Cassation 3 décembre 1891, Brenot. Sirey

souverainement quelles sont ces mesures et on ne peut discuter au contentieux les dispositions qu’elle a cru devoir prescrire, par exemple pour sauvegarder la salubrité publique.

Il en serait autrement toutefois et un recours pourrait être exercé devant le Conseil d'Etat contre les règlements administratifs entachés de certains vices qui sont de nature à compromettre leur validité : incompétence de autorité dont ils émanent, inobservation des formes réglementaires, violation de la loi, détournement de pou-

VOIrs.

C’est ainsi que l’on serait fondé à attaquer au conten-

tieux un règlement permanent édicté par un maire de sa propre initiative, un arrêté pris par un préfet qui détournant les pouvoirs à lui confiés dans un but d’intérêt général aurait statué en vue de donner exclusivement satisfaction à des intérêts privés.

Ces recours pourraient s’exercer pendant un délai de trois mois depuis la notification de la décision incriminée (Décret du 22 juillet 1806, article 11).

Rappelons d’ailleurs que les règlements émanant de l'autorité préfectorale peuvent dans tous les cas être l’objet d’un pourvoi hiérarchique devant le Ministre et ajoutons que, au sujet de toutes les décisions administratives, les intéressés sonten droit de recourir par la voie gracieuse del’Administration mal informée, à l'Administration mieux informée ; ce recours s’exerce devant l’autorité qui a pris la décision dont la réformation est demandée.

Observons enfin que, poursuivis pour avoir enfreint les

prescriptions administratives, les particuliers sont en

droit de discuter devant les tribunaux judiciaires la légalité de ces prescriptions.

La nouvelle loi n'apporte pas d’une façon générale de modifications à ces principes, elle consacre toutefois une innovation importante, en ce qui concerne les règlements édictés par les Préfets, au sujet de la police des cours d'eau non-navigables.

Aux termes de l’article 13 : « S’il y a réclamation des parties contre l’arrêté du Préfet, il est statué par un décret rendu sur lavis du Conseil d'État, sans préjudice du recours contentieux en cas d’excès de pouvoir. »

Cette nouvelle disposition a pour effet de supprimer sinon théoriquement, au moins dans la pratique le recours hiérarchique formé devant le Ministre. Elle applique à la matière des règlements hydrauliques, une règle déjà posée par l’article 13 de la loi du 21 jum 1865, au sujet des réclamations que peuvent motiver les arrêtés préfectoraux constitutifs des Associations syndicales autorisées.

La même procédure sera vraisemblablement suivie dans les deux cas. Les réclamations déposées à la Préfecture seront transmises, avec les pièces de l'affaire, au Ministre qui, après s'être procuré tous les renseignements nécessaires, adressera le dossier au Conseil d'Étatavec son avis personnel et un projet de décret. L’examen de la quesuon sera fait par la Section des Travaux publics, de l’Aqriculture, du Commerce, de l'Industrie et des Postes et Télégraphes qui approuvera ou fera modifier les disposions du projet de décret, dont le texte sera ensuite soumis à la signature du Chef de l’État.

L'innovation dont il s’agit ne parait pas avoir attiré

l'attention du rapporteur au Sénat qui se borne à dire au sujet de l'article 13, que les recours ouverts contre les arrêtés préfectoraux offrent aux intéressés toutes les garanlies possibles d’une étude complète et d’une décision impartiale.

Il semble permis de se demander si ces garanties n’étaient pas suffisantes sous la législation antérieure et si l'institution du nouveau recours est bien justifiée.

Observons tout d’abord le caractère insolite d’une mesure qui aura en fait pour résultat d'une part d’attribuer la mission d’un tribunal d’appel à la section des Travaux publics et, d'autre part, de créer dans nombre de cas dualité de recours devant le Conseil d'Etat.

Remarquons ensuite qu’il paraît y avoir lieu d’examiner, si une disposition qui aura pour effet de permettre à tout intéressé de provoquer au sujet des règlements d’établissements hydrauliques, une décision émanant du chef de l'Etat, ne constitue pas en réalité un retour vers la pratique suivie antérieurement au décret de décentralisation du 25 mars 1852.

Il est même à constater que sous la législation antérieure à ce décret, l’intervention du gouvernement n’était exigée, comme nous allons le voir, que pour la réglementation des usines ; aujourd’hui elle devra se produire en cas de réclamations, pour l'installation d'ouvrages quelconques sur les cours d’eau non-navigables.

f. — L'importance des règlements hydrauliques est surtout considérable quand il s’agit d'autoriser la création des usines, c’est d’ailleurs spécialement en vue de

cette sorte d'établissements qu'ont été fixées les règles

qui président à l'émission des arrêtés préfectoraux en la . k ,

matière. Nous nous occuperons donc d’abord de la régle-

mentation des usines et ensuite de celle des ouvrages qui

servent à différents autres usages et notamment à l'irri-

gation.

SECTION 2. — Des usrnes.

$ I. — Autorité compétente pour la réglementation des usines.

Un des principaux avantages que l’on peut retirer du voisinage des rivières consiste à se servir de la pente des eaux pour la mise en jeu des usines.

« En général pour produire la force motrice nécessaire à cet usage, il faut établir un barrage en rivière; 1l en résulte à l’amont un gonflement des eaux que l’on désigne sous le nom de remous. La différence entre les niveaux à l’amont et à laval constitue la chute qu’on utilise pour la mise en jeu des engins moteurs. (Lévy Salvador Hydraulique agricole. Tome I,page 68).

La pente des cours d’eau et par suite la force motrice qui en résulte n’appartiennent à personne, c’est une conséquence nécessaire de ce fait que les eaux des rivières ne sont pas susceptibles d’appropriation privée.

Comme nous l’avons vu précédemment c’est à l'Administration qu'il appartient de disposer de la pente des cours d’eau en autorisant l’établissement des usines et en fixant la hauteur des eaux retenues par les barrages.

Toutefois en prenant ces mesures l’autorité administrative

ne concède pas à titre gracieux un bien dont elle est propriétaire, elle n’intervient que pour régler dans l'intérêt commun des riverains, l’exercice d’un droit d'usage préexistant etreconnu àchacun par l’article 644 du Code civil.

Les pouvoirs reconnus à l’Administration en cette matière sont d’ailleurs absolument conformes à l'intérêt général. Dans la plupart des cas la pente des eaux entre les limites d’amont et d’aval d’un fonds riverain serait trop faible pour fournir la force motrice nécessaire au fonctionnement d’une usine, même peu importante. On ne peut obtenir une chute suffisante qu’à la condition de disposer de la pente totale correspondant à un nombre plus ou moins grand d’héritages. Si les riverains étaient propriétaires de cette pente chacun au droit de soi, le fonctionnement des usines nécessiterait des arrangements et des concessions réciproques qui dans la pratique soulèveraient de très sérieuses difficultés, la résistance d’un seul suffirait pour stériliser des forces naturelles au grand détriment de l'intérêt public. (Picard, 7'raité des eaux, tome 1, page 250).

La loi des 12-20 août 1790, chargeait les Assemblées administratives de rechercher et indiquer les moyens de procurer le libre cours des eaux, d’empêcher que les prairies ne soient submergées par la trop grande élévation des écluses et des moulins. Celle du 6 octobre 1791 spécifiait que les usiniers seraient forcés de tenir les eaux à une hauteur fixée par le directoire du département, d’après l’avis du directoire du district.

Il n’existe dans ces textes aucune réserve même indi-

recte ou implicite des droits de l'Administration supé-

rieure, aussi croyons-nous que sous le régime de ces lois c'était aux seules assemblées départementales, dont les pouvoirs sont aujourd’hui exercés par les Préfets, qu'il appartenait de veiller à la police des cours d’eau et notamment de déterminer le niveau de la retenue des usines.

A la date du 19 ventôse an VI intervint un arrêté du Directoire exécutif contenant « des mesures pour assurer le libre cours des rivières et canaux navigables et flottables » (Titre officiel).

Basé uniquement sur des considérants relatifs à Pintérêt de la navigation, cet arrêté ne s’occupait explicitement que des cours d'eau navigables, il subordonnait notamment'à une autorisation expresse du Directoire exécutif l'installation de tous établissements hydrauliques dans ces cours d’eau.

Il semblait que dans ces conditions l'arrêté de l’an VI avait laissé intacts les pouvoirs de l’autorité préfectorale au sujet de la police des cours d’eau non navigables.

Cependant l’usage contraire s’était accrédité dès les premiers temps de l’empire par suite du système de centralisation qui s’étendit à toutes les parties de l'Administration. On en était arrivé à poser, sans d’ailleurs le justifier autrement, ce principe que « l'établissement des moulins et usines même sur les cours d’eau qui ne sont ni navigables ni flottables, ne peut être autorisé que par le roi, sur le rapport du ministre de l'Intérieur et d’après l’avis du Préfet » (Daviel. Des cours d’eau,n° 560).

La pratique suivie ayant été critiquée sous la Restauration, le Ministre de l'Intérieur consulta le Conseil d'Etat

qui dans un avis du 31 octobre 1817 exprima l'opinion

qu'il était à propos de consacrer par des ordonnances royales, l’établissement des moulins et usines sur les cours d’eau non navigables.

Il est d’ailleurs à remarquer que dans les considérants rédigés à l’appui de cet avis, la haute assemblée administrative se basait non pas sur des textes, mais seulement sur des précédents, des raisons d’analogie et des considérations de bonne administration.

Quoi qu'il en soit la jurisprudence du Conseil d'Etat a toujours été très ferme dans le sens de l’avis qu’il avait exprimé, de nombreux arrêts ont annulé des règlements d'usines qui n’avaient pas fait l’objet d’une décision du chef de l'Etat (1).

Les arrêtés des préfets relatifs à l’établissement des usines devaient donc être simplement rédigés sous forme de propositions et l’acte d'autorisation émanant du chef de l'Etat constituait le seul titre en règle. Observons, du reste, que cette pratique était spéciale aux usines, les ouvrages établis sur les cours d’eau non navigables pour les usayes autres que l’industrie étaient autorisés et réglementés par les Préfets, il ne paraît Jamais s’être élevé de difficulté sérieuse sur ce point. (Picard, Traité des Eaux, tome 2, page 41).

Telle était la situation lorsque le décret de décentralisation du 25 mars 1852, confirmé sur ce point par celui du 13 avril 1861, attribua de nouveau aux Préfets entière

\ . D compétence pour prendre des règlements autorisant l’ins-

1. C. E. 8 juin 18314. Lucas-Lebon, 1831, 238 ; 18 juin 1846. Blanc- Lebon, 1816, 335. 17 février 1853. Piédevant-Lebon, 1853, 228,

SA

tallation de tous établissements hydrauliques sur les rivières non navigables (1). On a même depuis lors reconnu sans difficulté à ces fonctionnaires le pouvoir de modifer les dispositions réglementaires qui antérieurement avaient été prises par décrets ou par ordonnances royales.

Nous avons vu que ces principes ont été consacrés par

la loi du 8 avril 1898.

S 2. — Formalités qui doivent précéder l'émission des

règlements d'usines.

a. — Ces formalités une première fois fixées par l’Instruction générale du 19 thermidor an VI prise en vue de l'exécution de l’arrêté du 19 ventôse de la même année, et comme cet arrêté reconnue par la jurisprudence applicable aux cours d’eau non navigables, ont été depuis lors déterminées par la circulaire du Ministre des travaux publics du 23 octobre 1851, encore actuellement

en vigueur mais complétée et modifiée sur divers points

1. Une récente circulaire du Ministre de l'Agriculture, en date du 2 mars 1898, a cependant voulu établir une distinction à cet égard en exigeant la sanction du chef de l'Etat quand il s’agit d'autoriser l'établissement de certains barrages dit barrages réservoirs qui ont une importance toute spéciale, et dont l'installation dans des conditions de sécurité insuffisantes pourrait constituer un danger public. Cette distinction justifiée au point de vue pratique par des considérations tirées d’un intérêt général de premier ordre, pourrait, semble-t-il être contestée au point de vue juridique, en présence des termes absolus des décrets de 1852-1861 reproduits par la nouvelle loi.

de détail par les circulaires du Ministre de l'Agriculture des 26 décembre 1884 et 2 mars 1898.

Le particulier qui veut se servir des eaux d’une rivière pour mettre en jeu une usine doitadresser au Préfet une demande en double expédition dont l’une sur parpier timbré (1).

Cette demande indique la nature de l’usine, l’endroit où elle doit être établie, les modifications qu’elle apportera

au niveau des eaux et la durée probable de l’exécution des travaux.

La demande ainsi régulièrement présentée doit être soumise à une enquête de vingt jours déjà prévue par l’Instruction générale du 19 thermidor an VI.

A l’effet de fixer l’époque de cette enquête, le Préfet prend un arrêté qui doit être affiché et publié dans la commune où seront exécutés les travaux. À la mairie de cette commune un registre est ouvert pendant la période fixée pour recevoir les observations des intéressés.

Si l’entreprise paraît de nature à étendre son effet en dehors du territoire de la commune, l'arrêté désigne les autres communes dans lesquelles l’enquête doit être

annoncée.

1. Il peut arriver que deux ou plusieurs demandes soient en même temps soumises à l'Administration pour l’utilisation d’une même force motrice. Dans ce cas les demandes doivent être instruites simultanément et s’il ne peut être donné satisfaction aux divers pétitionnaires l'Administration reste libre d’autoriser celui qu’elle juge convenable, elle doit seulement se laisser guider dans son choix par des æonsidérations tirées de l'intérêt général.

Ab

Si ces communes appartiennent à plusieurs départements, l'enquête est ordonnée par le Préfet du département où se trouve le siège principal de l'établissement et l'arrêté transmis aux Préfets des autre départements pour être publié dans toutes les communes intéressées.

A l'expiration du délai de vingt jours les pièces de l’enquête adressées au Préfet sont communiquées par cet administrateur à l’Ingénieur en chef du Service hydraulique qui les transmet à l'Ingénieur ordinaire. Ce dernier fonctionnaire procède ensuite à une visite des lieux à laquelle sont convoqués le pétitionnaire, les maires des communes et tous les intéressés. Les formalités que l’Ingénieur doit remplir et les détails de l’examen auquel il est tenu de se livrer sont très minutieusement indiqués par la circulaire du 23 octobre 1851.

L’Ingénieur dresse un procès-verbal de la visite des lieux, dont lecture est donnée aux intéressés qui sont invités à le signer. Mention doit être faite dans ce procèsverbal de toutes les observations qui ont été présentées et notamment des conventions amiables qui ont pu intervenir entre les parties. Cette constatation signée des parties, dit la circulaire de 1851, est régulière et le Comité des Travaux publics du conseil d'Etat a reconnu qu’elle suffit pour que l'Administration puisse statuer.

Après la visite des lieux, l'ingénieur ordinaire rédige son rapport dans lequel il présente un exposé de laffaire, décrit l’état des lieux, discute les oppositions et motive les prescriptions diverses qu’il estime devoir être imposées au pétitionnaire. Il résume ses propositions dans un

projet de règlement séparé de son rapport. °

L’Ingénieur en chef transmet au Préfet tout le dossier de lPaffaire avec ses observations et avis.

Le Préfet doit ensuite soumettre Le projet de règlement préparé par le service hydraulique à une seconde enquête dans les mêmes formes que la précédente mais dont la durée est seulement de quinze jours. Les résultats de cette seconde enquête sont ensuite transmis aux Ingénieurs et sices fonctionnaires croient devoir apporter à leurs premières propositions, quelques changements de nature à pouvoir provoquer de nouvelles oppositions, il est procédé à une troisième enquête de quinze jours.

Après l’accomplissement de ces formalités, le Préfet prononce le rejet de la demande ou prend un arrêté d’autorisation.

L’Administration apprécie d’une façon souveraine le cas qu’elle doit faire des oppositions, tous droits étant d’ailleurs réservés. Dans la pratique lorsque l'opposition formulée soulève une question de la compétence des tribunaux ordinaires, le Préfet surseoit en général à statuer sur la demande en concession jusqu’à ce que l'autorité judiciaire se soit prononcée,

Les arrêtés portant règlement d'usines doivent être actuellement rédigés dans la forme indiquée au modèlen°5 annexé à la circulaire du 26 décembre 1884, nous passerons en revue les dispositions prévues par ce modèle en examinant d’une façon spéciale celles qui présentent un intérêt au pointde vue juridique.

Observons auparavant que la circulaire du 23 octobre

1851, prévoit l’accomplissement de formalités spéciales

devant précéder l’ouverture de la seconde enquête dans les trois cas suivants, où les travaux projetés intéressent un service autre que le service hydraulique.

4% cas : L’usine à créer est une scierie. Dans ce casil ya lieu de prendre l’avis du Conservateur des forêts chargé d'examiner si l’établissement projeté n’est pas soumis aux prohibitions déterminées par le code forestier.

22 cas: L'usine à créer doit être située dans la zone forestière. Dans l’étendue du rayon douanier qui est en général de 2 myriamètres à vol d'oiseau et peut être porté à 2 myriamètres 1/2, l'autorisation d’établir une usine ne peut être accordée que sur l’avis préalable du directeur des Douanes. Elle est toujours subordonnée à l'engagement pris par le permissionnaire de jusüfier lorigine des matières premières qu'il se propose d’employer.

3 cas : L’usine à créer doit être située dans la zone des servitudes militaires. Les propriétés situées dans un certain rayon autour des places de querre étant,aux termes, de la loidu 10 juillet 1791,grévées de servitudes spéciales, les ingénieurs doivent ouvrir une instruction spéciale de concert avec les officiers du génie militaire. Les règles de cette instruction sont actuellement fixées par les décrets des 16 août 1853,8 septembre 1878, 12 décembre 1884.

La circulaire du 23 octobre 1851 prévoit aussi le cas où il s’agit non pas d’autoriser une usine, mais de modifier un règlement déjà existant. Elle constate le droit indiscutable qui appartient à l'Administration de revenir sur les autorisations accordées mais spécifie qu'il ne devra

être usé de ce droit qu'avec une extrême réserve. Elle

soumet les révisions de règlements à la même procédure que les autorisations nouvelles, avec cette différence que les demandes tendant à obtenir de semblables révisions doivent être soumises à l'Administration supérieure, l'instruction ne doit être commencée que sur l’autorisation du Ministre.

Aux termes de l’article 12 dela nouvelle loi, « les Préfets statuent après enquête sur les demandes ayant pour objet :

1e L'établissement d'ouvrages intéressant le régime ou le mode d'écoulement des eaux ;

2° La régularisation de l’existence des usines et ouvrages établis sans permission et n’ayant pas de titre légal ;

3 La révocation ou la modification des permissions précédemment accordées.

La forme de l’instruction qui doit précéder les arrêtés des Préfets est déterminée par un règlement d’Administration publique. »

Ce règlement n’a pas encore été émis, il consacrera vraisemblablement dans leur ensemble les règles posées par les instructions ministérielles, règles qui d’ailleurs continueront à être observées tant que la nouvelle procédure à suivre n’aura pas été fixée par le Chef de l’Etat.

Il est toutefois à remarquer que la nécessité d’une enquête précédant les décisions du Préfet en la matière est aujourd’hui constatée par la loi.

Observons encore que sanctionnant sur ce point la jurisprudence du Conseil d’État (1) lanouvelle loi tranche

4. C.E. 22 mars 1866. Fléchet-Lebon. 1866, 276. 20 juillet 1867. Trône, Lebon 1867, 689.

une question qui jusque-là r’était réglée par aucun texte, en soumettant la révocation des règlements d'usines aux mêmes formalités que l'émission et la modification de ces règlements.

b — On s’est demandé si et dans quelle mesure linexécution des formalités prescrites par les circulaires ministérielles précitées entachait la validité des règlements d'usines.

Comme nous lPavons indiqué, il est incontestable que la violation des formes règlementaires constitue en principe un excès de pouvoir de la part de l’autorité qui la commise. Une difficulté spéciale provient dans l’espèce de ce que ces formes ont été déterminées non par la loi ou par un règlement d'Administration publique mais par des circulaires ministérielles.

La jurisprudence du Conseil d’Etatest très ferme en ce qui concerne l’absolue nécessité de la première enquête de vingt jours prévue par l'instruction du 19 thermidor an VI, divers arrêts ont annulé des règlements intervenus sans qu'il ait été procédé à cette formalité (1).

Le principal motif invoqué à l’appui de ces décisions, et d’ailleurs universellement admis par la doctrine, repose sur ce fait que en l’an VI la compétence de chacun des pouvoirs publics n’était pas encore bien nettement délimitée. L'arrêté du Directoire exécutif du 19 ventôse peut, à cause de son importance et de la généralité de ses dis-