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Ainsi, le Chancelier d’Aguesseau fit prendre dans l’édit deux sortes de dispositions, les unes interdisant la création de nouveaux établissements de gens de mainmorte, les autres privant les établissements existants de la faculté d'acquérir sans une autorisation royale. Encore convient-il dé noter que cette autorisation ne pouvait jamais concerner des biens légués par testament.

Ces restrictions étaient générales : d’une part, elles visaient tous les « gens de mainmorte », les communes aussi bien que les chapitres, collèges, séminaires, hospices et communautés de marchands ; d’autre part, elles s’appliquaient à tous les modes d'acquisition à titre onéreux ou à titre gratuit, entre vifs ou à cause de mort. Par contre, elles ne concernaient que les biens immobiliers, les meubles et les sommes d’argent étant considérés comme des choses « viles ». L'autorisation d’acquérir, lorsqu'elle était accordée, était subordonnée à l’acquittement d’une finance, sorte de rançon des droits que les immeubles acquis par les gens de mainmorte cessaient de supporter.

Depuis lors, une évolution s'est produite. Amorcée sous l’ancien régime par les déclarations de mai 1774 et de janvier 1780, elle fut poursuivie par les différents gouvernements que la France connut après la Révolution.

Après la période troublée du droit intermédiaire caractérisée par la suppression quasi-générale de tous les établissements de mainmorte autres que les communes, la question fut reprise dans le Code civil.

C’est ainsi que, d’après l’article 910, « les disposi- « tions entre vifs ou par testament au profit des hos- « pices, des pauvres d’une commune ou d'’établisse- « ments d'utilité publique n'auront leur effet qu’autant « qu’elles seront autorisées par un arrêté du gouver- «nement», et que, d’après l’article 937, «les donations « faites au profit d’hospices, des pauvres d’une com- «mune ou d'établissements d'utilité publique seront acceptées par les administrateurs de ces communes « ou établissements, après y avoir été dûment auto- « risés. »

Le régime du Code civil était à la fois plus libéral et plus restrictif que celui instauré par l’édit de 1749.

Le nouveau régime était plus libéral parce que la création de nouveaux établissements n'était plus interdite et que les établissements existants pouvaient désormais acquérir des biens librement, s'ils étaient acquis à titre onéreux, à charge d'autorisation, s'ils provenaient de dispositions testamentaires. Mais le système du Code civil était plus restrictif en ce qu'une autorisation était indispensable pour l’acceptation de toute libéralité mobilière ou immobilière.

Pour maintenir la nécessité d’une autorisation, on invoquait les mêmes motifs que ceux qui avaient retenu l'attention du Chancelier d’Aguesseau : il fallait protéger les familles contre les excès d’une générosité inspirée trop souvent par des sentiments de pure vanité ; il importait d'éviter que les établissements gratifiés n'acceptassent imprudemment des libéralités grevées de charges trop lourdes. Mais on voulait surtout éviter la concentration d’une trop grande quantité de biens entre les mains de quelques personnes morales, afin que ces biens ne soient pas retirés de la circulation et que ces personnes ne soient pas politiquement trop puissantes. Cette {dernière préoccupation visait plus spécialement les « établissements d'utilité publique » —- c’est-à-dire tous les établissements légalement reconnus, et notam-— ment les corps ou établissements ecclésiastiques — non les communes.

Sans doute ces dernières étaient-elles soumises au droit commun des articles 910 et 937 (1). Les dispositions faites en leur faveur n’avaient d'effet qu’autant qu’elles étaient autorisées. Mais, comme on l’a fait remarquer, des diverses préoccupations qui ont inspiré les auteurs du Code civil, toutes ne pouvaient conserver la même force à l’égard des communes. Si l'intérêt des familles, déjà protégé en partie par l’existence de la réserve héréditaire, pouvait exiger le

1. Il en était de même des départements dont la capacité d’ac-

quérir à titre gratuit a subi une évolution identique à celle qui s’est produite en faveur des communes.

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maintien du contrôle administratif, l'accroissement du patrimoine des communes ne pouvait être considéré comme constituant un danger pour l'Etat. Par ailleurs, « s’il est parfois utile de prémunir les éta- « blissements publics contre l’acceptation irréfléchie « de libéralités onéreuses, le gouvernement ne doit-il « pas s’en remettre aux autorités municipales du « soin d’apprécier et sauvegarder les intérêts de la « commune qu’elles représentent ? » (1)

Les événements se sont chargés de faire une discrimination que les rédacteurs du Code civil n’avaient pas aperçue. C'est ainsi que peu à peu le régime des libéralités adressées aux communes s’est différencié du régime réservé aux autres personnes morales. Et depuis le début du siècle dernier, la séparation n’a fait que s’accentuer.

Cette évolution est marquée par l'adoption de dise positions législatives ou réglementaires qui ont porté au principe de la nécessité générale de l’autorisation par le gouvernement des restrictions de deux sortes : les unes ont donné aux conseils municipaux le droit de statuer définitivement dans certains cas limitativement énumérés et sous certaines conditions, les autres ont transféré aux autorités inférieures une partie des pouvoirs du chef de l'Etat. En un mot, la tutelle gouvernementale s’est progressivement affaiblie sous l'effet des tendances de décentralisation et de déconcentration.

Aux termes du décret impérial du 12 août 1807, les communes pouvaient accepter les dons et legs en argent ou en objets mobiliers n’excédant pas la valeur de 300 francs sur la simple autorisation des souspréfets, à qui l’ordonnance du 2 avril 1817 substitua les préfets.

La loi du 18 juillet 1837 éleva la compétence des pré fets qui purent autoriser l'acceptation par les communes des libéralités d’une valeur inférieure à 3.000 francs et consistant en argent ou en objets mobiliers. Une ordonnance royale était nécessaire quand la libéralité

1. Ducrocq, Cours de droit administratif, 7° éd., t, 6, n° 2330.

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comprenait des objets ou droits immobiliers, quand elle soulevait des réclamations des héritiers ou quand elle était d’une valeur indéterminée ou excédant 3.000 francs. Les délibérations des conseils municipaux portant refus de dons ou legs n'étaient exécutoires qu’en vertu d'une autorisation du roi.

Au milieu du siècle dernier, le double mouvement de décentralisation et de déconcentration se précipita.

Le décret du 25 mars 1852 ne maintint la nécessité d’un décret que dans le cas où les familles élevaient des réclamations ; dans tous les autres cas, les préfets avaient qualité pour autoriser l’acceptation ou le refus des libéralités.

Un pouvoir de décision propre en matière d’acceptation de dons et legs fut attribué pour la première fois aux assemblées communales par la loi du 24 juillet 1867, à laquelle la ville de Paris se trouve encore soumise. L'article 1°, 99 de cette loi a conféré au conseil municipal le droit d'accepter ou de refuser les dispositions adressées à la commune sans charges, conditions ni affectations immobilières, lorsqu'il n’y avait pas de réclamation des familles et que le maire était d'accord avec le conseil ; lorsque ces conditions étaient remplies, la délibération était définitive et exécutoire par elle-même. En cas de réclamation, un décret devait encore intervenir. S'il y avait désaccord entre le maire et le conseil ou si la libéralité n'était pas pure et simple, le préfet était compétent.

La loi municipale du 5 avril 1884 a encore étendu les pouvoirs du conseil municipal en donnant à sa délibération le caractère définitif malgré l’avis discordant du maire. L'article 111 attribua compétence au préfet en conseil de préfecture pour approuver les délibérations portant acceptation de dons et legs assortis de charges ou conditions et au chef de l'Etat, après avis du Conseil d’État, pour autoriser l'acceptation des libéralités donnant lieu à des réclamations des « prétendants droit » à la succession. Ce même article validait formellement les dispositions adressées directement à des hameaux ou quartiers de communes qui n’avaient pas encore la personnalité civile. Le

refus des libéralités faites en faveur des communes ou des sections était prévu par l'article 112. L'article suivant qui reprenait, en le modifiant légèrement, l'article 48 de la loi du 18 juillet 1837, reconnaissait au maire le droit d'accepter provisoirement les dons et legs et de former, avant l’autorisation, une demande en délivrance.

La loi du 4 février r901 permit au conseil municipal de statuer définitivement sur l’acceptation des libéralités, qui ne donnaient pas lieu à des réclamations des familles ; en cas de réclamation, l’autorisation d’accepter était donnée par décret en Conseil d'Etat.

Le régime actuel résulte du décret du 5 novembre 1926, dont les articles 21 et 22 ont modifié les articles 111 et 112 de la loi municipale. Ces articles sont ainsi CONÇUS :

Art. 111: « Le conseil municipal statue définitive- « ment sur l’acceptation des dons et legs faits à la « commune, à moins qu’il ne décide de transiger avec « les héritiers de l’auteur de la libéralité. »

« Dans ce cas, l’autorisation d'accepter ne peut être « donnée que par un décret en Conseil d'Etat. »

«Lorsque la délibération porte refus de dons etlegs, « le préfet peut, par arrêté motivé, inviter le conseil « municipal à délibérer à nouveau. »

«Le refus n’est définitif que si, par une seconde « délibération, le conseil municipal déclare y persister « ou si le préfet n’a pas requis de nouvelle délibéra- « tion dans le mois du dépôt de la délibération por- « tant refus. »

Art. 112 : « Lorsqu'un don ou legs est fait à un « hameau ou quartier d'une commune qui n’est pas «encore à l’état de section ayant la personnalité « civile, ou lorsqu une section de commune est grati- « fiée d’une libéralité et que le conseil municipal est « d'avis de la refuser, les habitants du hameau ou « quartier ou de la section de commune sont appelés « à élire, conformément à l’article 129 de la présente « loi, une commission syndicale ».

« Si la commission syndicale ci-dessus prévue est

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« d'accord avec le conseil municipal pour accepter ou « refuser la libéralité, l'acceptation ou le refus défi- « nitif est prononcé dans les conditions mentionnées « à l’article précédent. »

«S'il y a désaccord entre le conseil municipal et la « commission syndicale, il est statué par arrêté mo- « tivé du préfet, après avis du conseil interdéparte- « mental. »

L'article 113 de la loi municipale n’a jamais été modifié. Il est ainsi libellé :

« Le maire peut toujours, à titre conservatoire, « accepter les dons ou legs et former avant l’autori- « sation toute demande en délivrance. »

« Le décret du Président de la République, l’arrêté « du préfet ou la délibération du "conseil municipal, « qui interviennent ultérieurement, ont effet du jour « de cette acceptation. »

La lecture de ces trois articles qui fixent actuellement le régime des libéralités adressées aux communes permet de mesurer toute l’étendue de la décentralisation opérée par les dispositions légales ou réglementaires qui se sont succédé depuis le Code civil. Le gouvernement n’est plus aujourd’hui appelé à exercer son contrôle que dans des cas pratiquement peu nombreux et encore ne jouit-il d’un droit propre de décision que tout à fait exceptionnellement. Il ne. faudrait cependant pas en conclure que les conseils municipaux jouissent de pouvoirs presqu’absolus en matière d’acceptation de dons et legs.

En effet, à mesure que s’affaiblissait le contrôle sur les délibérations des assemblées communales, une jurisprudence se formait et s’affermissait qui tendait à limiter l’activité des communes par un certain nombre de règles constituant le « principe de spécialité ». Le législateur lui-même intervenait pour déclarer inexécutables parles communes certaines des charges qui pouvaient grever les dispositions faites en leur faveur. Ce sont ces diverses restrictions qui seront examinées dans le premier chapitre.

Les chapitres suivants seront consacrés à l'examen détaillé des prescriptions contenues dans les arti-

AGE À jeu

cles 111, 112 et 113 de la loi municipale modifiée en: 1926. Afin de rendre plus clair l'exposé de la procédure qui tend au transfert des biens du douateur ou du testateur dans le patrimoine de la commune, nous étudierons les diverses formalités dans l’ordre logique où elles sont accomplies dans la pratique.

En premier lieu, il a fallu prévoir dè quelle manière les communes seraient informées des libéralités qui leur sont adressées et des réclamations que celles-ci soulèvent de la part des héritiers. Les mesures prises à cet effet feront l’objet du second chapitre.

La procédure d'acceptation pouvant être parfois fort longue, et c’est le cas notamment lorsque l’assemblée communale décide de transiger avec les héritiers, il appartiendra au maire de fixer le plus tôt possible les droits de la commune en acceptant provisoirement la libéralité. Les effets de l’acceptation provisoire seront étudiés dans le troisième chapitre.

La commune étant informée et ses droits sauvegar dés, le conseil municipal pourra alors statuer ; le quatrième chapitre traitera des divers partis qu'il. pourra prendre à l’égard du don ou du legs. ;

Suivant qu’il aura accepté purement et simplement ou qu'il aura décidé de transiger, on procèdera au recouvrement de tout ou partie de la libéralité. C'est la procédure du recouvrement qui sera examinée dans. le chapitre suivant.

Enfin, dans un appendice a été groupée toute la matière des dons et legs attribués aux hameaux, quartiers ou sections de commune.