LA CONSTITUTION IMPÉRIALE ET SES IMPERFECTIONS

Lorsqu'on envisage dans leur ensemble les transformations de l'Allemagne contemporaine, l'un des faits qui méritent assurément le plus de frapper l'attention, c'est la formation de l'unité politique et la restauration de l'Empire.

Que faut-il penser de la situation nouvelle que cette œuvre, qui, à tous les points de vue, a une importance considérable, donne aux populations germaniques? Leur assure-t-elle la cohésion qui leur a si longtemps fait défaut? Napoléon P^", parlant un jour de la Confédération du Rhin qu'il avait créée en 1806, s'exprima en ces termes : « L'ag-

glomération des Allemands demandait beaucoup de lenteur; aussi n'avais-je fait que simplifier leur monstrueux assemblage... Cette agglomération arrivera tôt ou tard par la force des choses. L'impulsion est donnée et je ne pense pas qu'après ma chute et la disparition de mon système, il y ait en Europe d'autre équilibre possible que l'agglomération et la confédération des grands peuples. »

Les prévisions de Napoléon se sont réalisées, l'agglomération des États germaniques est un fait accompli, l'Allemagne est constituée sur une base unitaire, et on sait quelle est l'importance, pour le monde moderne, de cette puissance fondée par la force au centre de l'Europe.

L'une des premières questions qui s'imposent à l'attention de ceux qui étudient le monde germanique, c'est de savoir jusqu'à quel point la constitution impériale peut être présentée comme une œuvre solide. On doit aussi se demander dans quelle mesure elle répond aux traditions historiques du pays.

Il est d'abord impossible de prétendre que l'Empire reconstitué en 1871 est la continuation de celui du moyen âge. Le « Saint-Empire romain germanique » était une organisation toute de surface, qui ne donnait aucune cohésion au pays. Jusqu'à la fin du dix-huitième siècle, l'anarchie constitutionnelle fut la règle : à Berlin, à Dresde,

à Munich, on ne cessa d'avoir une politique entièrement indépendante des intérêts du Saint-Empire. C'est Napoléon P' qui essaya vraiment le premier de donner aux Allemands un gouvernement commun, fondé sur les conceptions d'un droit plus moderne. Mais c'est seulement à une époque récente que des tentatives très imparfaites ont fait place à un essai d'unification qui diffère totalement des essais antérieurs d'organisation fédérative, et qui ressemble surtout à une absorption de l'Allemagne par la Prusse.

Ce phénomène est d'autant plus intéressant à signaler qu'il a été imposé à un pays qui n'est un ni par la nature du sol, ni par le caractère des habitants, ni par les événements du passé.

Nos pères disaient avec raison les AUemagnes. Au point de vue géologique d'abord il n'y a pas d'Allemagne. « Géologiquement, écrit le savant Bernhard Cotta, il y a une Espagne, une Angleterre, une Suède, une Russie, une France , il n'y a pas d'Allemagne. » Et ce qui est vrai de la géologie , l'est aussi du régime des eaux, du régime des pluies et du climat. On sait que l'Allemagne n'a pas de frontière naturelle : les limites qui lui ont été assignées par les traités ont été le plus souvent arbitraires. Les poussées de peuple à peuple, les invasions et les migrations, les guerres intérieures et extérieures ont rendu les lignes de séparation incertaines et

flottantes. Les grandes vallées du Rhin, de l'Elbe, de la Vistule, du Danube ont été le théâtre de batailles et de conquêtes qui ont amené des déplacements considérables de la population. Aujourd'hui encore les Slaves de la grande plaine wende sont loin d'être tous germanisés. Même au sein du monde germanique, Prussiens, Saxons, Bavarois, Souabes, ont leur physionomie propre. Et en parcourant les différentes contrées dont la réunion forme l'Empire actuel, on peut facilement reconnaître qu'elles ont été profondément divisées et que l'Allemagne n'a pas formé, au cours des siècles, une nation dans le sens moderne du mot, c'est-àdire une association d'hommes vivant sous un gouvernement commun, soumis aux mêmes obligations et jouissant des mêmes droits. C'est par le fer et le sang que les peuples germaniques ont été groupés en un grand État. C'est Bismarck qui a achevé l'œuvre commencée au dix-septième siècle par le Grand Électeur, continuée par Frédéric II, reprise, au moins dans une certaine mesure, par deux grands ministres, Stein et Hardenberg.

La figure colossale de Bismarck se dresse de toute sa hauteur devant le berceau de l'Empire reconstitué. Il a fallu l'énergie, l'audace, la persévérance de cet homme qui dut lutter d'abord contre le Parlement, contre les partis, contre la cour, contre plusieurs des membres de la famille royale, pour

que les aspirations de certains théoriciens vers l'unité nationale devinssent une réalité. Bismarck eut d'autant plus de mérite qu'il sentait lui-même la puissance du particularisme. « L'unitarisme, se demandait-il un jour, au Reichstag, est-il historique en Allemagne?... Le contraire est démontré par les organisations particularistes qui existent dans toutes les directions. Nous possédons non seulement le patriotisme de village et de cité, à un degré inconnu chez les Romains, mais le patriotisme de fraction et d'administration qui regarde tout ce qui est en dehors de sa partie comme absolument étranger... Ce particularisme est une des causes de faiblesse de l'Allemagne, mais c'est aussi une des causes de sa prospérité : de petits centres ont fait rayonner sur toutes les parties de l'Allemagne un bien-être et une culture qu'on ne trouve pas dans les pays organisés sur le principe de la centralisation. »

Bismarck se présente aux yeux de la postérité avec un ensemble de qualités et de défauts dont la réunion même contribue à former une figure extraordinaire II a tant fait pour la grandeur de l'Allemagne qu'on comprend que pendant la dernière période de sa vie les Allemands lui aient témoigné une confiance que rien n'a pu affaiblir, on comprend qu'ils se soient laissé mener par lui partout où il voulait les conduire.

Mais Bismarck a-t-il vraiment donné à l'Allemagne une constitution dont la solidité soit à l'abri de toute atteinte? Il est impossible de le soutenir. Nous pouvons aujourd'hui constater qu'il a été plutôt un destructeur qu'un constructeur : il a défait l'Autriche, il a défait la France. A-t-il véritablement fait l'Allemagne? Son œuvre est une œuvre de conquérant. Et lorsqu'on étudie certaines difficultés de l'heure présente, on pense au mot célèbre de Catherine de Médicis, disant à Charles IX après le massacre de la Saint-Barthélémy : « C'est bien coupé, mon fils, maintenant il faut coudre. »

Oui, Bismarck a été un stratégiste merveilleux. Mais c'est à tort qu'on a tenté de le comparer au cardinal de Richelieu et même à Napoléon I^. Il est très au-dessous d'eux. On peut critiquer les conceptions de ces deux hommes de génie. L'un et l'autre ont créé une organisation qui leur a longtemps survécu.

L'œuvre de Bismarck est bien plus fragile, la constitution impériale est en somme très artificielle. On peut même se demander si c'est un gouvernement. Bismarck a profité de l'effort intellectuel d'un certain nombre de philosophes et de penseurs qui ont préparé les voies à la formation de l'unité allemande (i).

(x) Voir sur ces philosophes, dont quelques-uns eurent des regards prophétiques, l'excellent livre de M. Lévy-Bruhl, l'AlU-

Tant que sa main vigoureuse a tenu les rênes, les imperfections de la Constitution impériale ont été moins remarquées. Mais on constate aujourd'hui qu'il a donné au nouvel Empire des cadres si factices qu'ils ne permettent pas de soutenir qu'il y a en Allemagne une vie constitutionnelle. Son mérite, c'est d'avoir enchevêtré les pouvoirs de la Confédération avec ceux du plus puissant des États confédérés, de façon à absorber les autres membres de l'Empire dans la force de rayonnement de la Prusse. Sous des dehors habilement dissimulés, il a poursuivi moins le triomphe de l'unification sur l'esprit de particularisme que celui du gouvernement personnel sur le régime parlementaire (i).

En analysant le droit public de l'Allemagne actuelle, on constate que les souverainetés particulières ont été conservées, et si l'Empereur n'était pas en même temps roi de Prusse, on ne sait vrai-

magne depuis Leibniz. Paris, 1890. Bismarck paraît d'ailleurs s'être rendu compte que les victoires de 1870 ne sufiiraient pas à assurer l'unité. Il sentait que les petites cours allemandes étaient des foyers de culture auxquels les populations étaient attachées. C'est pourquoi il ne chercha à enlever aux divers souverains leur souveraineté que juste dans la mesure où l'intérêt « général » l'exigeait. Cf. Treitschke, Zehn Jahre Deutscher Kàmpfe, p. 500; Eisenhart, Deutsche Polilik. Dresde, 1912 ; et un intéressant article d'Emile Ludwio, sur Bismarck réaliste, dans la Revue Der Staalsbur ger , avril 1912, p. 301. Voir aussi Max Lenz, Geschichte Bismarck's, 3» édition. Berlin, 1911. (i) V. E. Flandin, Institutions politiques de P Europe contemporaine, t. II, Allemagne, p. 31.

ment, au point de vue constitutionnel, de quelle autorité il jouirait. Les États dont se compose l'Empire n'ont aliéné ni leur autonomie, ni leur pouvoir souverain. L'Empereur n'a ni territoire ni sujets : il administre un certain nombre d'intérêts généraux qui ont été mis en commun dans un but déterminé. Encore ne peut-il le faire que d'accord avec le conseil fédéral (Bundesrath), composé des représentants des princes, et avec le Reichstag, composé des représentants du peuple. L'Empereur convoque le Bundesrath et le Reichstag comme jadis le chef du Saint-Empire romain convoquait la Diète et les conciles ; il représente l'Allemagne dans ses rapports diplomatiques à l'étranger, mais lorsqu'il parcourt les différentes régions du territoire de l'Empire, il ne peut nulle part, en dehors du royaume de Prusse, se dire vraiment chez lui. Pas plus à Dresde qu'à Munich, à Stuttgart qu'à Carlsruhe, il ne peut considérer les Allemands auxquels il s'adresse comme ses « sujets ». Ce qui est vrai, c'est que les Allemands n'envisagent plus aujourd'hui la possibilité d'une scission entre les divers États qui composent l'Empire. Le sentiment (le la solidarité s'est certainement accentué depuis quarante ans dans leur esprit, en même temps que s'y est développée la conscience orgueilleuse de leur puissance. C'est surtout « l'intérêt » qui donne de la cohésion aux populations germani-

ques. La prospérité leur est venue par l'Empire. Ils sont iin pénalistes par raison. Aussi perçoit-on de temps en temps quelques soubresauts des intérêts dynastiques qui se défendent, des différences très marquées de caractère ou des mouvements de mauvaise humeur. Mais on peut dire que, s'il y a plus d'opposition entre un Poméranien et un Bavarois qu'entre un Flamand et un Provençal, il n'y a nulle part d'opposition particulariste dans le sens complet de ce mot. On retrouve seulement dans les détails les traces des anciennes divisions et surtout de la résistance des États à se laisser absorber par la Prusse.

L'Allemagne, a-t-on dit un jour à M. Jules Huret, en exagérant un peu (i), constitue une sorte de trust qui n'est pas définitif. Il ne faut pas s'attaquer au siège social, à la tête, car alors il se défend terriblement. Il faut s'adresser aux actionnaires, à ces participants malgré eux, qui ont eu la main forcée, quelques-uns brutalement, et qui pensent encore à leur indépendance perdue. En attisant ces souvenirs d'hier, on aurait des chances de désagréger le bloc qui n'a que l'apparence de la cohésion.

Il ne serait pas difficile de prouver que de temps en temps les souverains font quelques efforts pour

(i) En Allemagne. La Bavière et la Saxe, p. 179.

lo LES EMBARRAS DE L'ALLEMAGNE

défendre leurs positions et rendre leur souveraineté moins précaire.

Que de bruit on a fait il y a quelques années à propos de l'affaire de la principauté de Lippe- Detmold, quand l'Empereur essaya de peser de tout le poids de l'autorité impériale en faveur du mari et de la famille du mari de sa sœur. Il se heurta même à une si vive résistance qu'il dut battre en retraite (i) . Cet incident (qui a provoqué un grand nombre de commentaires) lui a certainement fait du tort aux yeux des cours allemandes. On n'a pas craint de rapprocher à ce sujet les façons de Guillaume II de celles de son grand-père, qui s'efforçait non seulement de sauvegarder les susceptibilités des princes, mais de s'attacher les différentes maisons souveraines en prouvant que l'Empire n'avait été fait que dans l'intérêt supérieur de l'Allemagne, et non pour satisfaire l'ambition de la Prusse. C'est grâce à l'intelligence qu'on lui reconnaît que Guillaume II domine les princes et les peuples.

Que le pouvoir impérial tombe en des mains

(i) « Les iiiaiiifc'statioiis d'un n'-niinc personnel, ont déclaré ù cette occasion les professeurs des Universités, scjnl incompatibles avec la constitution comme avec le développement historique de l'Empire allemand. » (V. notamment UiNDiNr.,£)(JM/.'îf;»tf Staatsgrundgesette, et les ouvrages sur la constitution de l'Allemagne de Labano et de Dambitsch. V. aussi Staatslexihon, t. II, v« Kaistr, p. i5H-^5(>5)

LA CONSTITUTION IMPÉRIALE ii

moins puissantes ou moins habiles, on verrait apparaître bientôt les défectuosités d'une constitution qui ne peut se classer dans aucun des régimes politiques connus, qui n'est ni le système parlementaire, ni l'oligarchie, ni le droit divin. L'Empereur se dit bien dans les actes pubhcs « empereur par la grâce de Dieu ». Mais l'origine de son pouvoir est humaine, c'est de la volonté des princes ratifiée par l'assentiment des représentants dij pays qu'il tient ce pouvoir.

L'Empire actuel n'est fondé ni sur le droit monarchique ni sur le droit démocratique. La souveraineté des princes a été respectée, et le suffrage universel, dans la mesure où il a été introduit, y fonctionne non pour donner satisfaction aux aspirations démocratiques, mais avec la pensée que ce peut être un bon moyen de contenir les velléités d'indépendance des princes. Souveraineté des princes, souveraineté du peuple, ces deux principes ne se sont pas encore combinés. La situation serait bien délicate le jour où ils se trouveraient en opposition.

On ne doit pas oublier que le préambule de l'acte constitutionnel promulgué le i6 avril 1871 déclare que « les princes unis concluent une association perpétuelle pour la défense de leurs droits » et ajoute que cette association doit être régie par la Constitution qu'ils promulguent. C'est donc au

nom des monarques et non pas au nom du peuple que la promulgation a eu lieu.

Le Bundesrath, qui est la représentation légale des monarques, ne peut manquer par la force des choses de rester l'organe de certaines résistances particularistes, il représente en quelque sorte la réaction vis-à-vis d'un autre pouvoir, le Reichstag, sur lequel le courant démocratique qui s'accentue dans toutes les grandes nations exerce forcément une certaine influence. C'est à lui qu'appartient constitutionnellement la puissance suprême. Tous les organes de l'Empire, quel que soit leur titre, sont ses agents. Et il est supérieur au Reichstag, en ce sens que c'est lui qui décide quelles propositions seront soumises à l'Assemblée populaire et qui prononce en dernier ressort sur les lois votées par les députes ; le Reichstag peut être dissous, le fait s'est déjà produit, par une décision du Bundesrath approuvée par l'Empereur. Le Bundesrath peut délibérer sans que le Reichstag soit convoqué : celui-ci ne peut jamais être réuni sans que le Bundesrath le soit également.

En somme, la constitution qui régit l'Empire peut se heurter tout à la fois à l'opposition des partis qui fermentent au sein du Parlement et aux ambiti(jns des princes qui pourraient à mi moment donné se liguer contre la Prusse. Elle est impuissante à empêcher des déchirements que les

fondateurs du nouvel Empire n'ont certainement pas prévus. Il faut une grande dextérité, pour tirer parti, comme ont su le faire Guillaume I*"" et Guillaume II, d'une organisation aussi imparfaite, qui n'est en délinitive qu'une sorte de concordat entre les vingt-six États dont se compose l'Empire (i).

Ce n'est pas tout. Comme l'a fort bien remarqué M. Combes de Lestrade (2), la Constitution impériale n'établit pas non plus d'une façon inéluctable les relations entre l'Empire et les États. L'Allemagne peut continuer à rester à égale distance de l'unité et de la simple ligue, à donner à tous les États qui la forment des droits et des obligations propKjrtionnellement identiques, à confier le dépôt de la puissance publique aux princes réunis. En réalité, l'Empire n'est qu'une personnalité politique, qu'un être de raison.

Le système administratif qui le régit est d'ailleurs aussi singulier que sa constitution. On a créé des offices qu'on appelle offices impériaux et qui centralisent un certain nombre de directions, mais il n'y a pas à proprement parler de ministères

(i) Sur les rôles respectifs de l'Empereur, du chancelier et du Bundesrath on trouvera de judicieuses remarques dans les Etudes sur r Allemagne politique de M. André Lebon, Paris, 1890, p. 144-166. V. aussi la récente étude d'Eduard Rosenthal, Die Reichsregierung, léna, 191 1.

(2) Les Monarchies de V Empire allemand, p. 49 et p. 551.

d'Empire donnant à la fois au gouvernement une scène plus large et au pays de plus grandes garanties. Bismarck, qui se plaignait quelquefois d'être accablé par le poids de ses travaux et de sa responsabilité, n'a jamais voulu d'un ministère solidaire et responsable. Il était trop autoritaire pour se faire à l'idée d'avoir autour de lui des collègues qui eussent pu être à peu près ses égaux et avec les volontés desquels il aurait eu à compter, soit dans le cabinet, soit devant le Parlement. Il s'est contenté de développer les services de la chancellerie. Il est arrivé ainsi peu à peu à élargir la sphère d'action du gouvernement impérial au détriment des États confédérés, et il a donné en même temps une impulsion à l'unité nationale en absorbant une partie des administrations particulières des différents États. Mais il faut tout de même reconnaître qu'il a suscité une opposition très marquée entre les libéraux, qui veulent réaliser l'unité nationale au profit de la liberté, et la chanceDerie qui veut la faire au profit du pouvoir.

Beaucoup d'Allemands éprouvent, en étudiant la vie constitutionnelle de leur pays, le sentiment que l'organisation actuelle n'est pas assez solide pour qu'on puisse penser qu'elle subsistera indéfiniment ; la stabilité des empires est toujours fragile quand elle ne repose pas sur de fortes institutions.

Les défectuosités de l'organisation impériale

apparaissent maintenant avec d'autant plus de force que le chancelier actuel n'a pas le prestige de ses prédécesseurs. Nous nous faisons d'ailleurs des fonctions de chancelier une idée trop favorable par le souvenir de son premier titulaire. En réalité, le chancelier est simplement le représentant de l'Empereur, le délégué aux soins de l'administration impériale.

Les ordres de l'Empereur, constitutionnellement irresponsable, ne le couvrent pas. En cas de violation de la loi ou de la constitution, il doit en supporter toutes les conséquences. Et, comme plénipotentiaire prussien au Bundesrath, il est assimilable aux autres plénipotentiaires, responsable envers son souverain de sa fidélité aux instructions qu'il a pu recevoir.

Aussi ne faut-il pas être étonné qu'on accuse aujourd'hui le chancelier de ne pas avoir de politique. En présence du désarroi des partis et de la difficulté de constituer une majorité, il pense qu'il est plus sage de ne se solidariser avec aucun groupe. Il a même prétendu qu'il ne se sentirait pas touché par un vote qui le mettrait en minorité. Il reprend le rôle de simple délégué de l'Empereur. Au besoin il s'efforce d'expliquer les propos tenus par celui-ci.

Cela ne peut suffire. Mes derniers voyages m'ont laissé cette impression qu'un fossé se creuse entre

i6 LES EMBARRAS DE L'ALLEMAGNE

le gouvernement et la nation. Comme le dit fort bien M. Pierre Comert (i), les personnalités responsables de la politique de l'Empire ont été trop exclusivement préoccupées dans ces dernières années de maintenir le principe monarchique, elles ont négligé de s'enquérir, avant d'agir, de l'état de l'opinion et de chercher à gagner son assentiment. Et ce sont des associations de propagande, telles que la Ligue navale, la Ligue de l'armée, l'Association pangermaniste, la Société coloniale allemande, qui jouent auprès du public le rôle de conseillers autorisés. Ces associations ont été plus adroites que les personnages officiels, elles ont su gagner la faveur du public. On a le sentiment que les masses populaires ne sont pas complètement d'accord avec ceux qui les gouvernent (2).

Les défectuosités de la Constitution ont été récemment mises en relief par les paroles que l'Empereur a adressées au maire de Strasbourg. De quel droit a-t-il laissé entrevoir l'éventualité d'un acte qui relève de la compétence du Reichstag et du conseil fédéral? On comprend que les

{1) Le CJuiuvinisme en A llemagne, dans le Temps du 1 8 j uin 1 9 1 2.

(2) Il convient de rappeler que le Reichstag a, cette année m/ime, modifié son n^glcinent. Il s'est accordé le droit de bl.îmer le gouvernement. (A. Tibal, Utte crise de l'opinion publique allemande. Revue du mois, 10 juillet 1012, p. 81.). — Cf. deux articles de E. May et de Delbrilck de la Preussische Jakrbilcher, juillet 1912, et les remarques de M. Martin, Revue politique et parlementaire, 10 août 1913.

socialistes aient trouvé cette attitude intolérable. Déjà, au moment de la guerre du Transvaal, ils avaient eu l'occasion de critiquer la « politique impulsive » de Guillaume II et de dire qu'il était temps de défendre le peuple allemand, qui est '« majeur », contre ses interventions personnelles De l'avis même de la Gazette de l'Allemagne du Nord, « l'ombre qui s'est glissée entre l'Empereur et la nation s'est épaissie ». La constitution de 1871 a été surtout le résultat des circonstances, et les circonstances ont changé.

Aussi l'étude de l'organisation constitutionnelle de l'Empire laisse-t-elle cette impression que l'évolution intérieure de l'Allemagne n'est pas achevée et que l'œuvre de Bismarck ne pourra durer qu'en se transformant.