordés aux industriels, qui malgré la pénurie de matières premières ou de machines ne licencieront pas leur personnel.

b) L’APPLICATION.

La loi du 24 mars 1920 entrait en vigueur le 9 mai. Un effort méritoire a été tenté en vue de son application. Du reste, la crise de chômage était dans les pays à change très déprécié beaucoup moins redoutable qu'ailleurs.

Le premier exercice a pris fin seulement le 30 juin 1921, c'est-à-dire qu’il a englobé 14 mois. Le deuxième a porté sur le second semestre de 1921, de manière à rejoindre l’année du calendrier et le 3° s’est ouvert le premier Janvier 1922.

Le premier exercice (1920-1921) a donné les résultats suivants :

Montant des indemnités (en couronnes)................... 125.216.980

Voyages gratuits aecordés aux chômeurs placés dans une autre localités ME. MÉDR e M A EN AS MERS E 76.409 Fraistd'administrationt 6". 40e ce ee Re ee 46.608.508 Total des dépenses....... 441 901.897

Les deux tiers de cette somme, soit 94.601.265 couronnes, étaient à recouvrer sur les patrons et les ouvriers, et dès cet exercice 36.569.507 couronnes ont été ellectivement récupérées, d Ù

Le second exercice (fin de l’année 1921), malgré sa courte durée, se signale par une augmentation sensible des chiffres.

Indemnités (en couronnes)............. 224 .200«000 VOyABER gratis Re eee 500.000 Frais d’administration......... USE 44.000.000

Total des dépenses........ 267.000.000

Les sommes recouvrées attteignent 162.000.000. (1)

(1) Informations sociales, 19 mai 1922.

Mais en 1922 et 1923, avec la recrudescence du chômage en Autriche, l'existence de l'assurance fut d'autant plus précaire que les ressources financières de l'Etat autrichien ne lui permettaient pas de faire les mêmes sacrifices que l’'Angleterre et qu'il n'avait pas eu le temps de constituer des réser ves.

À la date du 27 septembre 1923 une série de 10 amendements avait modifié la législation du chômage. On peut y reconnaître deux courants, de tendance très différente, d'abord élargissement, de manière à mieux secourir les chômeurs, ensuite au contraire restrictions progressives, la charge étant devenue écrasante pour l'Etat. Certains de ces textes correspondent à des transformations de l’assurance-maladie. Celleci, à la fin de l’année 1923, en était à son 19° amendement, mais dans l’ensemble elle a beaucoup mieux résisté à l’épreuve des crises d’après-guerre. (1)

Pour ce qui est du chômage, un amendement du 19 juillet 1922 s’efforça d’abord de propager les méthodes d’assurance productive en développant l’une des dispositions de la loi du 24 mars 1920. Des prêts ou subventions seraient accordés aux communes et autres institutions de droit public, qui entreprendraient des travaux de secours, ainsi qu'aux entreprises privées, qui garderaient leurs ouvriers malgré la crise. Ces subventions, égales au montant des indemnités de chômage, ne devaient cependant pas dépasser le quart des fonds d’assurance. (2)

Ce palliatif était très insuffisant. Il a fallu, avec l’amendement du 27 août, étendre le bénéfice de la loi aux ouvriers à domicile et élargir les conditions d'octroi. Ont été admis les chômeurs qui avaient travaillé pendant 20 semaines au cours non plus de la dernière, mais des deux dernières années. La durée du chômage indemnisable a été fixée à 30 semaines.

(1) Cf. Revue internationale du travail, décembre 1923. L'assurance maladie en Autriche par le Dr Fritz Hawelka.

(2) Revue internationale du travail, février-mars 1923, p. 340.

Puis en décembre de nouveaux délais ont été accordés et les secours prolongés jusqu'au 30 avril 1923. En même temps, pour permettre aux chômeurs de faire face à l'augmentation du prix des loyers, un autre amendement leur accordait un secours supplémentaire, dont le taux mensuel serait égal au montant quotidien de l'indemnité ordinaire de chômage. Ils bénéficiaient déjà d’une indemnité de pain. Toute cette législation est animée du même esprit et répond aux mêmes nécessités qué les amendements à la loi anglaise de 1920.

Ces sacrifices paraissaient d'autant plus lourds, que la chute de la couronne autrichienne rendait nécessaire le réajus tement constant des chiffres d'indemnité. En décembre 1922, le chômeur, soutien de famille, recevait 10.080 couronnes par jour, somme qui semble fantastique et qui cependant ne suivait que d’assez loin l'augmentation plus fantastique encore de tous les prix, puisqu’une miche de pain coûtait alors 6.670 couronnes. De là une inflation constante des chiffres dans le bilan financier de l'assurance autrichienne. En 1922, les dépenses se sont élevées à 70 milliards 587 millions de couronnes. dont 67.452 millions versés à titre d’indemnités et 3.135 millions absorbés par les frais de gestion. A la fin de l’année le gouvernement dépensait pour l’assurance-chômage 3 milliards de couronnes par semaine. Au lieu de recouvrer les deux tiers de ce chiffre, c'est-à-dire 2 milliards, sur les employeurs et les employés comme le prévoit la loi de 1920, il avait beaucoup de peine à récupérer 400 millions.

Mais l'ère des grands sacrifices était terminée. Déjà les restrictions avaient commencé aux dépens des étrangers. Dès le mois de juillet 1922, la réciprocité était exigée. Autrement les indemnités accordées aux non nationaux étaient réduites, et les avantages ultérieurs leur étaient complètement refusés.

D’autres amendements, en 1923, ont allégé les charges de l'Etat, tandis que des mesures de contrôle plus sévères éliminaient les chômeurs suspects. En particulier l'amendement du 27 avril a modifié le régime de 1920 sur des points très importants. D'abord restriction dans le champ d'application. Un système différent d'assurance a été créé, suivant que les

chômeurs appartiennent à des communes rurales ou à des communes urbaines. Dans les communes rurales les petites entreprises, avec moins de 5 ouvriers, seront désormais exclues de l'assurance obligatoire et les autres chômeurs n’auront plus droit qu’à 30 semaines d’indemnités. Le 14 septembre une ordonnance du ministère des Affaires sociales a donné la liste des communes rurales. Naturellement ce terme a été très discuté. De nombreuses localités, qui figuraient sur cette liste, ont protesté bruyamment.

Une autre ordonnance, le 22 septembre, leur a donné comme compensation un système d'assurance libre, sous une double forme, individuelle ou par entreprise. Cette dernière méthode est basée sur un principe juridique original. Les petites -xploitations, avec moins de 5 ouvriers, peuvent contracter une assurance en remettant aux caisses de maladie une déclaration écrite et signée à la fois du chef d'entreprise et de chacun des ouvriers embauchés à cette date. Dès lors l'assurance s’attache non plus aux individus, mais à l’entreprise elle-même et lie tous ceux qui désormais seront embauchés, Jusqu'au jour où une nouvelle déclaration, également signée du patron et de ses ouvriers, détruira l'effet de la première.

L'assurance individuelle se contracte de la même manière auprès des mêmes caisses. Elle donne droit aux mêmes avantages que l’assurance obligatoire, sauf la restriction précédemment indiquée et sauf que, l'employeur échappant alors au paiement des cotisations, les employés supportent une charge double.

Autre restriction : le chômage saisonnier est désormais exclu, sauf si les chômeurs peuvent établir qu'ils avaient été occupés à pareille date au cours des mortes saisons des années précédentes.

Enfin les cotisations à la charge des employeurs et des employés sont augmentées à parts égales, de telle sorte que ces contributions, proportionnelles aux gains moyens des ouvriers, atteindront des chiffres, variant suivant les classes, de 9 à 12 0/0 des salaires.

Par contre le taux des indemnités est porté à 82,5 0/0 pour

les chômeurs qui vivent chez leurs parents, à 110 pour les autres. De plus les chefs de famille recevront par enfant, tusqu'à concurrence de quatre, une allocation supplémentaire égale à 5 0/0 de l'indemnité de maladie.

À plus forte raison a-l-il fallu réajuster les chiffres. Avec le 10° amendement, du 27 septembre 1923, l'indemnité de chômage dans la catégorie supérieure de salaires est passée, pour les chômeurs chefs de famille ou ayant leur propre ménage, de 110.880 couronnes par semaine à 129.360. L'allocation supplémentaire par enfant a été portée de 5.040 couronnes à 5.880 et l'allocation spéciale pour le loyer de 15.840 à 18.430.

Dans ces conditions le bilan financier de l'assurance est devenu de plus en plus effarant. Dans les cinq premiers mois de l’année 1923 les dépenses ont encore bondi à 237 milliards 460 millions, qui se décomposent ainsi : 219.459 millions en indemnités ordinaires, 8 milliards en indemnités productives et le reste en frais de gestion. Les 8 milliards ont couvert 51 demandes de subvention, destinées à procurer 750.000 Journées de travail à 10.000 ouvriers, dans des entreprises de construction de routes, d’endiguement ou d'assainissement (1).

Cependant les chômeurs se plaignaient d’être mal secourus. À la fin de l’année 1922 les ouvriers organisaient l’entr'aide. Ceux qui étaient occupés abandonnaient une partie de leurs salaires à ceux qui ne travaillaient pas. Puis les organisations professionnelles ont essayé de collaborer avec la loi. Le syndicat des métallurgistes de Vienne a décidé de constituer pour la Noël un fonds de secours, au moyen d’un prélèvement de 1 0/0 sur les salaires. Le syndicat des travailleurs de l'alimentalion et l'union syndicale des tailleurs décidaient également par des moyens identiques de verser à leurs chômeurs des indemnités supplémentaires variant de 5.000 à 15.000 couronnes (2). ne

D'ailleurs la période critique semble passée. La couronne

(1) Revue internationale du travail, décembre 1923, p. 299. (2) Informations sociales, 12 janvier 1993.

autrichienne s’est stabilisée et la loi d'assurance est ainsi en mesure de retrouver son équilibre. Mais ce qu'il est essentiel de signaler, c’est que ses bases ont élé modifiées et que l’état autrichien a résolu de rejeter la plus grande partie d’un fardeau, qui était devenu excessif. D'abord il a fait savoir qu’à partir du 1® janvier 1923 1l ne paierait plus qu’un 5° des frais. le reste étant partagé par moitié entre ouvriers et patrons. Puis, le 3 février suivant, il a reporté sur les communes une pertie du 5° qu'il devait en principe conserver. Dès lors la réparlition des charges se trouverait amsi établie : employeurs 40 0/0, employés 40 0/0, état 16 0/0, communes 4 0/0. Le principe de la cotisation tripartite serait à peu près abandonné et la législation autrichienne évoluerait dans le sens du système italien, c'est-à-dire qu'elle laisserait aux principaux intéressés le soin de payer les frais de leur assurance (1).