DU 4 MARS AU 12 MAI

Dans la discussion du projet de loi électorale pour la Confédération de l'Allemagne du Nord, le Chancelier fédéral, comte de Bismarck, prononça le discours suivant :

Je vous prie de croire, Messieurs, que le projet de loi ne prétend point modifier dans son principe le droit actuellement en vigucur pour les élections. M. le président de l'Office de la Chancellerie fédérale a déjà repoussé une telle supposition. Dans ce projet, nous ne nous sommes point proposé de réaliser notre propre idéal ou un autre en matière de loi électorale, ni d'introduire dans l'exercice du droit électoral certaines améliorations qui nous ont échappé lorsque nous avons ensemble établi ct révisé la Constitution; non, nous avons eu seulement en vue de rémédier selon nos forces aux inconvénients qui résultent de ce qu'au lieu de posséder une législation fédérale, unique et commune, pour les élections, nous n'avons que des lois électorales particulières à chaque État confédéré. Rien ne pouvait être

plus éloigné de notre intention que de vouloir apporter des changements dans la législation constitutionnelle qui existe aujourd'hui. Je ne veux pas discuter sur l’idée de constitutionnalité. L'article 20 de la Constitution étant conçu en ces termes:

«Le Reichstag procède d'élections générales et «directes au scrutin secret, qui jusqu'à la promul- «gation d’une loi électorale pour la Confédération, ainsi aujourd'hui encore «seront faites d’après les dispositions de la loi, qui «a servi pour l'élection du premier Resichstag de la «Confédération de l'Allemagne du Nord»,

je crois que l’on est bien fondé, sans pécher contre la losique, à nommer cette loi une disposition constitutionnelle. Je prie Messieurs les députés qui contestent ce point de voir dans le Landtag prussien si le gouvernement considère la disposition tout à fait analogue de la Constitution prussienne sur la loi électorale du pays, comme n'étant pas partie intégrante du Statut, et s'il a jamais voulu, dans aucun cas la soumettre en rien à ses décisions prises par voie d'ordonnance. Nous n’aurions pas osé, du côté du gouvernement, mettre en doute que toutes les dispositions sur la loi électorale contenues dans le Statut prussien, qui sont énoncées d’une manière tout à fait analogue, soit dit sommairement, (à celles du Statut fédéral), ne fussent pas partie intégrante de la Constitution. Au surplus je désirerais proposer, — pour ce qui concerne les petites améliorations de notre état actuel, — que nous ne les rendissions pas difficiles en y attachant, pour ainsi dire, un lest de vœux qu’elles sont incapables de porter. Si l’on désirait ici des modifications de principe à la loi électorale actuelle et à son application pratique, je puis déclarer que les gouvernements confédérés n’ont pas l'intention, en ce moment, de prêter la main à de telles tentatives. Ainsi, par exemple, Je crois que la fixation d’un chiffre-minimum d’électeurs pour composer un district électoral, au lieu de facili-

ter l'exercice du droit d'élection, y apporte au contraire des difficultés, où entrent pour une grande part les saisons, le temps, les chemins. Le droit électoral trouve la plus grande facilité à s'exercer, si chacun peut voter près du lieu de son domicile; tandis que l'exercice de ce droit se restreint, si le chiffre-minimum des électeurs comporte une grande étendue de pays, comme nous avons cherché à l’éviter, et comme le cas se présente dans les districts médiocrement peuplés. Veuillez le croire, d’ailleurs: nous n'avons point considéré les dispositions électorales actuelles comme irréprochables, ni pensé qu'elles ne fussent pas susceptibles au plus haut point d'améliorations; — et en particulier nous ne nous sommes pas dissimulé que la délimitation des districts électoraux présente de très nombreux défauts, qui ont besoin d’être corrigés. Mais je crois qu'on peu: y remédier par la voie administrative plus aisément que sil fallait, chaque fois qu’on découvre un défaut dans la division des districts électoraux, demander le remède à une nouvelle loi. En principe je ne suis pas éloi, gné d'être l'adversaire de la longue durée des délimitations fixées par la loi. Je partage jusqu'à un certain point les vues de M. le député d'Osnabrück; à mon ayis, la population sédentaire (!) doit avoir une prépondérance dans les élections, et je vous prierai, Messieurs, de ne point considérer cette question, — non plus que toutes celles qui se rattachent au projet de loi, — comme question de politique et de principe, où nous ayons cherché un avantage pour le gouvernement au préjudice du développement des libertés publiques. IL s’agit, cn somme, de questions d'opportunité, sur lesquelles souvent on se trouve être au fond du même avis que ceux quon à peut-être combattus avec une certaine passion.

En ce qui concerne la qualité que peut avoir le Conseil fédéral pour établir les circonscriptions électorales, je dois dire qu'il n'y à point eu unanimité sur ce sujet dans

1 Les habitants des campagnes, entre autres, par opposition à la classe mobile et souvent nomade des ouvriers de fabrique, de mines, &e:

le Conseil fédéral. Les opinions s’y sont partagées. Les anomalies (en matière de circonscription électorale) qui se sont précédemment produites dans quelques-uns des pays confédérés, ne peuvent plus se représenter, par cela seul que la délimitation géographique est devenue une nécessité.

M. le président de l'Office de la Chancellerie fédérale a déjà exposé quels sont les motifs de la majorité du Conseil fédéral pour ne pas prétendre au droit de délimiter les districts électoraux. C’est d’abord la conviction qu’on doit s’en reposer pour l'essentiel sur les déclarations et les propositions de chacun des gouvernements en particulier, à l'exception de cas tout à fait criants et qui justifieraient des plaintes extraordinaires. Eh bien! Messieurs, en admettant que de tels cas se produisent, je vous demande: est-1l plus facile pour vous de remédier au vice ou à l’abus dénoncé, si un gouvernement distinct, connu, désigné par son nom, porte la responsabilité du fait et a seul à en répondre, ou bien croyez-vous que le remède soit plus facile, si la faute est couverte par l'autorité du Conseil fédéral tout entier, par un vote anonyme de ce Conseil? Est-ce qu'alors la faute que vous attaquez n’acquiert pas une plus orande autorité? C’est cette raison qu'on a fait valoir aussi dans les discussions du Conseil fédéral, et je puis dire qu'elle est assez péremptoire. Je veux donc vous prier, lorsque nous faisons nos efforts pour accomplir un progrès dans notre développement actuel, de ne pas nous rendre ce progrès plus difficile en élevant par trop la marche qui est devant nous et que nous avons à monter.

Dans la suite de la discussion, le député comte Schwerin- Putzar combattit les déductions que le Chancetier fédéral avait tirées de l'article 20 de la Constitution, — Le comte de Bismarek répliqua :

Je n’ai voulu mettre en doute d'aucune façon le droit que la législation fédérale a de modifier la loi pour les élections, ni son droit de fixer par une loi les circonscriptions électorales, et je crains qu'il ne soit arrivé cette fois encore à

M. le préopinant, contre sa volonté sans doute, — comme

dans des occasions précédentes qui n'ont pas laissé que d'avoir des suites pour moi, — de donner à mes expressions, en les répétant, une couleur quelque peu différente; je me permets, à ce sujet, de rappeler que la fameuse maxime «la force prime le droit », dont je ne me suis jamais servi, est sortie de la bouche de M. le préopinant.(t) Ceci soit dit entre parenthèses seulement, car j'aurais dû demander plus tard la parole pour faire une observation personnelle à ce sujet.

Si je ne suis pas entré plus avant dans la discussion de l’idée de constitutionnalité, telle que je la comprends, c'est que je me suis représenté que nous n’en étions encore qu'à la première lecture du projet de loi et qu'il ne m’appartenait pas de devancer sur ce sujet les vues du Conseil fédéral; je ne pouvais done exprimer que mon opinion particulière, qui peut-être aura besoin de confirmation et d’examen. Mais je puis très bien demander si un État confédéré en particulier, d’après notre législation et notre Constitution, telles qu'aujourd'hui encore elles existent, n’a pas le droit constitutionnel, — quand le nombre de ses habitants s’est élevé, — quand il a dépassé, par exemple, le chiffre de 150,000, au dessous duquel il était resté jusque là, — n'a pas le droit constitutionnel d’élire désormais deux députés au lieu dur. Si ce droit doit subir encore l’épreuve législative, si constitutionnellement on peut ou non le soumettre au Reichstag pour l'y justifier et pour qu'on puisse dire: maintenant il a qualité de droit constitutionnel, — c’est là une question, qu'ici dans un premier débat, et avant que le Conseil fédéral en ait délibéré, Je ne veux point préjuger.

La rectification que le comte de Bismarck avait faite encore une fois au sujet de cette maxime /a force prime le droit, amena le comte Schwerin-Putzar à expliquer qu'il n'avait pas voulu mettre dans la bouche du comte de Bismarck la maxime en question; il s'était borné à dire, dans la Chambre des Députés, que les paroles prononcées par

} Jer volume des Discours, p. 26 (Séance du 27 janvier 1863).

M. le ministre-président culminaient dans cette idée que la force prime le droit; — et il maintenait encore aujourd'hui une telle interprétation, Le comte de Bismarck lui répondit :

Quels que puissent être les malentendus qui règnent entre nous deux, je me féliciterai en tout cas si ces malentendus — qui ont altéré le sens de mes paroles, je puis dire dans toute l'Europe, et qui provenaient de paroles que M. le préopinant lui-même à prononcées, — sont en quelque sorte adoucis par la présente explication. Maintenant ils cesseront au moins d'exister dans l'esprit de ceux qui veulent entendre raison; il est vrai que le nombre de ceuxlà n'est pas grand.

Dans la deuxième discussion de la loi électorale, le député Lasker proposa de fixer par une loi le nombre des députés; — le comte de Bismarck fit à ce sujet la déclaration suivante :

J’accorde personnellement ce point que les circonscriptions électorales, ainsi que le nombre des députés, sont fixées par la loi et ne peuvent être modifiées que par une loi; mais je ne puis dès à présent exprimer une opinion à cet égard au nom des gouvernements confédérés. En raison de l'importance que les différents gouvernements attachent à leurs intérêts en jeu dans ce débat, et ile la conséquence que cette question peut avoir pour la situation de la Confédération de l'Allemagne du Nord vis-à-vis des États allemands du Sud, je vous demande, Messieurs, la permission de n’exprimer qu'à la troisième lecture l'opinion défimtive des gouvernements confédérés.

Sur un nouvel amendement du député Lasker, qui demandait qu'aucun fonctionnaire de l'Etat ne pût être président des sections électorales, le comte de Bismarek reprit la parole; il dit:

Messieurs, la difficulté qu'on soulève n’a aucune importance politique. Le gouvernement trouve aussi souvent, si ce n’est plus souvent, parmi les personnes qui n’ont pas qualité de fonctionnaires de l’État, des gens qui lui sont dévoués, — que parmi ses propres fonctionnaires; de même en dehors des fonctions de l’État, il se rencontre bien telle ou telle personne dont les électeurs peuvent être plus dépendants qu'ils ne le seraient d’un fonctionnaire. Si l’idée de l'amendement est, au fond, de garantir l'indépendance politique des électeurs, il n’y a aucune apparence qu'on puisse arriver plutôt à ce but en excluant les fonctionnaires de la présidence des sections électorales qu'en les y admettant. On ne fait, en somme, que gêner le gouvernement si l’on restreint le droit qu'il à de choisir pour l'opération électorale les organes les plus utiles, les plus sûrs, les plus exacts. Il est un fait que vous ne devez pas avoir oublié : les gouvernements ont été si peu certains de voir les fonctionnaires se ranger toujours de leur côté en politique, qu'ils exprimaient le vœu, — dans le premier projet de la Constitution, — qu'on enlevât l’éligibilité aux fonctionnaires. S'ils faisaient cette proposition, évidemment c'est qu'ils n'étaient point embarrassés de trouver parmi les autres citoyens des gens dévoués aux intérêts gouvernementaux. Ainsi, je vous prie de vouloir bien ne pas créer aux gouvernements une difficulté inutile; elle se produirait par le manque de gens capables (pour ces fonctions électorales), et je sais par expérience qu'il n’est pas bon de restreindre encore le cercle de ceux qui peuvent tenir ces fonctions, — en frappant d'incapacité une fraction de la classe des gens intelligents, dont vous admettrez bien pourtant que la généralité des fonctionnaires fait partie.

Immunité parlementaire (). Les députés Lasker et consorts avaient reproduit dans la session de 1869 le projet de loi déjà présenté par eux*l'année précédente, — projet ainsi conçu : |

Aucun membre du Landtag ou d’une Chambre d'un Etat faisant partie de la Confédération de l'Allemagne du Nord ne peut à aucune »époque être poursuivi judiciairement ni disciplinairement pour son vote »ou pour les paroles prononcées par lui dans l'exercice de son mandat, »Ui avoir à en répondre de toute autre façon au dehors de l'assemblée dont il est membre.“

Après un discours de l'auteur du projet de loi, les députés comte de Bethusy-Huc, de Blanckenbourg et de Mallinckrodt parlèrent, le premier pour le projet, les deux autres contre. Le dernier argument produit par M. de Mallinckrodt, c'était que le Conseil fédéral n'approuverait

pas le projet, parce qu'il ne pouvait mettre dans une situation aussi

dangereuse l'indépendance des membres de la Confédération. Prenant alors la parole, le comte de Bismarek prononça le discours suivant :

J'ai eu si rarement le bonheur, dans les trois dernières années, de me trouver d'accord avec M. le préopinant, qu’aujourd’hui où nous nous rencontrons,je ne me priverai pas de la satisfaction de le constater. Le dernier argument de l’orateur avait même été indiqué par moi l'an dernier, dans l’intérèt non pas du gouvernement ou du Conseil fédéral, mais de la liberté des Chambres et des Constitutions particulières. Les auteurs du projet trouveront-ils toujours bon qu'on accorde au Reichstag, quelle que soit d’ailleurs sa composition, des droits sur les Constitutions particulières, droits qui seraient analogues à ceux que vous avez craint avec raison un instant qu'on u’accordât au tribunal de Lubeck (?), et qui feraient du Parlement fédéral une Cour de justice décidant de l’étendue des libertés constitutionnelles de chaque pays? Voilà ce que l’orateur s’est demandé, et ce à quoi j'ai fait moi-même allusion l’année dernière. La ques-

1 Voir plus haut, p. 131-135.

2? Tribunal supérieur pour les villes anséatiques et plusieurs principautés de Thuringe. Il avait été question d’ériger de ce tribunal en haute Cour de justice fédérale.

tion ne se présente point aujourd'hui sous un jour nouveau; mon avis d'alors est resté celui d'à présent et c’est à peine si Jai quelques observations à ajouter. La situation seule s’est un peu modifiée.

Dans le courant de la discussion de l’année dernière j'avais promis d'employer mon influence à faire triompher les idées des rédacteurs du projet en discussion. Mes efforts ne sont pas restés inutiles; la position prise par le ministère à la Chambre des députés et par moi-même à la Chambre des Seigneurs le prouve. Devant cette dernière assemblée, j'ai recommandé l'approbation de ce que j'avais blamé (), en déclarant que mes idées n'avaient pas changé mais que je croyais devoir faire un sacrifice à la paix lorsqu'il s’agissait d’une question de ce genre, sans valeur pratique selon moi. Par là il a été prouvé que le souvernement prussien s'était réconcilié avec les idées du projet et que mes efforts avaient eu un certain résultat, quoiqu'ils n'aient pas suffi, à mon grand reoret, pour modifier l'opinion à cet égard d'une assemblée qui a des droits égaux à l’autre. Il ne faudrait pas aller plus loin maintenant ni exiger de moi que jexerçasse telle ou telle pression sur tel ou tel corps politique; tout d'abord, cette pression serait inutile; elle m'exposerait à m'entendre opposer mes paroles d'autrefois; on pourrait m'objecter enfin qu'il n'appartient pas à chacun d'agir en ministre et de sacrifier ses convictions personnelles à la paix générale.

La situation est actuellement plus favorable aux idées des auteurs du projet. Le gouvernement prussien en effet, — celui d'à présent du moins, — se trouve placé dans l'impossibilité morale d'accorder une autorisation de poursuites. Il n'y a pas periculum in mord. De plus, mon opinion personnelle s’est légèrement modifiée en ce sens que j'ai trouvé au projet de loi certains bons côtés nouveaux qui me permettent de garder pour moi les arguments que j'ai sur les lèvres. L’auteur de la loi qui vous est présentée a prononcé aujourd'hui

1 Voir plus haut p. 153-155,

des paroles d’où je conclus qu'il existe encore dans l’opinion publique une illusion que je croyais disparue, c’est-àdire qu'il faut avoir un certain courage pour faire entendre à un ministre des choses désagréables.

C’est un phénomène singulier que le peuple allemand, qui n’est nullement disposé en général à approuver le manque de formes polies, ait de tout temps accordé sa faveur à quiconque négligeait d'employer ces formes vis-à-vis d'un haut fonctionnaire. Je ne puis m'expliquer le fait que d’une manière, c’est sans doute que le courage étant chez les Allemands une qualité habitueïle, ils sont toujours jusqu’à un certain point tentés de le faire voir en disant à un ministre des choses que, par politesse, ils ne diraient point à une autre personne. Cela peut venir chez eux de la croyance répandue par les pièces à intrigues et les romans des siècles passés, et encore çà et là existante, que la prison attendait quiconque s’exprimait d'une façon malveillante au sujet du ministre et de ses parents. Il serait avantageux, ce me semble, de faire disparaître ce préjugé, et le but sera atteint dès que la loi assurera l'impunité à quiconque offensera un ministre. Mais les expressions que celui-ci pourra employer dans l’excitation causée par les attaques dirigées contre lui, seront-elles également permises? Les hommes qu'appelle sur la brèche la défense des intérêts du pays jouiront-ils du même privilége que vous? Je ne sais si les auteurs du projet de loi se sont occupés de cette question; du moins le texte est muet à cet égard.

Peut-être me répondrez-vous que vous êtes prêts à compléter votre proposition dès que les ministres consentiront à se soumettre à la discipline de la Chambre exercée par le président. Mais les ministres, Messieurs, ont aussi un président dont le devoir, qui consiste à exercer la discipline sur la discussion, est rendu assez facile, car il ne me souvient pas que les membres du Cabinet aient dépassé les limites de la liberté de parole qu'ils possèdent, de fait et non de droit.

Je ne veux pas m’étendre sur ce sujet, et vous prie

même de ne pas croire, si mes paroles renfermaient involontairement quelque amertume causée par les souvenirs du passé, que je renonce à continuer de faire en conscience mon possible pour mettre un terme à ce qui existait jusqu'ici. Mais c'est mon droit, je pense, au sein du Conseil fédéral, — quand il s’agit du but national de la Confédération, — de faire peser dans la balance toutes les voix prussiennes et celles que j'y puis rallier, ct de ne tenir compte, dans les questions d’un grand intérêt national, ni de l’importance ni du nombre des gouvernements d’un avis contraire au nôtre. Du reste, depuis que j'ai l'honneur de diriger la politique confédérée, j'ai toujours suivi un principe invariable et dont je me suis fort bien trouvé: ce principe, c'est qu'il ne vaut rien de combattre ou de restreindre, fûtce d'une ligne, l'autonomie des pays alliés, quand il ne s’agit pas des intérêts nationaux sur lesquels la Confédération doit veiller.

Ce n'est pas même la crainte du danger pouvant résulter de ce qu'un corps politique prussien créé par la Constitution puisse être paralysé, ce n’est pas une telle crainte qui me donne des scrupules et m’empèche d'approuver de cette place la résolution que vous allez probablement voter. Je me ferais fort d'arriver avec la Chambre des Seigneurs à un accommodement qui délivrât ses membres de l’embarras d’une nouvelle discussion sur ce sujet, et de l'obligation de se contredire eux-mêmes, embarras que j'ai pu surmonter comme ministre, mais dont beaucoup d’entre eux ne pourraient se défaire. Non, je ne craindrais pas d'agir ainsi, et je crois que je pourrais faire approuver ma conduite par la majorité des membres de l’autre Chambre, en m’adressant à eux non seulement comme ministre, mais encore comme collègue. Ce qui me retient dans cette voie, c’est le principe que j'affirmais tout à l'heure, principe d’où je ne m'écarterais (et alors je seconderais volontiers vos intentions) que si dans le Conseil fédéral les gouvernements confédérés en exprimaient le désir, appuyé par un nombre assez considérable de voix qui viendraient se joindre à celles