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€ Si le pouvoir de tutelle est aboli, il vous reste le « droit de veiller à ce que les assemblées communales « respectent scrupuleusement les limites tracées par la loi elle-même entre les attributions des différents & établissements publics », et plus loin : « Mais sous le « nouveau régime votre administration ne restera pas « désarmée ; seulement votre contrôle « au lieu d’être « préventif, deviendra répressif ». Si donc un conseil « municipal acceptait une libéralité dont l’objet est «incompatible avec ses attributions légales, ou qui « serait soumise à des conditions contraires à la loi, « vous n’hésiterez pas à user des pouvoirs que vous « confère l’article 65 de la loi du 5 avril 1884 et à annu- « ler, en vertu de l’article 63 de la même loi, la déli- € bération entachée de nullité. »

Cette circulaire rappelait aux préfets que la déclaration de nullité pouvait être prononcée d'office et à toute époque. Elle leur recommandait de la prononcer sans attendre qu’elle leur soit demandée, mais toutefois pas avant l'expiration du délai de trois mois imparti aux héritiers par le décret du 17 février 1896. Ce délai n'ayant plus, comme autrefois, pour objet de fixer la compétence, il semble qu’actuellement le préfet peut ne pas attendre qu'il soit expiré pour statuer.

La nullité peut être demandée par les héritiers en qualité de parties intéressées. La distinction qu’établissait la circulaire de r907 entre les héritiers ayant réclamé avant l'expiration du délai accordé par le décret du 1€7 février 1896 et ceux ayant réclamé après ce délai n’a plus aucune raison d’être, car elle avait simplement pour objet de régler la question d’attribution du droit de décision.

Il convient de noter que la délibération par laquelle le conseil municipal statue « définitivement » ne fait pas obstacle à ce que les héritiers de l'auteur de la libéralité, s’ils le jugent à propos, contestent devant le tribunal compétent, la validité de la donation ou du testament. C’est également à l'autorité judiciaire qu’il appartient d'interpréter la volonté du testateur ; ce principe est constant et consacré par une Jurisprudence traditionnelle.

SEcrTion Î].

Le conseil municipal décide de refuser la libéralité.

Lorsque les charges imposées par le donateur ou le testateur dans sa libéralité sont supérieures à la valeur des objets donnés ou légués, le conseil municipal ne doit pas accepter la donation ou le legs. Notamment, l'existence d’une substitution, c’està-dire l'obligation imposée à la commune donataire ou légataire de conserver les biens donnés ou légués et de les rendre à une autre personne, s'oppose d’une façon absolue à ce que la libéralité puisse être acceptée (Av. Cons. d’Et. 30 mars 1882). Un legs particulier de peu d'importance fait à une commune, s’il est représenté comme nul par les héritiers du testateur, devra être refusé, car la commune s’exposerait, en acceptant, à un procès dont il ne serait guère sage de courir les chances. De même, si le don ou le legs sont assortis de charges que la commune ne pourrait exécuter, le refus s'impose au conseil municipal. Devrait également être rejetée une disposition nulle au point de vue du droit civil ; ainsi le conseil municipal devrait refuser la donation qui n’aurait pas été acceptée provisoirement par le maire avant le décès du donateur, à moins que les héritiers ne maintiennent l'offre de donation, auquel cas ce serait eux qui seraient considérés comme donateurs.

C'était l’article 112 de la loi de 1884 qui réglait la question du refus des libéralités : le décret du 5 novembre 1926 a transporté cette matière dans l'article 111 alinéas 3 et 4. L’alinéa 3 dispose que, lorsque la délibération porte refus de dons et legs, le préfet peut, par arrêté motivé, inviter le conseil municipal à délibérer à nouveau. L’alinéa 4 ajoute que « le refus « n’est définitif que si, par une seconde délibération, « le conseil municipal déclare y persister ou si le « préfet n’a pas requis de nouvelle délibération dans « le mois du dépôt de la délibération portant refus». Il

résulte de ce texte qu’en définitive le dernier mot appartient au conseil municipal.

Il n’en a pas toujours été ainsi. La loi du 18 juillet 1837 (art. 48, $ 2) disposait que les délibérations des conseils municipaux portant refus de dons ou legs pe seraient exécutoires qu’en vertu d’une ordonnance du roi. Le Conseil d'Etat, consulté en 1838 sur le sens de cette disposition, avait déclaré, dans un avis du 22 mai, qu’elle donnait au gouvernement le droit d'autoriser d'office l'acceptation d’une libéralité offerte à la commune et que le conseil municipal refuserait sans justes motifs. Le législateur aurait voulu, d’après l'interprétation de la Haute Assemblée, protéger l'intérêt présent et futur des habitants de la commune, intérêt qui pouvait être sacrifié ou mal compris par ses représentants.

Le décret du 25 mars 1852, en transférant au préfet le droit de statuer sur les délibérations des conseils municipaux relatives aux dons et legs de toute nature, lorsqu'il n’y a pas réclamation de la famille, lui avait, par éonséquent, donné le droit d'autoriser d'office l’acceptation des dons ou legs, malgré l'avis du conseil municipal.

La loi du 24 juillet 1867 ne modifia que sur un point cette situation : si le don ou le legs était fait sans charge, condition ni affectation immobilière et qu'il n’y avait pas réclamation de la famille, le conseil municipal pouvait, moyennant accord avec le maire, refuser la libéralité par une délibération exécutoire. La combinaison de ces deux textes avait d’ailleurs cette conséquence singulière que le conseil municipal avait le droit de refuser un legs pur et simple, alors qu'il pouvait être obligé d’accepter un legs fait avec charge, c’est-à-dire onéreux.

La loi de 1884 a rompu avec ces traditions. Le premier paragraphe de l’article 112 n’admet plus qu’une commune puisse être contrainte d’accepter une libéralité. Les modifications apportées au régime des dons et legs aux communes par la loi du 4 février 1901 et le décret du 5 novembre 1926 n’ont apporté aucune innovation en cette matière.

J. Cénac 7

2 ADIES

Toutefois, alors que l’article 1r2 de la loi du 5 avril 1884 ne s’appliquait qu'aux dons et legs faits sans charge ni condition, les seuls sur lesquels les conseils municipaux pouvaient prendre des délibérations définitives, la loi de 1901 l’a étendu à toutes les libéralités, sauf à celles qu'il appartenait au gouvernement d'autoriser (réclamation des familles).

Le décret de 1926, sans modifier les dispositions de l'article 112, tout en les transportant dans l’article 111, a encore étendu son application puisque le conseil municipal statue définitivement sur l'acceptation des dons et legs, à moins quil ne décide de transiger avec les héritiers de l’auteur de la libéralité.

Le conseil municipal peut donc refuser toute libéralité qu’elle soit avantageuse ou non ; en effet, il jouit d’une liberté entière pour apprécier si la disposition faite en sa faveur doit ou non être acceptée. Quand le Conseil d’Etat était appelé autrefois à émettre son avis sur l’acceptation d’un don ou d’un-legs par une commune, les éléments de sa détermination étaient, d’une part, la destination du don ou lêgs, son utilité, la situation financière de la commune ; d’autre part, le degré de parenté des intéressés réclamants, leur situation de fortune, les raisons qui avaient déterminé le testateur à les exhéréder, l’origine des biens légués (av. Cons. d’Et. 26 juillet 1888). Ces bases d'appréciation permettaient au Conseil d’Etat de veiller à la conservation des intérêts des familles et des personnes morales gratifiées.

Le conseil municipal statuant définitivement, il était nécessaire de veiller à ce qu’il ne prît des décisions irréfléchies ou précipitées, négligeant les éléments d'appréciation sur lesquels le Conseil d'Etat appuyait jadis sa décision.

Aussi l'article 112 ancien ne considérait-il comme définitif le refus par un conseil municipal d'accepter des dons ou legs que si le conseil avait été appelé par un arrêté motivé du préfet à revenir sur sa première délibération et si, par une seconde délibération, il avait déclaré persister dans son refus. La proposition de loi soumise en 1900 à la Chambre des Députés

TETE à

ser

supprimait cette nécessité de l'intervention du préfet ; le Sénat l’a maintenue, estimant que cette prescription pourrait avoir son utilité dans certains cas, en fournissant au conseil municipal l'occasion de revenir sur Qçun refus imprudent, résultat possible d’appa- « rences trompeuses ou de l’étude incomplète d’une « situation ». Mais il a fixé à une durée très courte, celle d'un mois, le délai jusqu'alors indéfini, pendant lequel le préfet pouvait requérir une nouvelle délibération. Ce délai a été maintenu par le décret de 1926 dans le nouvel article 111. A l'expiration du délai d’un mois, le refus sera réputé définitif, si le préfet n’a pas usé du pouvoir que lui accorde ce dernier texte. Ce délai court de la date du récépissé qui doit être délivré par le sous-préfet ou par le préfet pour les communes dépendant de l’arrondissement chef-lieu lors de la réception de la délibération portant refus.

La loi présente une lacune assez grave en ce qu’elle n'indique pas comment il faudrait procéder si le conseil municipal s’abstenait de prendre une délibération ; mais comme il est impossible de laisser indéfi niment en suspens la situation des biens et les intérêts des héritiers, il semble qu’en pareil cas l’'Administration peut mettre le conseil municipal en demeure de délibérer et s’il persiste à ne pas répondre, considérer ce silence comme un refus d’acceptation. En effet, si cette assemblée avait l'intention d’accepter la libéralité, mais négligeait de délibérer, elle ne manquerait pas de le faire à la première intervention du préfet.

Le refus du conseil municipal a pour effet de rendre nulle et sans effet l’acceptation provisoire que le maire avait faite en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 113. Il en est de même de toutes les mesures d'exécution qui ont été prises à la suite de cette acceptation. Les sommes encaissées à quelque titre que ce soit, les objets appréhendés doivent être restitués aux ayants-droit.

Dans le cas d’une libéralité entre vifs, l'acceptation provisoire avait eu pour eftet de compléter la donation par le concours de la volonté du donateur et de

celle de la commune donataire, mais sous la condition que cette acceptation serait ultérieurement approuvée jpar le conseil municipal ; cette condition ne s'étant pas réalisée, le contrat de donation ne s’est pas formé ; par suite du refus d’autorisation, il n’y a eu qu’un projet qui n’a pas abouti.

S'il s'agit d’un legs, le refus d’acceptation le fait considérer comme rétroactivement anéanti, il annule une libéralité à laquelle le décès du testateur avait du premier coup fait atteindre la perfection ; il :le fait tomber en application de l’article 1043 du Code civil qui prescrit que «la disposition testamentaire sera « caduque, lorsque l'héritier institué ou le légataire la « répudiera ou se trouvera incapable de la recueillir ». Le legs refusé par le conseil municipal devenant caduc, les offres du légataire universel, qui auraient pour but de faire revivre ledit legs en supprimant les charges, devraient être réalisées dans les formes prescrites pour les donations.

Qui profite de la caducité du legs ? Le conseil municipal en refusant la disposition testamentaire n’a pas à attribuer à tel ou tel tout ou partie du legs que sa délibération a frappé de caducité ; la dévolution des biens devenus libres s’opère automatiquement, d’après les règles de la loi combinées avec les volontés du testateur. Si le testateur n’a pas institué de légataire universel à côté de la commune, la caducité du legs profite aux héritiers naturels du testateur. Le refus total d’acceptation d’un legs ne bénéficie pas à ces derniers, lorsque le legs est accompagné d’une inslitution de légataire universel, le légataire universel a le pas sur les héritiers naturels ; il Lire avantage, à leur exclusion, du refus.

SECTION III

Le conseil municipal décide de transiger avec les héritiers.

Rappelons que, sous le régime de la loi de 1901, :

l'acceptation des dons et legs par une commune devait

être autorisée par décret en Conseil d'Etat, dans tous les cas où ils donnaient lieu à des réclamations des familles, alors même qu'elles auraient été injustifiées. Depuis le décret du 5 novembre 1926, le conseil municipal statue définitivement en matière de libéralités, il pourra donc passer outre aux réclamations que la procédure d'instruction préalable aura fait apparaître. Son intérêt lui commandera cependant de les examiner attentivement afin de ne pas s’exposer, le cas échéant, à une action en justice dans l’hypothèse où elles seraient fondées.

Le conseil münicipal, mis au courant des réclamations émanant des héritiers de l’auteur de la libéralité, pourra décider de transiger avec ceux-ci ; l’intervention d’un décret en Conseil d’Etat est alors exigée.

Aux termes de l’article 2044 du Code civil, « la « transaction est le contrat par lequel les parties ter- « minent une contestation née ou préviennent une « contestation à naître ». Certains auteurs, en particulier MM. Planiol et Ripert (1) ont estimé cette définition insuffisante, car, ne faisant pas mention du moyen par lequel le résultat recherché est atteint, elle ne permet pas de distinguer la transaction du désistement ou de l’acquiescement. L'un des éléments essentiels de la transaction est l’existence de concessions réciproques, chacune des parties renonçant à tout ou partie de ses prétentions.

Il convient de ne pas confondre les arrangements particuliers entre la commune et certains héritiers et les transactions définies ci-dessus,

Avant 1926, le gouvernement appelé à donner son autorisation pouvait refuser le droit d’accepter la libéralité ou réduire le montant de celle-ci, la réduction ou le rejet profitait alors aux héritiers naturels du testateur. Il n’appartenait d’ailleurs pas à l’Administration de décider que la libéralité refusée ou la partie réduite serait attribuée à un ou plusieurs héritiers qu’elle aurait désignés.

Toutefois, quand le gouvernement croyait devoir