C. — Les limitations à l'interdiction des subventions

Le Conseil d'Etat a limité très étroitement l’interdiction des subventions. Cette limitation peut s’énoncer en deux propositions : certains établissements ne peuvent recevoir de subventions ; certaines catégories d'allocations sont prohibées.

L'interdiction ne joue qu'en ce qui concerne les écoles d'enseignement primaire privées. Si l’établissement n’a pas le caractère d’une école, par exemple, une garderie d'enfants (Cons. d’Et: 3 février 1905, Rec. Cons. d’Et., p. 90) il peut recevoir des subventions de la commune. Il faut que dans l’école soit donné un enseignement primaire, tel est le cas des écoles prévues par la loi de 1886 : écoles maternelles, classes enfantines, écoles primaires élémentaires, cours complémentaires, écoles primaires supérieures, écoles de sourds-muets et d’aveugles, classes de perfectionnements pour enfants arriérés et cours d’adulte. Sont par suite illicites les subventions octroyées par des communes à des cours d’adulte (Avis sect. Int., 29 novembre 1898, Rev. gén. d’Adm., 1899, t. », p. 287) ou à une salle d’asile (Cons. d’Et. 4 mai 1894, Rec. Cons. d’Et., p. 302). Bien que visés par la loi de 1886, les écoles pratiques de commerce et d’industrie dépendent, depuis la loi du 25 juillet 1919 et le décret du 12 juillet 1921, de l’enseignement technique ; par suite des subventions à des cours de coupe sont aujourd’hui possibles. À fortiori, lorsqu’un enseignement n’a pas été visé par la loi de 1886, les. subventions à des établissements dans lesquels il est donné sont légales : il en est ainsi des écoles d’en-

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seignement ménager (Cons. d'Et. 29 octobre 1930, DH 1082 pa

On ne doit pas considérer comme subvention interdite ni l’allocation à une sœur garde-malade pour soigner les pauvres, alors même que cette personne appartient au personnel d’une école privée, si, du moins, l’allocation n’est pas exagérée eu égard aux services d'assistance rétribués (Cons. d’Et. 1° décembre 1905, S. 1906.3.17), ni la location d’une maison à une école privée, si le prix, quoique inférieur au revenu cadastral, est égal au prix antérieur, à la condition que la commune ait pu craindre de ne pas louer la maison (Cons. d'Et 11 avril 1919, Rec. Cons. d’Et., p. 376).

Par ailleurs, l'interdiction ne peut avoir pour effet d'ôter à la commune sa mission charitable. Ainsi, la commune poura allouer des secours, soit avec ses fonds propres, soit avec le produit d’une libéralité grevée de cette affectation (Cons. d’Et. 21 novembre 1902, D. 1904.3.41), aux enfants nécessiteux fréquentant les écoles privées, lorsque les dépenses de cellesci ne sont aucunement diminuées par ces allocations (Cons. d’Et. 20 février 1891, D. 1892.3.73 ; 6 août 1897, D. 99.3.3 ; 21 novembre 1902, D. 1904.3.41}) et lorsque ces secours n’ont d’autre effet que de diminuer les charges incombant aux familles. Les secours peuvent être alloués ea argent ou en nature. S'ils sont versés en argent, ils ne peuvent l'être entre les mains du directeur de l’école privée, car alors c’est un versement à l’école privée auquel il faut reconnaître le caractère d’une subvention (Cons. d’Et. 3 mai 1918, Rec. Cons. d’Et. p, 411). Les allocations aux enfants indigents des écoles privées peut également être faites en nature, c’est-à-dire en vêtements, en chauffage, ou même en fournitures scolaires. Mais, s'ils votent une allocation de chauffage, les conseils muni-ipaux doivent, en livrant le combustible aux écoles elles-mêmes, prendre les. mesures nécessaires pour s'assurer que l'effet de cette allocation sera de supprimer, pour les enfants pauvres, la charge de la rétribufion exigée des élèves pour le

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chauffage des classes ; si de telles mesures ne sont pas prises, l’allocation est une subvention illégale et la délibération du conseil municipal doit être déclarée nulle de droit (Cons. d'Et. 25 février 1928, Rec. Cons. d'Et. p. 272 ; Cons. d’Et. 31 octobre 1928, ibid, p. 1102). A propos des fournitures scolaires, on s’est demandé si, en en allouant aux enfants des écoles privées, on ne favorisait pas la concurrence et si on ne subventionnait pas indirectement ces écoles, en les déchargeant du soin de procurer ces fournitures aux enfants. Le Conseil d'Etat a admis la validité de ‘telles allocations à la condition toutefois qu’elles soient adressées à tous les enfants indigents aussi bien des écoles publiques que des écoles privées. (Cons. d’Et. 26 mars 1915, Rec. Cons. d’Et. p. rot ; 11 février 1916, tbid, p. 95 ; 5 août 1927, ibid., p. 818). Il convient de remarquer que la Haute Assemblée a tenu compte en prenant ces décisions « des conditions dans lesquelles la somme allouée « pour les bons de fournitures a été inscrite au bud- «get » (Cons. d’Et. 21 novembre 1902, D. 1904.3.41). On peut donc en déduire que, si les fournitures scolaires distribuées uniquement aux enfants de l’école libre provenaient d’une libéralité faite à la commune avec cette affectation, le Conseil d’Etat ne s’opposerait pas à l'inscription au budget communal de la dépense correspondante.

La jurisprudence très ferme semble donc fondée sur ce qu’il n’est pas permis de subventionner les écoles privées. Toutefois tant que les sommes accordées aux enfants « de l’école privée en argent ou en « nature pourront être considérées comme versées «par la commune remplissant sa fonction d'assistance, «il faudra admettre que la commune agit dans les « limites de son droit, quand bien même on pourrait « voir accessoirement dans les versements effectués «une aide indirecte aux écoles privées » (Note Leblanc précitée).

Précisons que les enfants indigents des écoles privées constituent une catégorie de pauvres aptes, en tant que tels, à être institués directement légataires.

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Les caisses des écoles créées par la loi du ro avril 1867 (art. 15) ne peuvent représenter que la catégorie des enfants pauvres de l’école publique et n’ont pas qualité pour revendiquer une libéralité qui est destinée aux premiers.

S II. — Les libéralités grevées de charges pieuses ou eultuelles.

Les charges pieuses ou cultuelles dont un testateur affecte la libéralité qu’il adresse à un établissement public quelconque répondent à sa préoccupation d’assurer le repos de son âme. Elles grèvent très fréquemment les legs attribués aux communes, aussi croyons-nous devoir étudier cette matière en détail et ce, d'autant plus qu’elle soulève de nombreuses difficultés. Nous examinerons à propos de cette catégorie de libéralités les trois points suivants : d’abord le régime créé par les lois de 1905 et de 1908, ensuite les atténuations apportées par la jurisprudence tant administrative que judiciaire à la rigidité du régime légal et enfin, ce qu’il faut entendre par charges pieuses ou cultuelles.

A. — Régime des lois des 9 décembre 1905 et 13 avril 1908.

Avant la séparation des Eglises et de l'Etat, lorsqu'une libéralité entre vifs ou testamentaires était adressée à une commune avec une charge pieuse, par exemple, à charge de faire célébrer des messes, la commune remettait à un établissement public du culte catholique, habituellement une fabrique, la somme nécessaire pour assurer l'exécution de la charge en question. La prestation pouvait être faite sous la forme d’un capital ou de versements successifs pour chacune des messes où séries de messes. Les fabriques avaient une vocation juridique leur permettant évidemment de remplir pareil office, vocation

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résultant de l’article 76 de la loi du 18 germinal an X et du décret du 30 décembre 1809. Encore fallait-il que la libéralité attribuée aux communes laissât à ces dernières un bénéfice, après exécution des obligations dont elles étaient tenues, car, dans cette hypothèse, on était en présence d'une libéralité qui, tout en étant subordonnée à une condition dont l’accomplissement ne rentrait pas dans les attributions des communes, permettait, grâce au surplus sur lequel on pouvait compter, de satisfaire dans une mesure plus ou moins large les intérêts municipaux.

La loi de séparation du 9 décembre 1905 supprima les établissements publics du culte catholique, mais ceux-ci avaient reçu de nombreuses libéralités grevées de charges pieuses dont il était nécessaire, malgré la disparition des fabriques, de prévoir l’exécution. Le législateur a admis que les biens de ces établissements seraient transmis aux associations cultuelles avec toutes les charges et obligations qui les grevaient, les cultuelles devant remplacer, dans son esprit, les établissements supprimés.

Ces prévisions furent déjouées et aucune cultuelle ne fut fondée. Les biens furent dévolus, conformément aux dispositions de l’article 9 de la loi de 1905, à des établissements communaux d’assistance ou de prévoyance. Or, en application du principe de la neutralité de l'Etat consacré par l’article 2 de la loi de séparation : « La République ne reconnaît, ne salarie, «ni ne subventionne aucun culte », ces établissements ne pouvaient être tenus d’assurer l’exécution de charges pieuses et notamment de faire célébrer des messes. Aussi les familles, se réclamant du droit à elles accordé par l’article 9 alinéa 3, s’efforcèrentelles de récupérer les biens donnés ou légués aux fabriques.

Ce texte autorisait l’auteur de la libéralité et ses héritiers en ligne directe à revendiquer pendant un délai de six mois les biens qui, après être entrés dans le patrimoine d’un établissement public du culte par voie de disposition à titre gratuit, seraient dévolus à une personne civile autre qu’une association cul-

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tuelle. Un grand nombre d’actions en reprise furent alors intentées.

D'autre part, les héritiers en ligne directe qui avaient laissé passer le délai de six mois et les héritiers collatéraux ont demandé la révocation des libéralités pour cause d’inexécution des charges en s’appuyant sur les principes généraux du droit commun consacrés, d’une manière expresse, par l’article 954 du Code civil pour les donations, et, d’une manière implicite, par l’article 900 en ce qui concerne les libéralités entre vifs et testamentaires. De telles actions, soumises à la prescription de trente ans et non de six mois, ont été intentées par milliers.

C’est pour arrêler tous les procès entamés ou pour éviter ceux qui ne pouvaient manquer de l’être qu’une proposition de loi fut introduite qui devint la loi du 13 avril 1908.

Avant d'aborder l'étude de cette ot il convient de remarquer que la loi du 9 décembre 1905 était muette sur la question des charges pieuses ou cultuelles ; son article 2 déclare que : « La République ne recon- « naît, ne salarie, ni ne subventionne aucun culte » et qu'en conséquence « seront supprimées des bud- « gets de l'Etat, des départements et des communes « toutes dépenses relatives à l’exercice des cultes ». La question s’était posée de savoir si, bien que des subventions fussent interdites, les communes pourraient encore exécuter les charges pieuses grevant les libéralités à elles faites. Lors de la discussion de l’article 2 à la Chambre des Députés, le rapporteur de la loi, M. Briand, avait déclaré expressément que ces charges subsistaient, parce qu’en les exécutant, la commune « ne subventionne pas le culte, elle ne fait que rem- « plir une obligation » (S. L. Ann. 1906, note n° 10, p- 192, col. r et p. 193, col. 1). Fondée sur le principe de la neutralité, cette affirmation était défendable : en effet, ce principe exige seulement que les personnes morales publiques ne collaborent pas à l’exercice des cultes ; lorsqu'une personne dispose en leur faveur à charge pour elles de faire célébrer des services religieux, elles se contentent de donner aux