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décret du 5 novembre 1926 ayant supprimé dans les articles 68 et 69 de la loi du 5 avril 1884 toute mention des transactions, il est hors de doute que l’on a voulu les rendre plus faciles. Mais l’article 2045 devrait être de nouveau appliqué dès lors que la loi municipale cesse de le corriger. Ainsi, contrairement aux intentions des rédacteurs du décret, celui-ci risquerait d'aboutir à restaurer, pour les transactions des communes, la nécessité d’une autorisation par décret à la place d’une autorisation préfectorale.

En fait, les délibérations du conseil municipal portant sur des transactions sont exécutoires par elles-mêmes ; la seule exception à ce principe réside dans l’article 111 de la loi de 1884 modifié en 1926.

Pourquoi le législateur de 1926 a-t-il voulu restreindre sur un point précis les pouvoirs très éten— dus qu’il conférait par ailleurs aux assemblées locales ? De nombreux motifs l’ont inspiré.

Le plus important est qu’il entendait empêcher des collusions possibles entre les conseils municipaux et les héritiers naturels. On peut, en effet, imaginer que, même sans intention coupable, le conseil municipal d’une commune légataire d’une somme importante grevée d’une charge, qu’il juge inexécutable ou sans utilité, s’entende avec les héritiers pour détourner de leur affectation les sommes léguées.

Le Ministère de l'Intérieur chargé de préparer le décret à soumettre au Conseil d'Etat manifeste toujours une certaine suspicion à l'égard des projets de transactions. Il vérifie avec la plus grande minutie si la charge est vraiment impossible et n’est pas seulement onéreuse ou susceptible de créer des ennuis de toutes sortes à la commune gratifiée. Il tient à assurer, dans toute la mesure du possible, le respect des volontés du testateur et veille à ce que les transactions ne soient pas un prétexte pour refaire les testaments.

Si le bruit se répandait qu'il est loisible aux communes, par le moyen de transactions avec les héritiers, de se libérer des charges mises aux libéralités dont elles sont gratifiées, il est fort probable que le

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nombre et l’importance de ces libéralités en souffriraient notablement. Si une commune, à qui a été consenti un legs à charge, par exemple, d’ériger une fontaine surmontée du buste du disposant ou de donner le nom de celui-ci à une rue, négligeait de satisfaire le vœu du testateur, il est bien certain qu'aucun legs assorti d’une charge identique ou seulement similaire ne lui serait plus fait. En un mot, si le contrôle de l’autorité supérieure ne s’exerçait pas d’une manière sévère, on aboutirait à « tuer la poule aux « œufs d’or ».

D'autre part, l'Administration, en possession du dossier de transaction, pourra rechercher si les héritiers signataires de l’accord ont qualité pour transiger.

L'intervention du gouvernement peut encore se jusüfier par le fait que la commune, en se dépouillant volontairement d’une partie de la libéralité, fruste les contribuables et aussi parce que, saisi d’un grand nombre de transactions, {il acquiert une expérience qui, jointe à sa compétence, lui permettra de veiller à ce que les transactions, tout en respectant les dernières volontés des testateurs, soient conclues dans les conditions les plus avantageuses possible pour les communes.

Ce sont ces différents motifs qui expliquent l’attitude prise par le Ministère de l'Intérieur à l’égard des transactions intervenant à l’occasion de dons ou de legs postérieurement à leur acceptation par les conseils municipaux et qui justifient la position adoptée par le Conseil d'Etat dans son avis du 2 juillet 1955 rapporté ci-dessus.

Le contrôle du gouvernement, dont nous venons de démontrer l’utilité, aurait été pratiquement inopérant, s’il avait été limité aux transactions conclues avant l’acceptation de la libéralité par la commune. Il serait en effet extrêmement aisé, pour une commune désireuse de ne pas exécuter une charge, de commencer par accepter le legs et d'obtenir ensuite, en échange d’un sacrifice pécuniaire, l’assentiment des héritiers, sans que l’administration supérieure eût à connaître de cette opération. C’est précisément ce que le décret

de 1926 a voulu éviter en maintenant la nécessité d’une autorisation pour les transactions portant sur des dons ou legs.

$ 3. — Procédure de l’autorisation par décret.

Dans le cas des donations, ce n’est que longtemps après la délibération d’acceptation que le conseil municipal décidera de transiger avec les héritiers, ceux-ci n'ayant, au moment du contrat, aucun droit sur une succession non ouverte. Il transigera, par exemple, à la suite d'une demande en réduction pour atteinte à la réserve héréditaire. En matière de legs, la transaction pourra être décidée soit antérieurement soit postérieurement à l’acceptation. Ce deuxième cas est de beaucoup le plus fréquent ; le premier cas ne se présente que s’il ressort des réclamations des héritiers que ceux-ci sont disposés à demander la nullité ou la réduction du legs.

La procédure d’autorisation est sensiblement la même quelle que soit l’époque de la transaction.

Lorsque le maire, à la suite d’une enquête qu’il lui appartient de mener, s'aperçoit que les héritiers renonceraient à toutes contestations, qu’ils seraient en droit de poursuivre concernant la validité, l’interprétation ou l’exécution de la libéralité faite par le de cujus, moyennant l’abandon par la commune d’une portion de cette libéralité ou bien lorsque des ouvertures lui sont faites à ce sujet, il discute avec eux les bases d'un accord. Puis il les invite à dresser un engagement transactionnel. Cet engagement écrit sur papier timbré est signé par les héritiers et relate en détail les clauses et conditions de la transaction.

Le conseil municipal, saisi par le maire, prend une délibération aux termes de laquelle il déclare accepter la proposition transactionnelle des héritiers. La délibération doit être explicative et motivée. Elle doit faire ressortir toutes les considérations établissant l'intérêt que peut avoir la commune à prévenir ou terminer un procès dont la solution lui semble dou-

teuse ou dont les frais seraient hors de proportion avec la valeur du don ou du legs.

Le maire adresse au préfet, d’une part, l’engagement transactionnel, d'autre part, la délibération du conseil municipal favorable à la transaction. Le préfet, après examen du dossier, donne son avis motivé et fait parvenir le dossier au Ministère de l'Intérieur.

Le dossier comprend :

19 une expédition du testament sur papier libre; l'administration supérieure pourrait d’ailleurs exiger la copie in exlenso du testament sur papier libre également ;

2° le dossier d'instruction, c'est-à-dire :

a) l’acte de décès du testateur sur papier timbré ;

b) une liste exacte des héritiers connus, leurs nom, prénoms et profession, des renseignements aussi exacts que possible sur leur situation de fortune et leur degré de parenté. Ces renseignements sont consignés dans un certificat ou dans un tableau certifié par le maire, après avoir été recueillis par lui dans la localité où est décédé le testateur auprès des personnes l’ayant connu et non auprès du notaire qui doit, de son côté, adresser les mêmes renseignements au préfet. Si le préfet et le maire puisaient les renseignements à la même source, il est bien évident que le contrôle établi par le décret du 1° février 1896 serait inefficace ;

c) un état contenant les mêmes indications et fourni obligatoirement par le notaire dépositaire du testament ;

d) les certificats des notifications adressées aux héritiers connus, par lesquels ils ont été mis en demeure de consentir ;

e) le placard portant affichage des dispositions testamentaires à la mairie du dernier domicile du de cajus ; un certificat constatant que l’affichage a duré trois semaines ; un exemplaire du numéro du Recueil des Actes administratifs dans lequel a été effectuée l'insertion des dispositions testamentaires ;

f) un état des biens laissés par le testateur et un état des biens légués à la commune ;

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g) le procès-verbal d'expertise en double dont l’un sur papier timbré s’il s’agit d’un legs d'immeubles ou l'état estimatif sur timbre des objets mobiliers légués ;

h) un certificat indiquant si l'immeuble est ou non grevé d’hypothèques ;

i) des copies certifiées des titres, s’il s’agit de créances ou d'inscriptions de rentes ;

30 le dossier de transaction, soit :

a) l'engagement des héritiers d'accepter la transaction ;

b) deux copies de la délibération du conseil municipal portant acceptation du legs (si celui-ci n’a pas encore été accepté) et favorable à la transaction, avec indication des conditions de la transaction, l’une de ces copies étant faite sur papier timbré ;

c) l’avis motivé du préfet.

Nous avons indiqué les pièces contenues dans un dossier de transaction survenant à l’occasion d’un legs, car c’est dans cette hypothèse que le dossier est le plus complet. Dans le cas d’une donation, ne figureraient pas au dossier un certain nombre de documents, ceux relatifs notamment à la procédure d'instruction prévue par le décret de 1896.

Le dossier est transmis à la Direction des affaires départementales et communales du Ministère de l’Intérieur qui l’examine. Si les conditions de la transac- tion sont jugées acceptables, un projet de décret est immédiatement préparé. Le Ministère de l'Intérieur ne modifie jamais les termes de l’accord soumis à la nécessité de l’autorisation ; s’il estime que la transaction aurait pu être réalisée à meilleur compte pour la commune, il se borne à renvoyer le dossier en signalant les clauses qu’il conviendrait de modifier. Le maire, saisi des observations du Ministère de l’Intérieur par l’intermédiaire du préfet, s'efforce d’arriver à un nouvel accord avec les héritiers, compte tenu des observations de cette administration. En cas d'échec des pourparlers, la commune et les héritiers reprennent leur liberté. En cas de succès, au contraire, le dossier est de nouveau adressé au Ministère

de l'Intérieur qui pourra toujours demander une nouvelle révision de la transaction, si celle-ci n'avait pas été réalisée sur les bases qu'il avait primitivement indiquées.

Le projet de décret rédigé par le Ministère de l’Intérieur est alors soumis soit à la Section de l'Intérieur soit à l’Assemblée Générale du Conseil d'Etat suivant l’importance de la transaction. Il convient de remarquer que la Haute Assemblée est appelée à donner seulement son avis, et que, par suite, elle n’a pas le droit de modifier le texte qui lui a été présenté, elle ne peut que l’approuver ou le rejeter en bloc. Le Président de la République signe enfin le décret sur proposition du Ministre de l'Intérieur. Ampliation du décret est adressée au maire par l'intermédiaire du préfet.

Les décrets d'autorisation prévoient toujours que la transaction devra être faite par acte authentique. A cet effet, un notaire dresse un acte de transaction, dans lequel sont visés l’engagement transactionnel, la délibération du conseil et le décret. Ce document doit reproduire, sans les modifier, les termes de la transaction tels qu’ils ont été acceptés par le décret.

Il convient d’insister sur le fait que les transactions ne doivent pas être un prétexte pour refaire les testaments ; si elles portaient atteinte à la volonté du testateur, elles ne seraient pas susceptibles d’être approuvées par le gouvernement (Avis Cons. d’Et. 24 décembre 1891).

Le décret par lequel le gouvernement permet ou - interdit au conseil municipal de transiger n’est susceptible de recours en annulation que s’il est entaché d’excès de pouvoir ou de vice de forme. Il n’appartient, en effet, à personne de contester devant la juridiction contentieuse l’usage que le gouvernement a fait du droit qu'il a de ou de ne pas autoriser la transaction.

Dans le cas où le conseil municipal aurait omis de demander l’autorisation de transiger sur des dons ou legs, la transaction serait frappée d’une nullité absolue et d'ordre public.

$ 4. — Effets de la transaction.

Les effets de.la transaction intervenue entre la commune gratifiée d’une libéralité et les héritiers du disposant sont ceux du droit commun. Aussi passerons-nous très rapidement sur cette question.

Aux dispositions contenues dans l’acte de donation ou dans le testament ont été substituées de nouvelles dispositions qui ne dérivent en rien de la volonté du donateur ou du testateur et sont uniquement le résultat d’une convention intervenue entre la commune et les héritiers. A partir du moment où l’acte de transaction est signé, la situation de la commune est la même que si la libéralité avait été acceptée purement et simplement aux conditions prévues par la convention. Elle ne pourra réclamer les droits qu’elle a abandonnés en transigeant. La transaction est inopposable aux tiers qui peuvent l’attaquer par la voie de l’action paulienne, si elle est faite en fraude de leurs droits. De même, les héritiers qui n’ont pas été parties à la transaction — parce que, par exemple, on ne soupçonnait pas leur existence — ne peuvent se voir opposer la transaction signée par leurs co-héritiers ou par l'héritier apparent.

Ce sont les tribunaux civils qui sont seuls compétents pour juger les questions d'interprétation ou d'exécution des actes définitifs de transaction. Il en est de même pour l'appréciation de leur validité intrinsèque.