CHAPITRE PREMIER

Les libéralités qui peuvent être acceptées par les communes.

En vertu du principe de la personnalité morale, les communes sont habiles, au même titre que de simples particuliers, à recevoir des libéralités. Du moins en est-il ainsi à l’égard des libéralités pures et simples. Si des difficultés apparaissent au moment de l’acceptation ou postérieurement à celle-ci, elles sont de celles qui peuvent s’élever à propos de libéralités adressées à des personnes physiques et relèvent du droit civil. C’est le cas, par exemple, pour les actions en révocation pour cause de survenance d'enfant ou les actions en réduction pour atteinte à la réserve héréditaire. Ces difficultés ne tiennent pas à la qualité de personne morale de la commune ; aussi ne feront-elles pas l’objet d’une étude spéciale.

Il n’en sera pas de même lorsque la libéralité sera affectée de conditions ou grevée de charges que la commune devra remplir pour avoir le droit de la recueillir. Et ces libéralités sont très nombreuses, car les personnes qui prévoient l'affectation de leurs biens préfèrent confier à des personnes morales plutôt qu’à des particuliers le soin d’exécuter leurs volontés. En effet, les individus meurent, les personnes morales ne meurent pas.

Lorsqu'une commune est gratifiée d’une libéralité de cette nature, ses représentants doivent, avant toute autre chose, rechercher si l'exécution de la charge ne se heurtera pas à certains principes juridiques et impératifs. Si cette recherche amène à penser que l’ac-

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ceptation de la libéralité entraînera pour la commune l'obligation de sortir de ses attributions propres — qui sont la gestion des intérêts communaux — ou d’avoir une activité que le législateur lui a formellement interdit d'exercer, la libéralité ne pourra être acceptée. En d’autres termes, la possibilité pour les communes de recueillir des fibéralités est limitée par le principe de la spécialité et, en outre, par des lois spéciales, telles la loi du 30 octobre 1886 sur l’organisation de l’enseignement primaire et la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des églises et de l'Etat. Ces restrictions seront étudiées dans la première etla troisièmesections.

Dans la seconde section nous étudierons une difficulté particulière qui se rattache au principe de la spécialité. On y verra que la pratique tient souvent compte de la volonté intime du disposant qui a pu, à juste titre, ignorer les subtilités du droit administratif. La libéralité ne sera pas acceptée par la personne morale spécialement désignée, mais, parfois, elle sera transférée à une commune qualifiée pour exécuter la charge et, par suite, pour remplir le but visé par le disposant.

Une autre section sera consacrée à l’étude de quelques cas particuliers de libéralités.

Enfin, dans une dernière section, on se demandera si les communes peuvent accepter des libéralités grevées d’une charge faite au profit d’intérêts privés et dont le montant est susceptible d’absorber tout ou partie du bénéfice à attendre de la libéralité.

SECTION Î

Les libéralités adressées aux communes et le principe de la spécialité.

Le conseil municipal ne peut pas accepter, au nom de la commune, toutes les libéralités qui lui sont adressées, quelles que soient les charges ou conditions dont elles sont grevées. En vertu du principe de la spécialité, en effet, les personnes morales ont

des attributions limitées qui sont « définies par leur objet même, et hors desquelles leur activité ne peut «pas s'étendre » (1). Ce principe, dont les applications sont très fréquentes, n’est consacré par aucun texte de loi, il est l’œuvre de la jurisprudence administrative au cours du xix° siècle.

D’après certains auteurs, et notamment Tissier (2) et Planiol (note au D. P. 1895 1.217), ce principe n’est pas opposable aux personnes morales territoriales et, par conséquent, aux communes. Leur faculté de recevoir, tout en n'étant pas aussi générale que celle des personnes physiques, n'est cependant pas subordonnée à une destination spéciale, comme l’est celle des établissements publics ou d'utilité publique. La capacité de ces derniers est étroitement limitée par les lois qui leur ont conféré l'existence légale, tandis que celle des personnes morales territoriales n'est pas « emprisonnée dans les formules plus ou « moins étroites de textes législatifs ou réglemen- « taires ». Les communes auraient donc toutes les attributions dont elles n’auraient pas été expressément ou implicitement dépouillées. « Ce serait une erreur de croire, dit M. Tissier, que les communes « ne sont chargées que des intérêts dont l'adminis- « tration à été remise entre leurs mains par une dis- « position formelle de la loi ; elles ont pour mission « de donner satisfaction à tous les besoins collectifs « qui viennent à se manifester dans les bornes de « leurs circonscriptions respectives. »

Mais, comme on l’a fait remarquer avec raison, un intérêt collectif est déjà un intérêt spécial distinct des intérêts privés ; au surplus, parmi ces intérêts collectifs ne sont compris ni les intérêts représentés par les personnes morales hiérarchiquement supérieures, ni ceux représentés par les personnes morales détachées de leur sein (3).

1. Planiol et Ripert, Traité de droit civil, éd. 1933, t. 5, n° 878.

2. Tissier, Traité théorique et pratique des dons et legs aux établissements publics ou d'utilité publique, t. 1, n° 259.

3. Bèque, Théorie générale de la spécialité des personnes morales, thèse Grenoble 1908, p. 118.

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La théorie suivant laquelle les communautés territoriales ne sont pas soumises au principe de la spécialité a été discutée par M. Michoud qui déclare que les controverses nées en cette matière résultent d’un malentendu (1). On a raison, pense cet auteur, de dire que le principe n’est pas opposable aux personnes morales territoriales, si l'on entend par là qu'elles n’ont pas, comme les autres personnes morales, un objet unique, exclusif de tout autre et déterminé avec précision par leurs statuts. Mais cela ne signifie nullement que leur mission soit illimitée. Les auteurs, dont M. Michoud critique la doctrine, en conviennent eux-mêmes puisqu'ils déclarent que le cercle d’action de ces groupements est limité (2). Or, le principe de limitation qu’ils admettent n’est pas autre chose que le principe de la spécialité.

La place n’est pas dans ce travail de rechercher quelle est la nature de ce principe, règle de droit ou règle purement administrative. Nous nous bornerons à examiner les conséquences de son application dans la matière des libéralités attribuées aux communes et grevées de charges ou conditions.

La jurisprudence contentieuse a été amenée à déterminer le champ d’action de la commune soit en appliquant l'article 6r de la loi du 5 avril 1884 qui permet au conseil municipal de régler par ses délibérations les affaires de la commune, soit en construisant la théorie du recours pour excès de pouvoir et celle des actions en responsabilité. La jurisprudence administrative a eu, de son côté, à effectuer le même travail de délimitation dans l'exercice de la tutelle administrative à propos des dons et legs.

M. Tissier (3) a fixé en trois points les restrictions que cette double jurisprudence a apportées à l’activité communale : 19 les communes ne sont préposées qu’à la gestion d'intérêts collectifs, elles ne sauraient

1. Michoud, La théorie de la personnalité morale, éd. 1932 Trotabas, t. 2, n°0 248. : “ Here 32, par 2..Tissier, op. cit., n° 259 ; Teissier, conclusi Cons: d’ 26 décembre 1908, S. 1909. 3.83. MAN CRE 3. Op. cit., n° 259.

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s’immiscer dans celle des intérêts individuels ; 20 elles ne peuvent pourvoir qu'aux besoins qui sont propres à leurs circonscriptions ; «elles ne doivent pas sortir de chez elles » et toute action qui dépasse leur territoire leur est interdite ; 3° elles ne peuvent gérer les intérêts dont on leur a retiré le soin pour l’attribuer à des personnes morales extraites de leur sein. M. Michoud (1) ajoute une autre limitation ; 4° elles ne peuvent organiser en services communaux les services de fournitures au public qui sont susceptibles d’être assurés par l'initiative privée ou la libre concurrence.

De ces quatre restrictions, seule la troisième soulève quelques difficultés.

À la première idée se rattache notamment l’interdiction pour les communes de subventionner, soit avec leurs deniers propres, soit avec les fonds provenant de libéralités grevées de cette affectation, le culte, considéré comme chose privée ; cette question sera étudiée dans la section III de ce chapitre. L'entretien des sépultures, charge fréquente grevant les legs attribués aux communes, a été implicitement transféré des fabriques aux communes par la loi du 28 décembre 1904 (art. 5) qui a chargé ces dernières de l’entretien des cimetières. On ne pourrait soutenir qu'une telle charge est contraire à la spécialité des communes. Il est vrai que l’on peut prétendre que l'entretien d’une sépulture correspond à un intérêt particulier et que la commune sortirait de ses attributions, si elle poursuivait la satisfaction d’un tel intérêt ; mais pour qu’elle puisse valablement exécuter cette charge, il suffit d'exiger un certain bénéfice dont l’existence donnera satisfaction à l'intérêt général. Par contre, la libéralité dont tout l’émolument doit servir à entretenir une tombe n’a en vue qu’une utilité particulière et elle ne présente aucune utilité générale ; dès lors, s'adressant à une commune, elle inciterait celle-ci à sortir de son rôle légal et elle ne pourrait être acceptée par application de cette première idée (projet de décret et note 4 mai r89r, Notes de jurispr. Cons. d’Et., p. 176).