CHAPITRE VIII

On ne peut étudier la poussée du socialisme en Allemagne sans se demander ce qu'il faut penser de l'effort qui a été fait depuis quelques années pour enrayer, à l'aide de lois et d'ordonnances de toutes sortes, les progrès du socialisme et empêcher le « déraillement révolutionnaire ».

La législation compliquée, que nous ne pouvons analyser ici, a été pour beaucoup dans les transformations de l'Allemagne contemporaine (i). Elle nous met en présence d'une ingérence continuelle des pouvoirs publics, du gouvernement et de l'administration dans la vie économique et sociale de la nation. La faveur avec laquelle elle a été accueillie en Allemagne s'explique à la fois par le tempérament du peuple germanique et par les événements contemporains. L'Allemand a toujours

(i) On en trouvera un résumé dans le Handwôrterbuch der Staatswissenschaften, 3» édition, v*» Arbeiterschutzgesetzgebung, t. I, p. 591-634, avec une abondante bibliographie.

été très discipliné. Il s'incline docilement devant les lois, décrets, arrêtés et règlements de toute sorte. Les petits Etats, dont la réunion forme aujourd'hui l'Empire, ont été pendant des siècles, pour les populations germaniques, des écoles de discipline. Le culte de la fonction s'est développé en Allemagne plus qu'en France. L'Allemand met son orgueil à servir l'État. Cette docilité ne lui apparaît pas comme de la servilité. Il estime que, grâce à elle, des volontés, même médiocres, lorsqu'elles sont additionnées, soumises à un maître, encadrées dans une hiérarchie respectée, deviennent des instruments d'une grande puissance.

Le morcellement politique, qui a été pendant des siècles le régime de l'Allemagne, a eu en outre un profond retentissement dans les esprits. Les Allemands ont tant souffert du particularisme qu'aujourd'hui, par une sorte de réaction, ils adoptent instinctivement des conceptions contraires. Ils ont admis sans trop de résistance que l'État devait, comme le demandait un jour le conseiller de Bismarck, Adolphe Wagner, réglementer, « dans l'intérêt social », au point de vue juridique, l'organisation économique de la société. On souhaite d'ailleurs que cette réglementation se fasse par la voie du socialisme municipal autant que par celle du socialisme d'État proprement dit.

Le courant de l'interventionnisme a été favorisé

par le prestige que la victoire a donné aux Hohenzollern. L'attachement à la dynastie régnante est profond. La confiance accordée aux hommes d'État qui, après la guerre de 1870, présidèrent aux destinées de l'Allemagne, a favorisé et explique dans une large mesure la façon dont on accepte des interventions que nous sommes portés en France à trouver dangereuses.

Le gouvernement impérial a cherché d'autre part à consolider l'unité politique du pays par une œuvre complémentaire d'unification sociale. Il a voulu donner à l'Allemagne reconstituée une législation qui fût la même pour toutes les régions de l'Empire, dont pussent également profiter les ouvriers des provinces de l'Est et ceux de la région rhénane, et qui par là facilitât une œuvre d'assimilation, qui n'est pas encore arrivée à son terme. Il a pensé que cette législation ne serait pas seulement une cause de force et un élément de cohésion, mais qu'elle aurait aussi pour effet de stimuler les énergies attractives des races germaniques, si longtemps étouffées par les instincts particularistes des populations.

Il convient d'ajouter que le sociahsme d'État s'appuie sur les théories déjà anciennes, d'après lesquelles l'État ne doit pas considérer qu'il a rempli sa mission en maintenant l'ordre et la sécurité, mais doit aussi assurer aux habitants du pays, dans la mesure

du possible, l'aisance et le contentement. On lui reconnaît le droit d'intervenir pour prendre les mesures qui peuvent empêcher une « dégénérescence de la race », et le droit d'examiner si le régime du travail, tel qu'il résulte du développement de la grande industrie, n'épuise pas la santé des ouvriers.

La manifestation la plus caractéristique du socialisme d'État, ce sont les assurances obligatoires, qui ont pris une place énorme dans la vie du pays.

C'est un honneur pour le gouvernement impérial d'avoir cherché à enrayer, par une organisation qui a demandé des calculs minutieux et une somme de travail incroyable, ces grands fléaux de l'humanité : accidents, maladies, invalidité, vieillesse, qui frappent tous les ans tant de milliers d'ouvriers. Cette création n'a pas été présentée comme une concession faite aux socialistes. Elle a été envisagée comme un devoir social. On a estimé que les institutions patronales dues à l'initiative privée ne pouvaient suffire. On a fait remarquer qu'elles ne pouvaient être créées que dans les grandes usines, et que par suite on ne pourrait jamais en faire profiter la classe ouvrière tout entière.

On a jugé aussi que les œuvres de prévoyance dues à « l'initiative des ouvriers » étaient insuffisantes, que ni d'une façon ni de l'autre, par conséquent, on n'écarterait les misères qui menacent tant de travailleurs. On n'est pas arrivé à la perfection.

Il a fallu depuis trente ans faire bien des retouches. La dernière loi, à laquelle on a si longtemps travaillé, la loi du 19 juin 1911, a surtout pour but de réunir les textes antérieurs en un code de dix -huit cent cinq articles. Elle est encore loin de donner toute satisfaction (i). On est arrivé néanmoins à d'importants résultats. Les caisses d'assurance contre la maladie, qui sont au nombre de 23 500, comptent près de 12 millions de membres ; leurs recettes atteignent 246 millions de marks, leurs dépenses sont de 23 millions. L'assurance contre les accidents du travail s'étend à 620000 entreprises industrielles et à 4 millions et demi d'entreprises agricoles. Elles embrassent toutes ensemble près de 24 millions de travailleurs.

Le montant total des sommes payées pour tous les accidents tant anciens que nouveaux s'est élevé en 1910 à 201 558 000 francs. La plus grande partie de cette somme a été distribuée, à titre de pensions, à 901 386 victimes d'accidents.

(i) L'accroissement continu des pensions d'invalidité, dont on n'aperçoit pas le terme, peut obliger à augmenter sensiblement les cotisations dans l'avenir. Les industriels évaluent à 150 millions par an les charges résultant pour eux de la loi nouvelle. Pour les constructeurs de machines et la petite industrie du fer, l'augmentation sera de 10 pour 100 des cotisations, sans compter la surcharge de 30 pour 100 provenant de l'augmentation des charges de l'assurance invalidité par la création de l'assurance des veuves et des orphelins. {V. R. Delcourt. Réforme sociale, 18 juin 1912, p. 772.)

L'assurance contre l'invalidité et la vieillesse couvre 15 659 700 personnes. 935 711 invalides et 98 336 vieillards ont touché, en 1910, 205360000 fr. de rente. Le fonds de réserve dépasse i 100 millions (i). On n'a pas encore tout prévu, mais on a vraiment fait beaucoup. On étudie maintenant l'assurance des veuves, celle des orphelins, celle des ouvriers sans travail. Les enquêtes entreprises depuis quelques années par la Société allemande pour les œuvres d'assistance et de bienfaisance {Verein fiir Armenpflege und WohUàtigkeit) ont montré à quel point l'organisation des assurances sociales a réagi sur le paupérisme, en même temps qu'elle a poussé les paresseux à travailler.

Le courant de l'interventionnisme a déterminé d'ailleurs l'éclosion d'un grand nombre de mesures de protection ; les principales concernent le repos dominical, la protection des femmes et celle des enfants. Nous ne pouvons les examiner ici. Nous

(i) Il est bon de rappeler que la loi allemande est surtout une loi contre l'invalidité. LMge intervient simplement comme présomption d'invalidité à soixante-dix ans. Non seulement la rente d'invalidité constitue l'immense majorité des cas, mais elle est en moyenne plus élevée (217 fr. 50) que la rente vieillesse (202 fr.). On a constaté (constatation faite au moment du jubilé des assurances ouvrières, 30 septembre 1910) que sur cent rentes d'invalidité, dix seulement sont accordées à des personnes de plus de soixante-dix ans. La loi française, en accordant des retraites à tous, valides et invalides, à soixante ans, réduit dans d« notables proportions le montant des pensions servies à ceux qui sont réellement incapables de travailler.

devons seulement nous demander comment elles sont appréciées soit par ceux qui en ont été les initiateurs, soit par ceux qui en sont les bénéficiaires.

Il est difficile de se prononcer d'une façon catégorique à ce sujet. Il faudrait au préalable analyser les différents facteurs qui ont concouru au développement de l'action législative, et faire la part de certaines nécessités que les Français comprennent mal ordinairement, parce qu'ils oublient que l'Allemagne était jadis un pays très divisé, ou bien parce qu'ils ignorent que la législation sociale a eu dans l'esprit de ses promoteurs une importance politique. Elle a en effet contribué à affaiblir certaines tendances particularistes et à créer des liens nouveaux entre les différents États.

Il faut impartialement reconnaître que les Allemands se montrent en général très fiers de l'œuvre remarquable qui a été accomplie.

Ils sont surtout fiers de voir que leurs conceptions ont inspiré beaucoup de mesures législatives dans les autres nations civilisées, ils éprouvent un sentiment analogue à celui que nous avons pour notre Code civil, qui comporte assurément des critiques et s'harmonise mal avec l'évolution contemporaine, et qui pourtant est une œuvre admirable dont nous pouvons nous enorgueillir.

On reconnaît cependant que l'assurance ouvrière est une lourde charge. Elle aboutit à la

suppression de tout sacrifice de la part de l'intéressé, et au prélèvement des indemnités à payer sur les ressources générales des budgets. Comme on a beaucoup dépensé pour équilibrer ceux-ci, il faut en venir à de nouveaux impôts ou à de nouveaux emprunts. Comme le dit très bien M. Charles Brouilhet, ce serait subtiliser à l'excès que de refuser le nom d'impôts aux taxes ouvrières ou patronales nécessitées par le fonctionnement des assurances sociales (i).

Si les assurances ouvrières sont l'occasion de quelques plaintes, ce n'est pas seulement parce qu'elles entraînent des dépenses considérables, c'est aussi parce qu'elles ont pour conséquence un grand nombre de déclarations fausses de la part des médecins et un grand nombre de simulations. Elles ont développé un phénomène que le professeur Ludwig Bemhard appelle l'hystérie de la rente, de même qu'elles ont développé chez certains ouvriers le désir de prolonger le plus possible leur séjour dans les sanatoriums qu'on a si bien installés (2). Que n'avait-on pas dit il y a quelques années de l'esprit réactionnaire des industriels et des patrons? On reconnaît aujourd'hui qu'en signa-

(i) Précis d'économie politique, Paris, 191 2, p. 166.

(2) V. la remarquable conférence qui a été reproduite dans la Revue Slahl und Eisen, 18 avril 1912, p. 641, et le livre qu'il vient de publier sous ce titre : UnerwUnscMe Folgen der deutschen Sozialpolitik, Berlin (J. Spriuger), 1913.

lant quelques inconvénients de la législation nouvelle, ils n'avaient pas complètement tort (i).

On m'a fait aussi observer, au moment des élections, que l'accroissement du nombre des lois sociales est en rapport étroit avec des procédés employés en Allemagne, comme en d'autres pays, pour plaire aux électeurs. L'idée de surenchère apparaît maintenant dans les programmes électoraux. Presque tous contiennent une partie importante réservée à ce qu'on appelle les réformes sociales. Et une fois que certaines idées ont été jetées en pâture à l'opinion, il faut bien se résigner à les faire passer dans les propositions de lois.

Aux critiques du professeur Bemhard répondent celles du professeur Von Wiese, qui, au dernier congrès évangélique social qui s'est tenu à Essen (2) , a parlé avec tristesse du développement exagéré des fonctionnaires, des inconvénients que pouvait avoir un contrôle insupportable de la vie privée, une sorte d'inspection de la vie de famille (3).

(i) Cf. Friedrich Zahn, ArbeUerversicherung und Armenwesen (in Deutschland (Archiv fur Sozialwissenschaft und Sozialpolitik, t. XXXV, p. 2 ; 1912, p. 418). Le développement des assurances est loin d'avoir supprimé, dans la mesure où on l'espérait, l'utilité des œuvres d'assistance.

(2) Cf. Soziale Praxis, 6 juin 1912, p. 1127.

(3) Parlant de ce congrès dans la Deutsche Industrie-Zeitung du 8 juin, p. 392, A. Steinmann-Bucher proteste énergiquement contre les assertions d'Adolphe Wagner, qui prétend que la législation sociale se justifie parce que les entrepreneurs sont devenus les « maîtres n de la vie économique, et qui réclame de nou-

C'est une véritable perturbation des lois naturelles sur lesquelles devrait s'appuyer « l'économie nationale •>. Et la municipalisation croissante d'un grand nombre de services, laissés jadis à l 'initiative privée, augmente encore les appréhensions (i). On se demande si les limites, car il en faut, ne sont pas atteintes (2).

velles ingérences gouvernementales. — On pourra consulter sur les exagérations de la législation sociale les remarques présentées par le D"' Schweighoffer, secrétaire général de la Fédération centrale des Industriels allemands, Stahl und Eisen, 30 mai 1912, p. 914, et le dernier rapport du Ceniralverband deutscher Industrieller {Deutsche-Industrie-Zeitung, 23 et 30 novembre 1912, p. 811).

(i) V. aussi les curieux aveux du professeur Robert Michels (qui est cependant à peu près socialiste) dans son récent ouvrage Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie, Leipzig, 191 1, et ceux de Ludwig Poule, Die gegenwàrtige Krisis in dcr deutschen Volkswirthschaflslehre, 191 1. Cf. les deux derniers livres d'Adolf Weber, Die Aufgaben der Volkswirthschaftlehre als Wissenschaft, 1909 ; Der Kampf Zwischen Kapital und Arbeit, 1910. V. aussi deux articles de Gustave Cohn dans la Zeitschrift fur die gesamte Staatswissenschaft, 1910, p. i et 3 ; et de Richard Ehrenberg, Archiv fUr exakte Wirthschaflsforschung, 1912.

(2) On n'ose plus aujourd'hui reproduire la déclaration fameuse de Lorenz von Stein (Die Au/gabe des Staats ist eine begrifflich unendliche) : « Nous ne concevons pas qu'on impose une limite aux interventions gouvernementales. » L'observation prouve que le bon équilibre social ne découle pas forcément d'une organisation, si ingénieuse soit-cUe, des besoins, des appétits ou des intérêts. Il y aurait aussi beaucoup à dire sur le fonctionnement en Allemagne de l'État industriel. On trouvera de précieuses indications dans le livre de M. O. Henry Gréard, r Exploitation des mines par P Etat dans le royaume de Prusse. Paris (Rousseau), 1912. Cf. l'article de M. Liesse, feuilleton du Journal des Débals du zi juin igxa.

Si la législation sociale de l'Allemagne n'a pas eu trop d'inconvénients, c'est parce qu'elle s'est combinée avec cet esprit d'association qui est inné chez les races germaniques, et qui, dans le seul domaine de la coopération, a fait éclore près de trente mille sociétés.

Les interventions du législateur ont été aussi acceptées avec une certaine facilité parce que les Allemands sont depuis longtemps sceptiques sur les bienfaits de la concurrence. En Allemagne, plus peut-être qu'en France, la concurrence ne peut aboutir à des résultats pleinement satisfaisants. Il faudrait, et c'est impossible, pouvoir supprimer tout monopole, abolir un grand nombre de profits illégitimes, faire coïncider d'une façon plus parfaite les prix de revient et les prix de vente, mieux adapter les demandes aux offres, et obtenir qi:e la concurrence soit loyale et faite dans des conditions égales pour tous. Ce n'est pas dans ce sens que s'est orientée la vie économique des Allemands. Aussi les ingérences gouvernementales paraissentelles devoir grandir encore. Personne ne voudrait souscrire aujourd'hui aux réflexions de ceux qui prétendaient, il y a quelques années, que l'État, avec ses solutions brutales, était un niveleur monotone, qui indisposerait tout le monde, et qui pensaient que son rôle serait momentané.

L'intervention de l'État a été en somme, chez

nos voisins, multiforme, ingénieuse, abondante en solutions. On a fait de grands efforts pour approprier ces solutions à chaque cas, et tout un droit social nouveau s'est élaboré. On considère même aujourd'hui que l'intervention de l'État, nécessaire pour réprimer l'injustice de certains industriels, est indispensable aussi pour empêcher les industriels honnêtes et scrupuleux d'être victimes de leur honnêteté. On considère que l'État peut intervenir utilement pour corriger les lois économiques en faveur des lois morales (i). Ces conceptions ont finalement empêché que les institutions patronales prennent, en Allemagne, le même développement qu'en France. Elles sont comme refoulées parles deux extrémités , en bas par le d éveloppement des syndicats ouvriers, en haut par l'intervention de l'État qui internent constamment au nom de « l'intérêt public ». Mais a-t-on finalement mieux réalisé la « paix sociale » qu'auparavant II est permis d'en douter. Il ne semble pas que les rapports des ouvriers avec ceux qui les emploient soient plus satisfaisants. Ils sont troublés par des conflits plus fréquents et plus inquiétants qu'autrefois (2). En dépit de tout ce

(1) VoGEL, Die Au/gaben der Soxialpolitik in der SicuergesetzgtbuHg. {Archiv fur Sozialmssenschaft, 19 12, p. 2.)

(a) V. les statistiques données dans le Handwôrtcrbuch der Staatiwissenschaften, au mot Arbeilseinslellungen, t. I,p. 927-964, et dans le Staatslexikon (de Hkrdkr), t. V, 1912, p. 338. — Cf. la revue Der Arbtitgtber, i" juin 1913, p. 151, et les Verhand-

qu'on a fait pour eux, une foule de travailleurs n'acceptent qu'à contre-cœur leur situation dans la société. Les doctrines nouvelles les ont amenés peu à peu à nier la justice de l'ordre économique qu'ils acceptaient jadis sans se plaindre.

L'antagonisme qui existe entre les patrons et les ouvriers n'est pas seulement le résultat du régime économique moderne qui s'est établi à la faveur delà liberté du travail, de l'extension des communications, des progrès du machinisme, de l'accroissement des agglomérations urbaines et des nouvelles conditions de la production. Il se rattache à des raisons morales. On le sent si bien que le nombre augmente de ceux qui reconnaissent qu'ils s'étaient fait beaucoup d'illusions, lorsqu'ils s'imaginaient, avec Adolphe Wagner, qu'on pouvait arriver à un plan général de la production conforme aux besoins des consommateurs pris dans leur ensemble, ou lorsqu'ils disaient, avec Schâffle, « qu'à la concurrence capitaliste qui offrait tant de dangers il fallait substituer comme régulateur une force sociale organisée, force qu'on ne pouvait trouver en dehors de l'État. C'était donc à l'État conscient de la production et de la distribution qu'il appartiendrait de diriger — et il le ferait, disait-on, d'une façon économique — les phénomènes de transfor-

lungen, Mitteilungen und Berichten de la Fédération centrale des industriels allemands, n° 125.

mation et de circulation de la substance sociale », Ces conceptions ne provoquent plus en Allemagne la même admiration que jadis (i). Mais elles sont d'autant plus difficiles à critiquer, que le socialisme d'État n'est pas à proprement parler une doctrine. On ne sait ni où il commence, ni où il finit : on peut le définir un ensemble de procédés pratiques ayant pour but de fortifier l'État contre les particuliers, de faire peu à peu du gouvernement le moteur de la vie sociale, et enfin de désarmer le socialisme révolutionnaire en donnant satisfaction à une partie des aspirations des travailleurs.

On reconnaît que les ingérences gouvernementales sont pour beaucoup dans les charges qui pèsent sur la production, qu'elles augmentent les prix de revient, rendent la concurrence plus difficile et ne sont pas favorables à l'esprit d'entreprise (2). On constate que, de plus en plus, les revenus privés sont entamés par les impôts, dont le poids augmente chaque année.

(i) A. Lehmkuhl, Die Soziale Frage und die Staatliche Gewalt, 40 édit., 1911. — Cf. un intéressant article de M. Bal- LERSTEDT, Kathedersoziolismus und Wirklichkcit, dans la revue Der Arbeitgeber, 15 avril 191 2, p. 104.

(a) V. Steller, Erhôhung der Gestehungskosten der deutschen Industrie durch die soxialen Lasten, et C. Ballod, Tûglich4 Rundschau, i*'' novembre 1910. M. Diepenhorst {Revue l'conomique inlernalionute, avril 1913, p. 118) insiste sur les eïïets des charges sociales au point de vue de la puissance d'expansion de l'Allemagne. V. aussi un article de la Deutsche-1 ndustrie- Zeitung, 33 novembre 191 2, p. 810.

L'intervention du législateur a, en outre, cette conséquence que beaucoup de patrons semblent se désintéresser maintenant des initiatives pourtant si utiles qui touchent à la prévoyance et à l'épargne. Est-ce une bonne chose de pouvoir dire : c'est l'État qui prévoit à notre place, et il le fait mieux que nous?

Les charges que le fonctionnement des assurances en particulier fait peser sur les industriels ont été jusqu'ici supportées assez facilement parce que la richesse du pays s'est accrue. Mais on est déjà moins confiant dans l'avenir. On redoute de nouveaux arrêts plus graves que ceux qui se sont déjà produits à diverses reprises.

On n'a pas manqué de me faire remarquer que les grèves continuaient à augmenter et que les essais d'organisation d'un système de défense patronale contre les grèves n'avaient pas donné jusqu'ici de brillants résultats (i).

J'ai recueilli plus d'une fois aussi des plaintes, qui m'ont paru très fondées, sur le développement du socialisme municipal. Embellir les villes, développer les services municipaux, mettre la main

(i) V. à ce sujet le rapport que j'ai présenté au Musée Social, supplément aux Annales, avril 1907, n° 4, et la conférence que j'ai faite à la Fédération des Industriels et des Commerçants, Bulletin n» 38, — V, aussi Handwôrterbuch der Staatswissenschaften, v» V ersichurung gegen wirthschaftliche Schaden, t. VIII, p. 316,

i6o LES EMBARRAS DE L'ALLEMAGNE

sur la direction de toutes les œuvres qui présentent un «intérêt collectif », multiplier les régies directes, tout cela a entraîné peu à peu d'énormes dépenses et un accroissement de charges qui provoquent justement les doléances des contribuables. Un grand nombre de communes en Allemagne sont maintenant formidablement endettées (i). Bien qu'on ne puisse équitablement poser en principe l'incapacité économique des municipalités, bien que plusieurs d'entre elles se soient créé de beaux revenus, bien que la politique — c'est une justice à rendre aux Allemands — ait été presque toujours écartée d'un domaine où elle n'est pas à sa place, il faut reconnaître que la municipalisation d'un grand nombre de services et surtout le développement des régies directes a amené un accroissement considérable du nombre des fonctionnaires. Et cela ne peut être regardé comme un progrès (2) .

(i) V. MosT, Die Schuldenwirtschalt der Grossstadte, p. 5, 13, 27. La charge à laquelle on est arrivé dans certaines villes « par tête d'habitant » est effrayante. V. aussi Zadow, Der ausserordeuUiche Finanzbedârf der Stadie, p. 48, et les statistiques données dans le Kommunales Jahrbuch, publié chaque année par G. Fischer (à léna). Cf. un article de M. Mes- DELSON, Die deulsche Siadt als Tràgcr sclbslàndiger Wirthscha/tspalitik, dans la Deutsche Wirthschaftsecilung, i"' octobre 1913, p. 845. — V. aussi J. Pfitznkr, Die Entwickclung der kommunalen Schulden in Deutschland, Leipzig, 191 1, et les statistiques, données par Neefes dans le Jahrbuch Deutsclwr Stadie.

(3) V. l'article de M. J. Goedseels sur les régies allemandes, Ri/orme sociale, i«' octobre 1912, p. 333.