Les édifices du culte et le droit privé

Du fait de l'importance de la religion dans l'Etat, la question de la situation juridique des Eglises a pris au cours de ces derniers siècles une particulière acuité. Par leur nature même, les Eglises échappent aux règles ordinaires applicables à la propriété, et se trouvent soumises à un régime de propriété spéciale, grevée d’une affectation à l’exercice du culte.

Nous laisserons de côté l'examen des édifices des cultes protestant et israélite, et de ceux qui, appartenant à des particuliers constituent des propriétés privées, pour ne nous occuper que des édifices du culte catholique appartenant à des collectivités administratives, Etat et communes ; et nous étudierons tout d’abord quelle a été la condition juridique des Eglises depuis la fin de l’Ancien Régime. |

Au moment de la réunion des Etats Généraux en 1789, de nombreuses réformes étaient proposées sur le plan religieux et avaient été indiquées dans les cahiers de doléances présentés au roi. Lorsque dans la nuit du 4 août eurent été abolis les droits féodaux, l’Assemblée Constituante fut naturellement amenée à remanier le régime auquel étaient soumis les biens ecclésiastiques.

La propriété de ces biens revenait sous l’Ancien Régime aux ecclesiæ particulares, considérées comme personnes morales, chaque église étant le groupement des fidèles ressortissant à une commune donnée. L’Assem-

blée Constituante devait reprendre cette idée, et en déduire la preuve de la propriété de la Nation,

Le 2 novembre 1789 fut rendu un décret portant que :

« Tous les biens ecclésiastiques sont à la disposition de la Nation à la charge de pourvoir d’une manière convenable aux frais du culte, à l’entretien de ses ministres et au soulagement des pauvres sous la surveillance et d’après les instructions des provinces » (1).

La loi du 12 juillet 1790, instaurant la constitution civile du clergé, compléta la réforme unilatérale réalisée par l'Etat, dans le sens du gallicanisme. Cette loi devait être condamnée par le Pape Pie VI, et provoquer la scission du clergé français en deux clans : assermentés et réfractaires.

La Convention se montra hostile à toute sorte de christianisme, voire aux prêtres qui avaient consenti à préter serment ; la religion fut proscrite, et remplacée par le Culte de la Raison, puis par celui de l’'Etre Suprême.

La liberté des cultes ne réapparut que le 3 ventôse an III, par suite du décret rendu sous la pression de lopinion publique. L'article 2 porte que « La République ne salarie aucun culte», formule que nous retrouverons chez le législateur de 1905.

Pour pacifier les esprits, Bonaparte conclut avec le Pape Pie VII le Concordat du 26 messidor an IX qui devint la loi du 18 germinal an X. Les articles 12 et 13 apparaissent ainsi rédigés :

Art. 12. — « Toutes les églises métropolitaines, cathédrales, paroiïssiales et autres non aliénées, nécessaires au culte, seront mises à la disposition des évêques »

Art. 13. — «Sa Sainteté, pour le bien de la paix et l’heureux rétablissement de la religion catholique, déclare que ni lui, ni ses successeurs ne troubleront en aucune manière les acquéreurs des biens exclusivement aliénés et qu’en conséquence la propriété de ces mêmes

(1) De Champeaux : Le Droit Civil Ecclésiastique (recueil), t. 1, p. 348.

biens, les droits et revenus y attachés, demeureront incommutables entre leurs mains ou celles de leurs ayants cause ». F

Bonaparte ayant annexé à la suite du Concordat 77 articles, dénommés articles organiques, qui accroissaient considérablement les droits de l'Etat sur l'Eglise, le Pape ne reconnut jamais leur régularité et éleva contre eux une protestation solennelle. Néanmoins, Concordat et articles organiques devaient rester les textes de base de l’organisation ecclésiastique, et le culte catholique demeurer un Service public jusqu’à la loi de 1905.

Sous le régime Concordataire, plusieurs distinctions étaient nécessaires pour déterminer les propriétaires des différents édifices cultuels : églises et chapelles privées ; édifices existant avant 1789 et que le Concordat avait restitués au culte ; édifices construits après le Concordat. Il n’y avait pas de contestations pour attribuer la propriété de ces derniers, qui appartenaient sans doute possible au constructeur.

Mais en revanche, la question de la propriété des églises rendues au culte en 1801 faisait l’objet de nombreuses discussions ; certes l'Etat était le propriétaire des églises métropolitaines et cathédrales ; mais à qui appartenaient les églises paroissiales ? Plusieurs systèmes furent proposés pour résoudre cette difficulté.

Mgr Affre, dans son « Traité de la Propriété des biens ecclésiastiques >» se montrait partisan de la propriété des paroisses, qui possédaient seules la jouissance et l’usage de l’église et pouvaient les réserver aux seuls paroissiens.

Dans son « Traité de législation des cultes»> M. Gaudry exposa le système de la copropriété des fabriques et des communes ; M. Appert dans la «Revue Critique de législation et de jurisprudence » de 1877, celui de Ja propriété de l'Etat, en n’admettant au profit des fabriques et des communes qu’un très large droit de jouissance.

M. Touzaud, « Revue catholique des institutions et de

droit >» ,1878, établissait le droit de propriété en faveur des fabriques, et pouvait s’appuyer sur des arrêts jurisprudentiels rendus en ce sens, notamment Cassafion 1836 (Sirey, 1837, I, 49).

Enfin, un dernier système adopté par M. Aucoc et par la majorité des auteurs (notamment Berthélemy et Hauriou) attribuait la propriété de ces églises paroissiales aux communes ; ce système basé sur les décrets du {1 prairial an II et du 7 ventôse an XI, et sur l'avis du Conseil d'Etat du 6 pluviôse an XIIL a reçu la consécration de la jurisprudence.

Voir dans ce sens Poitiers, 20 février 1835 ; Cassation 12 mars 1839 ; Conseil d'Etat, 6 avril 1854 et 22 décembre 1859 ; Paris, 13 mars 1880. |

Mais, même avec cette thèse, doctrine et jurisprudence n’ont admis en faveur des communes qu’une propriété spéciale, limitée par les droits des fabriques, droits d’usufruit très largement envisagé. Le décret du 30 décembre 1809 (art. 37) avait en effet imposé aux fabriques de veiller à l’entretien et à la conservation des églises ; par cela même elles avaient qualité pour agir en justice à l’effet de faire cesser les usurpations et servitudes exercées sur ces édifices.

Tels étaient les principes qui gouvernèrent jusqu’en 1905 la condition juridique des églises.

L'application pratique qu’ils ont reçue en France a évolué selon la forme des gouvernements au pouvoir ; mais ils furent toujours respectés, tout au moins jusqu’en 1875, époque ou débute l’anticléricalisme : laïcisation de l’école ; régime très sévère pour les congrégations.

Les passions sont excitées lors de l’affaire Dreyfus ; malentendus et mécontentements vont opposer le gouvernement au Saint-Siège : question du nobis nominavit, voyage du Président Loubet à Rome, rappel de l’ambassadeur et du nonce, Le ministère Combes dépose à ce moment un projet de loi portant séparation de l'Eglise et de l'Etat.

La Commission chargée d’étudier le problème de la séparation des Eglises et de l'Etat, Commission ayant pour rapporteur Aristide Briand, était très divisée ; après le rejet de nombreux projets déposés successivement, elle adopta le texte définitif qui fut la loi du 9 décembre 1905.

Le caractère essentiel de cette loi est de considérer comme nuls et non avenus les principes de 1801.

L'article 2 porte que «La République ne reconnaît, ne salarie et ne subventionne aucun culte ».

Il n’y a donc plus de budget des Etablissements Publics du culte, lesquels sont supprimés.

Selon l’article 12 de la loi, «les édifices qui ont été mis à la disposition de la nation et qui, en vertu de la loi du 18 germinal an X, servent à l’exercice public des cultes. ainsi que leurs dépendances immobilières et les objets mobiliers qui les garnissaient au môment où lesdits édifices ont été remis aux cultes, sont et demeurent propriété de l'Etat, des départements et des communes ».

Dans le délai d’un an à partir de la promulgation de la loi, mentionne l’article 4, les biens mobiliers et immobiliers des menses, fabriques et autres établissements publics du culte seront, avec leur affectation spéciale, transférés aux associations qui se seront formées pour assurer l’exercice du culte selon les prescriptions de l’article 19.

Ces associations cultuelles seraient, aux termes de l’article 18 « formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice public > d’un culte.

La formule de l’article 13 : « Les édifices. seront laissés à la disposition» «des établissements publics du culte, puis des associations », implique bien une idée de continuité. Ainsi donc la Commune est propriétaire des églises, et les cultuelles n’en ont que la jouissance.

La loi de 1905 était une manifestation unilatérale du pouvoir central. Le Saint-Siège n’avait pas été consulté. L'Encyclique « Vehementer Nos» du 11 février 1906 et

l’allocution consistoriale du 21 février 1906 prononcèrent une condamnation formelle de la loi ; enfin le Pape, par l'Encyclique « Gravissimo Officii >» du 10 août 1906 interdit aux Evêques de France de former des Associations Cultuelles, comme mettant l’Eglise dans une position d'exception, et incompatibles avec la constitution hiérarchique de l'Eglise.

Dans. l’Encyclique Vehementer Nos, le Saint Père exposait les raisons pour lesquelles le statut proposé ne pouvait être accepté : «Si la loi prescrit que les associations cultuelles doivent être constituées conformément aux règles d'organisation générale du culte dont elles se proposent d’assurer l’exercice, d’autre part, on a bien soin de déclarer que, dans tous les différends qui pourront naître relativement à leurs biens, seul le Conseil d'Etat sera compétent. Ces associations cultuelles elles-mêmes seront donc, vis-à-vis de l’autorité civile, dans une dépendance telle que l’autorité ecclésiastique, et c’est manifeste, n’aura plus sur elles aucun pouvoir ».

Il faut reconnaître que les commentaires du texte de loi donnés par M. Briand, étaient, par eux seuls, très

significatifs.

= Le rapporteur déclarait en effet à la Chambre des Députés, le 20 avril 1905 : « On a parlé de l’évêque. Mais cette autorité, qui est solide et sérieuse en régime concordataire, devient singulièrement fragile en régime de Séparation : En effet, l’évêque français, à l’heure actuelle, . de par l’organisation du Concordat, emprunte la stabilité de la fonction à la garantie de l'Etat. Cette garantie lui fera défaut demain ».

Il ajoutait, le 25 mai 1905 : « Ce n’est pas le rôle de la loi de préparer des schismes, mais ce n’est pas non plus son rôle de leur faire obstacle ».

Le Pape ayant ainsi pris parti contre la loi, il ne s’est pas formé d’associations cultuelles catholiques, alors que protestants et israélites s’y conformèrent.

La loi de 1905 n’avait pas eu pour seul but de retirer au culte son caractère de service public ; elle désirait le

maintien du libre exercice du culte et comptait l’assurer. Le gouvernement devant la résistance des catholiques, ne pouvait donc envisager la fermeture des églises ; il dut, devant le fait accompli procéder à une modification de la loi, Tel fut ie but de la loi du 2 janvier 1907, qui autorisait la création d’associations régies par la lo‘ de 1901, et même des réunions tenues sur initiative individuelle en vertu de la loi du 30 juin 1881, pour assurer l'exercice public du culte, et dont l’article 5, paragraphe 1°”, ajoutait : « À défaut d’associations cultuelles, les édifices affectés à l’exercice public du culte, ainsi que les meubles les garnissant, continueront, sauf désaffectation dans les cas prévus par la loi du 9 décembre 1905, à

être laissés à la disposition des fidèles et des ministres

du culte pour la pratique de leur religion ».

Les associations proposées par la loi ne s’étant pas formées, ce texte où, comme on le voit, domine l’idée de continuité, est devenu la charte de la religion catholique en France.

La loi du 13 avril 1908 est venue enlever aux établissements d’assistance et de bienfaisance la propriété des édifices cultuels et du mobilier les garnissant pour la donner aux communes, lorsqu'ils n’ont pas été resfitués ni revendiqués dans le délai légal (art. 1).

Ainsi les édifices cultuels non revendiqués appartien-

nent définitivement à l'Etat, aux départements et aux communes, mais cette propriété reste grevée d’une affectation particulière : ils doivent rester consacrés, jusqu’à désaffectation, au culte en vue duquel ils ont été construits.

La guerre de 1914 dissipa bien des préventions contre le clergé, et montra l’utilité d’une reprise des relations officielles avec le Saint-Siège. L'Eglise et l'Etat sont deux puissances qui ne peuvent rester étrangères, même sous un régime de Séparation, car, si protestants et israélites constituent des communautés religieuses, l’Eglise catholique romaine est une hiérarchie, qui doit être respectée.

En 1920 le Gouvernement français rétablit un ambassadeur au Vatican ; la majorité des évêques se montraat favorables à la création d’associations pour assurer l'exercice du culte, le Gouvernement fit préparer, en accord avec Rome, un projet de statuts, qu’une Commission de juristes, consultée, déclara conformes à la législation.

Le Conseil d'Etat, réuni en assemblée générale le 13 décembre 1923, confirma l’opinion des jurisconsultes :

« Considérant que, de l’examen des articles du projet de statuts présenté, il résulte que les associations qui seraient régies par ces statuts seraient conformes aux dispositions générales de la loi, qu’elles auraient pour objet exclusif de subvenir aux frais et à l’entretien du culte catholique. : Est d'avis que le projet de statuts présenté est conforme à la loi» (2).

Par l’Encyclique « Maximam Gravissimamque », promulguée le 18 janvier 1924, le Pape après avoir rappelé les encycliques précédentes, l’attitude ferme et héroïque des catholiques, et l’esprit des nouvelles associations très différent de celui des cultuelles, décréta « dans le but de donner à l'Eglise de France un certain fondement légal » que « pouvaient être permises, au moins en voie d’essai, Îles Associations Diocésaines telles qu’elles sont réglées par les statuts ci-joints » (3).

A la suite de cette recommandation du Pape Pie XII, ‘les évêques français constituèrent des associations « diocésaines » qui, aux termes de l’article 2 des statuts tvpes acceptés par le Saint-Siège et le Gouvernement, ont « pour but de subvenir aux frais et à l'entretien du culte catholique, sous l’autorité de l'évêque, en communion avec le Saint-Siège ».

Aucun changement n’eut lieu quant à l’occupation des édifices du culte ; les diocésaines n’en assument ni l’entretien ni la réparation ; l'exercice public du culte reste

2) Doc. Cath., t. II, col. 689-690.

(3) Doc. Cath., t. II, col. 259 et s.

complètement en dehors de leurs attributions, par une différence essentielle d’avec les cultuelles prévues par la loi de 1905.

Nous venons de tracer rapidement l’évolution depuis 1789 de la condition juridique des églises, et d'examiner la position actuelle de la législation. Mais quelle est la situation juridique réelle des églises ? Font-elles partie du domaine public ou du domaine privé des administrations ? De la solution apportée à cette question dépendront les règles de droit à appliquer.

Si les Eglises font partie du domaine public, elles échappent de ce fait, en principe, aux opérations de droit privé ; les actes de leur gestion relèveront des tribunaux administratifs. Si l’on admet au contraire qu’elles font partie du domaine privé des communes, le droit privé sera applicable, et le contentieux sera le contentieux civil.

Aussi, après avoir, dans un premier chapitre, examiné le problème de l’Eglise par rapport au domaine, le plan de l’ouvrage comprendra dans l’ordre :

Les Eglises et le Voisinage.

Les Eglises et la Commune.

Les Eglises et le ministre du culte.