MARINS

guère dépasser deux mois ? Quantité négligeable. Ainsi les gens de mer seraient protégés contre un danger particulièrement cruel. D'autre part les frais généraux des entreprises maritimes ne seraient pas augmentés d’une manière sensible. En cas de remplacement du navire perdu, les armateurs conserveraient à leur disposition un personnel qui, dans l’état actuel des choses, est obligé de se disperser.

On a objecté que les assurances maritimes ont un caractère strictement privé. Les armateurs établissent leurs polices, comme ils l’entendent, en dehors des autorités navales. Les assureurs sont pour la plupart étrangers et ne sont pas, comme en malière d'accidents du travail ou d’assurance-vie, soumis au contrôle du gouvernement. Mais il serait facile de rendre obligatoire la déclaration ou la communication de chaque police, de manière que les autorités compétentes puissent constater qu'elle comporte bien la prime supplémentaire, correspondant à l'indemnité de chômage des marins.

C'est pourquoi, en 1917, M. Grunebaum-Ballin a rédigé un projet de loi, qui institue sous cette forme, « l'assurance des gens de mer contre le chômage temporaire en cas de perte,

naufrage ou déclaration d'innavigabilité ». Ce projet en 3 articles content les dispositions suivantes:

ART. 1%. — Dans toute police d'assurance sur le corps d'un

navire, l'assureur et l’assuré sont tenus d'inscrire une clause prévoyant une prime spéciale et une indemnité correspondante, à l'effet de garantir les marins embarqués contre le chômage temporaire, résultant de la prise, du naufrage ou de la déclaration d’innavigabilité du navire.

L'indemnité, à laquelle correspond la prime ainsi prévue, doit être suffisante pour garantir au moins le parement intégral de deux mois de salaire aux gens de l'équipage, en cas de chômage involontaire résultant de l'évènement de mer.

ART 2. — Tout armateur est tenu, lors de l’ouverture du rôle d'équipage, de communiquer à l'administration de l’Inseription maritime la police d'assurance du corps du navire, en vue de faire vérifier l'inscription dans cette police de la clause

prévue à l’article précédent, ou bien de déclarer, lors de

l'ouverture du rôle, que le corps du navire n'est pas assuré. Dans ce dernier cas, l'armateur doit verser, à litre de caution, une somme égale au montant de l'indemnité qu'aurait garanti la prime spéciale d'assurance, calculée conformément aux dispositions de l’article précédent. Cette somme est déposée à la caisse des gens de mer.

ART. 3. — En cas d'infraction aux dispositions de l’article 1* de la présente loi, l'assureur et l'assuré sont punis l'un et l'autre, d'une amende égale au double de la prime qu'ils ont omis de faire figurer au contrat d'assurance, sans que cette amende puisse être inférieure à 200 fr. ou, en cas de récidive, à DO fr.

D'après M. Grunebaum-Ballin le fonds d'assurance spécial, ainsi constitué par ces primes, serait bientôt assez fortement alimenté pour couvrir d’autres cas de chômage et permettre, sans autre sacrifice de la part des armateurs et des marins, un système général d'assurance maritime contre le chômage.

Enfin M. Grunebaum-Ballin a tiré de cette idée d’autres conclusions plus générales encore. « Il est à présumer, dit-il, que ce mode d'assurance si logique, si simple et si peu onéreux, s’étendrait rapidement, après qu'il aurait été établi dans les entreprises maritimes, aux entreprises commerciales et industrielles exercées à terre ». Par exemple en cas d'incendie, le chef d'entreprise devrait être également responsable, pendant un certain délai, du chômage qui frappe son personnel, et de la même manière une clause annexe des polices d’incen-" die le mettrait à couvert contre ce nouveau risque.

Ce projet de loi a été repris et déposé à la chambre le 15 juin 1922. Par ce texte le gouvernement français ne demande pas seulement la ratification du protocole de Gênes, il étend la notion d'indemnité de chômage à tous les cas d’innavigabilité, qu'il s'agisse de prise et d’avarie, aussi bien que de naufrage. Cette extension est loute naturelle, puisque dans les textes de notre droit maritime ces éventualités ne sont jamais séparées (1).

(1) D’après les Documents du travail. N° 63, juillet 1922, p. 29, et M. Grunebaum-Ballin : L'assurance du salaire des marins en cas de naufrage, in le Monde Nouveau, avril 1920.

A. L'assurance obligatoire en général.

De cette étude de droit comparé que faut-il conclure ?

L'assurance contre le chômage n’est plus discutée dans son principe. Il est aujourd’hui superflu de se demander si elle est possible, puisqu'elle a fait ses preuves et traversé à son honneur une période de crise redoutable. De même la forme obligatoire, ici comme dans toutes les assurances sociales, rallie de plus en plus les suffrages. Partout où le chômage sévit avec une grande intensité, il ne peut être efficacement combattu que si les ouvriers sont tenus de s’assurer ou si les patrons sont obligés de les garantir. Ce qu’il faut rechercher, c'est le meilleur mode de réalisation. Or il faut bien avouer qu'à cet égard un choix rationnel est actuellement impos- sible, car on est encore à la phase des essais et des tâtonnements.

Sans doute les bases de l'assurance obligatoire contre le chômage sont déjà suffisamment sûres, pour que l'on puisse formuler un certain nombre de principes d'application générale, sauf les adaptations nécessaires aux différences de vie économique dans les divers états du monde.

Quels sont d’abord les éléments de populatiôn, qui doivent bénéficier de cette institution nouvelle ? Jusqu'à présent les systèmes d'assurance obligatoire couvrent surtout l’industrie et négligent souvent les autres catégories de main-d'œuvre ou ne les admettent qu'à titre facultatif. Or ïl est évident que l'expression de travailleur doit être prise dans son sens le plus large et que les domestiques, les travailleurs de la terre, de la mer, du commerce et des carrières intellectuelles ne sont pas moins dignes d'intérêt que ceux de Pin-

dustrie. Depuis longlemps ils participent aux assurances libres. Certaines notions, comme celle de travailleur intellectuel, sont encore obscures, mais les travaux récents de la Société des Nations, du Congrès de Luxembourg, de la Confédération internationale des travailleurs intellectuels, ont déjà contribué à jeter quelque lumière sur ce problème insoupconné avant la guerre. Ainsi défini, le champ d'application est immense, car la notion d’assuré se confond alors à peu près avec celle de salarié, mais il n’est pas nécessaire de l'embrasser immédiatement d’un seul coup. L'exemple de l'Angleterre montre qu'il est préférable de procéder par étapes, et que c'est d'abord aux ouvriers d'usines, c’est-à-dire à la catégorie la plus importante de main-d'œuvre, qu'il faut penser.

Quelques précisions sont d’ailleurs indispensables. Les systèmes actuels d'assurance obligatoire établissent avec raison des limites d'âge : limite inférieure, avec laquelle commencent les cotisations et qui se confond normalement avec l’âge d’admission au travail ; limite supérieure, qui correspond à l’âge, où le salarié est renvoyé vers les institutions similaires concernant la vieillesse. Les deux limites ne doivent pas ‘tre forcément les mêmes pour tous:les assurés, car l’âge de la retraite, comme la durée de l'apprentissage, varient suivant les carrières. À l'apprentissage, plus ou moins long, neut correspondre un stage intermédiaire, avec des taux d’assurance réduits.

La notion du délai de résidence est au contraire à atténuer. Elle s'explique pleinement dans les méthodes d'assurance libre, puisque ces systèmes ont une base rigoureusement locale. Elle évite l’afflux des chômeurs des centres non organisés vers les centres plus hospitaliers. Elle facilite le contrôle du chômage volontaire ou involontaire. Avec l'assurance obligaloire, le caractère local de l'organisation et du contrôle disparaît. Des offices de placement, suffisamment unifiés et cohérents, doivent être en mesure de se renseigner même sur les travailleurs du dehors. Si l'on veut que les échanges de maind'œuvre d'une province à une autre soient possibles, il faut

que les ouvriers, au cours de ces migrations intérieures, effectuées sur l'initiative des bureaux de placement, soient protégés contre toutes les tracasseries administratives. Le délai de résidence ne peut se concevoir qu'à l'égard de ceux qui changeraient de localité sans l'avis où même contre les décisions des organes compétents.

Les mêmes réserves s'imposent à l'égard des questions de nationalité. Dans un temps, où le passage des frontières est subordonné à des formalités rigoureuses, les nations ont toute facilité de fermer leurs portes aux éléments indésirables. Quand elles appellent des cuvriers étrangers ou même simplement quand elles les acceptent, elles contractent à leur égard de véritables obligations. Aucun argument sérieux ne neut alors justifier les différences de traitement entre les ouvriers de l’intérieur et ceux de l'extérieur.

Enfin interviennent des considérations de fortune ,de gain et de dénuement. L'état d'indigence ou de gêne est exigé dans certaines législations. C’est une idée erronée, qui se justifie dans l'assistance, mais qui est à rejeter complètement dans l'assurance, car le but de cette institution est précisément d'empêcher l’indigence. Le versement des indemnités doit être uniquement subordonné à celui des cotisations. Mais tous les salariés ne doivent pas être admis à cotiser. Certaines conditions de gain et de fortune sont à retenir. Par exempie 1l faut exclure toux ceux dont le salaire dépasse un certain taux, variable suivant la richesse et l’état économique des nations, mais jugé suffisant pour que l'épargne personnelle se substitue à l'assurance. Il faut encore exclure ceux dont les revenus sont supérieurs à certains chiffres, ou pour qui l'occupation rétribuée n'est qu’accessoire. Il faut enfin éliminer les employeurs en possession de capitaux importants, mais admettre les petits patrons et les travailleurs indépendants, qui sans être salariés doivent être considérés cependant comme appartenant à la classe ouvrière. A l'égard de ces derniers le plus simple est d’instituer une assurance facultative.

Dans quelles conditions les bénéficiaires de l'assurance, ainsi définis, peuvent-ils être considérés comme chômeurs ? Malgré

les divergences partielles, qui séparent les diverses législations actuellement en cours, une idée générale est couramment admise. Le chômeur est celui qui manque de travail, bien quil aït le désir et la capacité de travailler. Cette formule exclut toutes les formes d'incapacité : l'accident, la maladie, aussi bien que la vieillesse. De même elle écarte les travailleurs résiduels, qui sont seulement à demi capables et qui très fréquemment

“inoccupés, ne tarderaient pas à devenir des professionnels du chômage. Il est nécessaire de réserver à ces ouvriers des travaux appropriés à leur faiblesse et, si cette faiblesse devient une incapacité presque complète, de les attribuer à titre définitif aux services d'assistance publique.

En principe le chômage volontaire est aussi à éliminer. Mais l'idée de volonté est beaucoup moins claire et moins facile à interpréter que celle de capacité. Elle est aussi moins exacte. Chômage involontaire et chômage indemnisable ne coïncident pas forcément. Tout chômage involontaire n’est par forcément indemnisable. Par contre, en certaines circonstances, l'abandon volontaire du travail est si légitime qu’une indemnité devient équitable. C’est affaire d'appréciation, question d'’espèce. À l’idée de volonté, il serait plus exact de substituer celle de cause, avec examen des raisons, qui dans chaque cas particulier ont provoqué la cessation du travail. On tombe ainsi dans le domaine subjectif. Les situations individueles surtout sont difficiles à juger. Tout ce que peut faire une assurance obligatoire, c'est conclure conformément aux décisions d’un organisme compétent. La législation du chômage vaudra ce que vaudront la compétence et l’impartialité de cet organe.

On touche ici à l’un des principaux écueils, le contrôle du véritable chômage. Cependant ce contrôle n’est pas impossible. Les associations professionnelles ont tous les moyens de vérifier la sincérité des sans travail. Il est vrai que leur jugement n'est pas toujours très sûr et que leur tendance naturelle est d'élargir abusivement, par exemple en cas de grève la nolion de chômeur. Mais en dehors des groupements syndicaux, les bureaux de placement publics, tels qu'ils sont organisés

Re

aujourd'hui, sont en état d'apprécier avec compétezce et impartialité tous ces problèmes. D'ailleurs les difficultés, sérieuses dans les cas de chômage par manque d'emploi, que l'ouvrier ait abandonné son poste ou qu'il ait été congédié, disparaissaient dans le cas de chômage par manque de travail. ce qui est précisément le fait des périodes de crise.

Les chômages collectifs, à la suite de conflits industriels, ont donné lieu à des solutions diamétralement opposées et généralement excessives dans l’un et l'autre sens. En bonne justice 1l est impossible d'accepter ou de rejeter en bloc les conséquences directes des grèves et lock-outs. La décision à l'égard des indemnités de chômage devrait étre subordonnée à un arbitrage. Quand l'arrêt du travail est provoqué par les exigences excessives des employés, il est à exclure. Au contraire, quand les employeurs sont en faute, on peut dire que les ouvriers sont de véritables chômeurs. A l'égard des effets indirects, 1l faut admettre que tous les employés, se rattachant à des titres divers à la même entreprise, sont solidaires et que la grève non justifiée des uns est pour les autres une cause de chômage non indemnisable. Au contraire le chômage, provoqué dans des entreprises étrangères et à plus forte raison chez d’autres corporations, donne forcément droit aux indemnités.

L'opinion n’est pas moins divisée sur le chômage partiel, intermittent ou saisonnier. Le chômage partiel n’est pas à considérer tant que le salaire, qui en résulte, est au moins égal aux allocations. Il devient au contraire indemnisable, quand il descend au-dessous, l'assurance n'ayant à couvrir que la différence entre le salaire effectif et le taux ordinaire des indemnités.

Le chômage interraittent devrait être rigoureusement indemnisablé, car le travail casuel est à éliminer de toute société bien constituée et c’est avec raison que les économistes américains prêchent aujourd'hui dans ce but la réorganisation des forces de production.

. Quant au chômage saisonnier, qui résulte de l'hiver, des intempéries ou des habitudes spéciales à certains métiers, il

doit être rejeté. Ce n’est plus un risque au sens habituel du mot. C’est bien souvent au contraire une certitude. TI est donc inadmissible que des mesures spéciales ne garantissent pas les travailleurs contre ce danger. Dans l’état actuel des choses, rien n'étant prévu pour éviter ces arrêts du travail, il ne faut pas s'étonner que certaines caisses syndicales n'aient été constituées que pour couvrir ces mortes-saisons. Mais il paraît aujourd’'hui démontré que aans une société bien équilibrée ces mortes-saisons pourraient être abrégées, ou les artisans occupés à d’autres travaux.

Le taux des indemnités à verser aux chômeurs comporte « une limite inférieure, qui est le coût de la vie, et une limite supérieure, qui est le saiaire ». Les indemnités de chômage doivent être assez élevées pour assurer aux bénéficiaires ce qui est indispensable pour vivre « dans des conditions de dignité humaine », assez faibles pour qu'ils ne soient pas encouragés à la fraude. Les organisations ouvrières ont souvent réclamé des allocations égales aux salaires. C’est une méthode dangereuse, qui favoriserait tous les abus. « Il est indispensable de maintenir un stimulant au travail, en fixant le taux des indemnités de chômage sensiblement plus bas » que les gains journaliers (1).

Malgré toute l'autorité qui s'attache à la méthode anglaise, le principe des indemnités uniformes pour toutes les professions est certainement à rejeter. Le. procédé le plus rationnel consiste à proportionner ces indemnités aux salaires moyens. Mais quelle doit-être cette proportion ? Elle a soulevé de fréquentes controverses. On a proposé la moitié, les deux tiers ou les trois quarts. Il faut en réalité distinguer les chômeurs qui vivent seuls et ceux qui ont des charges de famille. M. Seebohm Rowntree, l'industriel et économiste anglais bien connu, à proposé 50 0/0 pour les premiers, avec en faveur des autres un supplément de 10 0/0 pour la femme et de 5 0/0 pour chaque enfant, jusqu'à un maximum qui ne dépasserait

(1) Remèdes au chômage, p. 46-52.

uns. NS nl

pas 75 0/0 du gain normal (1). Cette méthode des suppléments pour charge de famille tend à se généraliser.

Les indemnités doivent être payées en espèces. Les allocations en nature ne peuvent avoir qu'un caractère complémentaire et exceptionnel. On a ainsi envisagé, pour la commodité réciproque des employeurs et des employés, divers suppléments : fourniture de combustible, distribution de vêtements ou bien encore remise d'outils, idée intéressante surtout quand un chômeur se trouve obligé d'accepter un genre de travail, qui n'est pas exactement celui qu'il a l'habitude de pratiquer.

A ces questions, relativement simples, se rattachent celles du stage d'assurance, du délai de carence et de la durée du «hômage indemnisable, beaucoup plus discutées. Toutes les législations imposent à leurs affiliés un certain siage, pendant lequel des cotisations sont versées par eux ou pour eux, sans qu'ils aient droit aux indemnités. On peut admettre que ce stage soit abrégé et réduit à quelques mois, quand une loi nouvelle est appliquée à une population ouvrière, dont les éléments les plus âgés ont à redouter un chômage immédiat. Mais ensuite il est rationnel d’être plus exigeant à l'égard des nouvelles recrues, jeunes ouvriers, pour qui logiquement les risques sont moins proches.

Le délai de carence est une pratique non moins générale. Il a pour but d’exclure de l'indemnisation les chômages de courte durée, parfois voiontaires et considérés comme des vacances prises aux frais de l'assurance. Il est compris de. deux manières différentes. Parfois il est suspensif, c’est-àdire que si le chômage se prolonge au-delà d’une certaine date, le délai de carence disparaît et que les indemnités sont comptées à partir du premier jour de chômage. Il est exclusif dans le cas contraire. La réthode suspensive prête à des abus. Quant au délai exclusif, il peut, sans inconvénient, être réduit au minimum, si le contrôle est rapide et sérieux.

Les restrictions apportées à la durée du chômage indemni-

(1) Revue internatonale du travail, décembre 1921.

sable sont difficiles à justifier autrement que par des raisons d'économie. Tout au plus faut-il distinguer les périodes normales et les périodes de crises. En temps normal un maximum a dans une certaine mesure sa raison d’être, ainsi que l'obligation pour l'assuré de franchir un certain intervalle, avant de réclamer d’autres indemnités. C'est un moyen commode de ne pas confondre le chômeur involontaire par manque d'emploi avec le sujet inemployable pour cause d'incapacité physique ou morale. Mais quand des crises éclatent et que le chômage se prolonge, sans qu'il y ait faute ni responsabilité de la part de l’ouvrier, il n’y a pas de raison pour ne pas continuer le paiement des allocations. Au cours de la grande épreuve de 1920-22, il a bien fallu, même dans les législations qui délimitaient rigoureusement les indemnités, prolonger celles-ci au-delà des délais réglementaires. Ce qui fut alors admis à titre provisoire, devrait dans l'avenir être pratiqué à ütre régulier, au moyen de fonds de réserve spécialement destinés à garantir l'assurance dans les périodes difficiles.

Le taux des cotisations, aussi faible que possible, est à calculer de manière à couvrir les risques habituels, avec le supplément indispensable à Ja formation du fonds de réserve. C'est donc un chiffre qu'il est impossible d'indiquer à l'avance et qui dépend de la situation économique des nations.

Qui doit payer ces cotisations ? Cest alors que nous abordons le problème fondamental de l'assurance-chômage et que de grosses difficultés surgissent. En apparence le droit comparé semble prouver l'incontestable supériorité de la méthode anglaise, fondée sur la triple participation des employés, des employeurs el des pouvoirs publics. C'est cette méthode que l'on rencontre dans la plupart des états, qui pratiquent l’assurance obligatoire. Les systèmes de caractère industriel et patronal sont rares ou mal connus. Mais ces constatations sont peu concluantes. Celle copie d’un modèle, qui fut d'abord à peu près unique, n'est pas une preuve de supériorité.

Les considérations théoriques sur lesquelles on s’est efforcé de baser la méthode tripartite ne sont pas décisives, bien

qu'elles soient très en faveur chez certains spécialistes (1).

En principe une assurance contre le chômage est appelée à fonctionner dans un esprit tout différent d'autres assurances sociales comme l'invalidité et Ja vieillesse. On # coutume de lui assigner un but préventif. Un moyen d’écarter le mal qu'elle est chargée de soulager, c’est donc d'atteindre tous les responsables et de leur faire porter le fardeau des cotisations.

La méthode tripartite semble mieux que les autres atteindre ce résultat. Les employés sont parfois responsables de leur chômage, car les chefs d'entreprises licencient d'abord les éléments qui leur donnent moindre satisfaction. Les employeurs sont encore plus coupables, car en général ils ne cherchent même pas à régulariser la production. Les consommateurs ont aussi leur part de culpabilité, car la demande conserve en face des organisations productives un caractère anarchique et indiscipliné. Enfin les étais ont sur le chômage une grande influence. Par leur politique douanière, ils activent ou ralentissent la vie économique, ainsi que par la manière dont ils répartissent les obligations entre producteurs et consommateurs, ouvriers et patrons.

En temps normal, toutes ces parts de responsabilité sont très réelles. Mais avec des crises, comme celle de 1920, :l fallait passer par dessus les frontières des états pour trouver les véritables causes du chômage. Peut-on dire qu'en Angleterre l'Etat, les employés, les employeurs et les consommateurs aient été responsables de la catastrophe qui s’est abattue sur eux ? Dans ces conditions, que devient le principe de responsabilité et l'effet préventif qu'on y attache ?

D'ailleurs à supposer que les responsables puissent être atteints, n’ont-ils pas des moyens commodes de rejeter sur d’autres les charges qu'une législation prétendra leur imposer ? Ici comme partout il faut compter avec les phénomènes d'incidence. Quand une obligation est imposée aux ouvriers, ils ont une tendance toute naturelle à réclamer des augmen-

(1) Revue internationale du travail, septembre 1922.

tations de salaire et par conséquent à se dégager aux dépens des employeurs. Mais ceux-ci, plus facilement encore, se dégagent aux dépens des consommateurs. Ils augmentent leurs prix. En définitive, quelle que soit la méthode employée, 1l semble bien que ce soit loujours sur le consommateur que retombe le poids de ces législations sociales. Elles contribuent à la hausse des prix, au renchérissement de la vie et ce que les assurés gagnent d'un côté, ils le perdent de l’autre. Il semble donc que ces belles idées dissimulent assez mal de grandes illusions. En définitive, ces principes, d'apparence fondamentale, responsabilité, rôle préventif, sont loin d’avoir l'importance qu'on leur attribue d'ordinaire.

Dans l'établissement d’une assurance-chômage les considérations pratiques doivent donc l'emporter. Il vaut mieux donner la préférence aux institutions les plus simples, aux organisations financières les plus claires, aux machines administraüves les moins compliquées. Or il n’est pas sûr que le système anglais, nettement étatiste et bureaucratique, réunisse toutes ces qualités.

Enfin on ne saurait se passer de l'opinion des intéressés. C’est aux bénéficiaires surtout qu'il appartient d'indiquer leurs préférences. Il ne faut jamais imposer même des bienfaits. Pratiquer une politique sociale, sans être pleinement d'accord avec les classes ouvrières, c'est faire œuvre stérile. Or, constatation troublante, l'Angleterre ne paraît nullement saüsfaite d’une méthode, que ses voisins lui empruntent. Sa législation s'efforce d'évoluer hors de son cadre primitif. L'heure est donc mal choisie de lui faire des emprunts.

L'assurance à base syndicale et professionnelle, telle qu'on cherche à l’instituer en Belgique ou en Suisse par exemple, a le mérile incontestable d'une grande simplicité. Elle est d’une organisation et d’un fonctionnement faciles. Mais elle a des défauts, réels ou apparents. Appuyée sur le syndicat, cellule politique, elle devient souvent elle-même une arme politique. En principe, elle impose aux ouvriers des sacrifices financiers importants. Elle n’a pas de valeur préventive.

Reste l'assurance à base industrielle. C'est également une

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