Op. cit., t. 11, n

avantager certains héritiers dignes d'intérêt, il parvenait à ce résultat en invitant la commune à consentir l'allocation des secours, sans lui laisser ignorer que, si elle s’y refusait, elle s’exposerait au rejet de la libéralité; en autorisant l’acceptation du legs, il approuvait la décision qui allouaiït le secours.

Actuellement le conseil municipal, prenant en considération la situation de fortune des héritiers et estimant qu'il convient de ne pas les frustrer d'une succession sur laquelle ils étaient en droit de compter, pourrait, afin que tous en profitent, soit refuser, soit accepter partiellement la libéralité. Il pourrait aussi allouer un secours à un ou plusieurs héritiers sous forme d'un capital, qui serait remis immédiatement, ou sous forme d’une rente viagère.

Il est intéressant de constater qu'en pratique les conseils municipaux se refusent, dans la très grande majorité des cas, à accueillir favorablement les réclamations des héritiers et à leur consentir des secours ; lorsqu'ils prononcent le refus d’une libéralité, ce n’est jamais l'intérêt des familles qu'ils onten vue. Cet intérêt, que le gouvernement prenait en considération pour accorder son autorisation sous certaines conditions destinées à favoriser les héritiers, est actuellement complètement méconnu par les municipalités, qui, étant donné leur situation financière souvent désastreuse, estiment ne devoir négliger aucune source de revenus.

La distinction entre les arrangements dont il vient d’être parlé et les transactions ne présente donc, du point de vue pratique, qu’une importance minime ; mais, du point de vue théorique, il y a un double intérêt à ne pas les confondre. D'une part, un décret en Conseil d'Etat n’est exigé qu’au cas où le conseil municipal décide de transiger. D’autre part, s’il n’est attribué de secours qu'aux héritiers naturels du testateur,la commune pourra être amenée à transiger non seulement avec ceux-ci, mais encore avec les héritiers testamentaires, c’est-à-dire avec des légataires universels ou à titre universel et même avec des légataires particuliers.

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Si les communes repoussent automatiquement, pourrait-on dire, les réclamations qui tendraient à l'octroi sans contre-partie d'avantages spéciaux, elles n'abusent nullement de l'extension de capacité qui leur a été accordée par le décret de 1926. Dès qu’une réclamation fait apparaître qu'un litige pourrait naître au suyet de la validité, de l'interprétation ou de l’exécution d’une libéralité dont elles ont été gratifiées, elles se montrent volontiers disposées à le prévenir au moyen d’une transaction.

Il en serait ainsi notamment dans le cas où une donation ou un legs fait à une commune dépasserait le montant de la quotité disponible, la commune aura avantage à transiger avec les héritiers réservataires, qui pourraient demander en justice la réduction de la libéralité, elle évitera ainsi des frais et parfois même pourra conserver plus que la quotité disponible. Lorsque la libéralité est annulable pour un motif quelconque, son intérêt sera d’en poursuivre l’exécution, au moins partielle, au moyen d’une transaction avec les héritiers. Si une charge, dont la libéralité est grevée, s'avère inexécutable ou exagérément onéreuse, elle pourra lui substituer une nouvelle charge après entente avec les héritiers et moyennant l’abandon éventuel d’une partie du don ou du legs.

A propos de la décision que peut prendre le conseil municipalde transiger, il convient de rechercher quelle est la portée du nouvel article 111 de la loi municipale et quelle est l'utilité de l’intervention d’un décret en Conseil d'Etat et d'étudier la procédure de l’autorisation et les effets de la transaction.

$ 1. — Champ d'application de l’article 21 du décret du 5 novembre 1926.

L'article 21 du décret du 5 novembre 1926 modifiant l’article 111 de la loi du 5 avril 1884 est ainsi conçu : «Le conseil municipal statue définitivement «sur l'acceptation des dons et legs faits à la commune, «à moins qu’il ne décide de transiger avec les héritiers

«de l’auteur de la libéralité. Dans ce cas, l’autorisa-

«tion d’accepter ne peut être donnée que par un «décret en Conseil d'Etat. »

Or en matière de donations, le conseil municipal se prononce toujours définitivement sur l’acceptation puisqu'il ne peut y avoir lieu à transaction avec les héritiers présomptifs du disposant, ceux-ci n'ayant aucun droit sur une succession non ouverte. Une fois le donateur informé de l'acceptation de sa libéralité par la commune, le contrat est parfait et les biens faisant l’objet de la donation passent dans le patrimoine de la commune.

Il en est généralement de même en ce qui concerne l'acceptation des legs : le conseil municipal prend une délibération définitive, à moins qu’une transaction ne soit décidée avant l’acceptation. En réalité, les faits se déroulent généralement ainsi : une commune est instituée légataire à charge d'exécuter une fondation déterminée ; les délais prévus par le décret du rer février 1896 étant expirés, le conseil procède à l’examen des réclamations d’héritiers, le plus souvent les repousse ou accorde, mais rarement, des secours et prononce souverainement l’acceptation irrévocable de la libéralité. L'envoi en possession intervenant aussitôt après, le moment est venu pour la commune de procéder à l'exécution de la charge imposée par le testateur. Des difficultés surgissent alors, soit que la somme léguée s'avère insuffisante pour réaliser de façon complète les dernières volontés du testateur, soit que cette réalisation telle qu’elle est imposée apparaisse comme impossible ou de médiocre intérêt. Les héritiers menacent de demander la révocation de la libéralité pour cause d’inexécution des charges.

C’est ainsi que, dans la très grande majorité des cas, il peut n’y avoir lieu à transaction que fort longtemps après l’acceptation du don ou du legs par le conseil municipal. La donation apparaît entachée d’un vice de forme ou dépasse la quotité disponible ; le legs est assorti de charges dont une modification quelquefois infime en permettait l'exécution. Pour parer à la menace à laquelle la commune est exposée, le conseil municipal entame des pourparlers avec les

héritiers naturels et un accord transactionnel intervient.

Cet accord portera donc sur des biens qui figurent déjà dans le patrimoine communal, sauf dans le cas très rare où le conseil aurait décidé de transiger avant de délibérer sur l'acceptation.

Si l’on s’en tenait à la lettre de l’article 27, « l’auto- «risation d'accepter est alors donnée par décret en « Conseil d'Etat », il semblerait évident que la commune pût transiger sans aucune intervention du gouvernement. En effet, il ne s’agit plus de donner l’autorisation d’accepter la libéralité, puisque, par une délibération remontant à plusieurs mois ou même à plusieurs années, le don ou le legs ont été définitivement acceptés par le conseil municipal et qu’ils sont entrés dans le patrimoine de la commune. Au surplus, il résulte implicitement de l’article 14 du décret du 5 novembre 1926 modifiant l’article 68 de la loi du 5 avril 1884 que les transactions figurent parmi les actes que les conseils municipaux peuvent désormais effectuer sans autorisation de l'autorité supérieure.

De la combinaison de ces deux textes, on devrait donc conclure que, dans l’hypothèse d’une transaction intervenant à l’occasion d’une libéralité postérieurement à son acceptation par le conseil municipal, la transaction n’aurait pas à être autorisée par décret.

Le champ d'application de l’article 21 $ 2 du décret de 1926 se trouverait singulièrement restreint, puisque ce n’est que dans le cas où la transaction aurait été préparée en suite de l'instruction préalable, mais antérieurement à la délibération du conseil municipal que « l'autorisation d’accepter » devrait être demandée au gouvernement qui approuverait, s’il y avait lieu, la transaction intervenue.

Ce n’est évidemment pas ce que le législateur de 1926 a voulu. Il semble que pour restituer l’article 21 dans son véritable sens, il conviendrait de substituer à l'expression «autorisation d’accepter » l'expression plus exacte « autorisation de transiger ».

Le Conseil d'Etat, consulté par le Ministre de l’In-

térieur, a d’ailleurs eu à émettre un avis sur cette difficulté dans l'espèce suivante :

Un décret en date du 28 décembre 1912 avait autorisé la ville de Bar-le-Duc à accepter le legs universel à elle fait par M. Blanpain de Ronusson, suivant testament du 127 janvier 1901, à charge d’entretenir des sépultures et de construire une maison de refuge. L'article 3 dudit décret stipulait qu’il serait statué ultérieurement sur le mode d'exécution de la libéralité. Diverses circonstances avaient retardé la réalisation du vœu du testateur et le conseil municipal décida, en 1930, pour se soustraire à l’obligation de construire la maison de refuge, de transiger avec les héritiers qu’elle chargea un généalogiste de rechercher.

La transaction intervint et fut immédiatement suivie d'effet sans avoir été approuvée par décret. Diverses sommes furent aussitôt versées aux héritiers signataires du contrat.

La transaction ayant soulevé des difficultés, l'affaire fut soumise au Ministre de l'Intérieur qui constata qu’un certain nombre d’héritiers avaient refusé de ratifier l'accord. Cette administration fit savoir au préfet que, d’une part, la transaction ne mettait pas la commune à l’abri d’une action judiciaire, puisque certains héritiers par leur refus même s'étaient réservé le droit d’intenter un procès, et que, d’autre part, il ne pouvait s’agir que d’un projet de transaction, étant donné que l'accord n’avait pas reçu la sanction d’un décret. Elle prévint également le préfet que, dans le cas où la transaction ne serait pas approuvée, la commune se trouverait dans l’obligation de poursuivre la répétition des sommes indûment versées.

À la suite d’une démarche du préfet, le conseil municipal de Bar-le-Duc décida de renoncer à la transaction et exigea des héritiers le reversement des sommes qu ils avaient perçues.

Le Tribunal civil, saisi du différend par les héritiers, débouta la Ville, « attendu qu’une telle transac- « tion ne rentre pas dans le cadre du nouvelarticle 111,

« qui soumet au Conseil d’Etat, non pas la transac- (tion, mais la question d'acceptation du legs assorti « d’une transaction ». La Ville ayant fait appel, la Cour de Nancy confirma ce jugement.

C'est dans ces conditions que le Ministre demanda au Conseil d'Etat si, lorsqu'un conseil municipal, après avoir accepté une libéralité, décide de transiger avec les héritiers, la nouvelle délibération prise à cet effet tombe sous l'application du $ 2 de l’article 17 de la loi du 5 avril 1884 modifié par l’article 21 du 5 novembre 1926.

Dans sa séance du 2 juillet 1935, la section de l’Intérieur du Conseil d'Etat a émis l’avis suivant :

« Considérant qu’en vertu des dispositions du « b novembre 1926, modifiant la loi du 5 avril 1884 « et notamment ses articles 68 et 111, le conseil « municipal règle désormais par ses délibérations, « d’une part, l'acceptation des dons et legs faits à la « commune, lorsqu'ils donnent lieu aux réclamations « des familles et, d’autre part, les transactions, que, « toutefois, en vertu des paragraphes x et 2 de l’ar- « Licle 111, l'autorisation par décret en Conseil d’Etat « reste nécessaire pour l’acceptation des dons et legs, « lorsque le conseil municipal décide de transiger avec les héritiers de l’auteur de la libéralité.

« Considérant que la transaction spécialement envisagée par l’article 111 a pour objet de prévenir la « revendication des biens donnés ou légués que les « héritiers pourraient être tentés d'exercer dans le cas « où ils se croiraient fondés soit à contester la validité « des dispositions prises par leur auteur, soit à rele- « ver par la suite dans l’emploi fait par la commune « de la libéralité la méconnaissance des volontés « auxquelles il l’avait subordonnée, que l'intervention « de l'autorité de tutelle a été maintenue pour per- « mettre à celle-ci de s'opposer à ce que, sans motif « légitime, une commune ne s’exonère de l’accom - « plissement des conditions imposées par l’instituant, « en passant avec ses héritiers un accord qui ne « serait pas justifié par les circonstances et qui com- « porterait l'abandon à ceux-ci d’une portion des

« biens dont leur auteur avait entendu les exhéréder.

« Considérant que la cause juridique d’une tran- « saction de l’espèce, lorsqu'elle vient à être conclue « postérieurement à la délibération par laquelle la « libéralité avait été définitivement acceptée avec ou « sans l’approbation de l’autorité supérieure, est iden- «tique à la cause qui aurait motivé dès l’origine une «acceptation avec transaction ; que cet acte tend à « modifier les conditions selon lesquelles la libéralité «avait été primitivement acceptée ; qu’il échet, par « suite, pour l'application des règles de la tutelle « administrative, d'envisager la délibération qui en « décide — ainsi que l’a toujours fait l'Administration « de l’Intérieur — comme une délibération rectifica- « tive de la première à laquelle elle se rattache par des « liens nécessaires et qu’ainsi, il convient de voir dans « l’ensemble des dispositions des deux délibérations « conjointes une acceptation assortie d’une transac- « tion avec les héritiers, dont la validité est subor- « donnée à l'autorisation par décret du Conseil « d'Etat.

« Est d’avis :

« de répondre à la question posée par M. le Ministre « de l’Intérieur dans le sens des observations qui pré- « cèdent. »

Le Conseil d'Etat a, même avant 1935, ratifié plusieurs projets de décrets autorisant non pas l’acceptation du legs mais la transaction intervenue postérieurement à l'acceptation. La pratique administrative et la jurisprudence de la Section de l'Intérieur de la Haute Assemblée exigent donc l'intervention du gouvernement dans tous les cas où le conseil municipal décide de transiger sur une libéralité.

Cette interprétation de l’article 21 serait-elle adoptée par les tribunaux judiciaires ? Il nous est permis d’en douter. Le jugement du tribunal civil de Barle-Duc et l’arrêt de la Cour de Nancy signalés ci-dessus nous confirment dans notre opinion. Quant à la Cour de cassation, elle n'a encore pas eu à se prononcer sur la portée de ce texte ; il semble, autant qu’on peut préjuger, que, s’en tenant à la lettre de l’article 21,

elle confirmerait ces décisions pour deux motifs. D'une part, cet article vise l'autorisation d’accepter et non pas l'autorisation de transiger ; si, véritablement, une erreur de rédaction avait été commise, il aurait été très simple de la rectifier et ce, d'autant plus que depuis 1926 le gouvernement a pu, à maintes reprises, user du droit de légiférer par décrets-lois. D'autre part, dès lors que la libéralité a été acceptée et recouvrée, les biens qui en ont fait l’objet sont tombés dans le patrimoine de la commune et se sont confondus avec tous les autres biens dont elle était déjà propriétaire, et, en application du nouvel article 68 de la loi municipale, toute délibération par laquelle le conseil municipal approuverait une transaction relative à des biens provenant de dons ou legs et postérieure à l'acceptation, devrait être exécutoire par elle-même.

$ 2. — Le décret portant approbation et sa raison d’être.

Depuis le décret du 5 novembre 1926 dont l’article 14 a modifié l’article 68 de la loi du 5 avril 1884, il est admis que les délibérations du conseil municipal portant sur les transactions cessent d’être soumises à l’approbation du préfet et qu’elles rentrent désormais dans la catégorie des délibérations exécutoires par elles-mêmes.

L'extension des droits des conseils municipaux pourrait faire l’objet de controverses, comme l'ont fait remarquer MM. Planiol et Ripert (1). En effet, l’article 2045 du Code civil, après avoir stipulé que « pour transiger il faut avoir la capacité de disposer « des objets compris dans la transaction », ajoute que « les communes et les établissements publics ne peu- «vent transiger qu'avec l’autorisation expresse du « Roi », aujourd’hui avec une autorisation par décret. Ce texte a été implicitement retouché par les articles 68 et 69 de la loi municipale qui ont substitué à autorisation par décret une simple autorisation par arrêté préfectoral rendu en conseil de préfecture. Le