CHAPITRE II

Les dépenses dont on vient de voir l’énumération et l'évaluation n'étaient pas toutes du même ordre, et ne répondaient pas à des nécessités de même nature. On peut logiquement les ranger dans deux catégories.

D'un côté, la France devait acquitter ses dépenses militaires, indemniser en partie les collectivités et les particuliers les plus directement lésés par l'invasion ; en un mot, régler les charges résultant de la guerre elle-même. Elle devait aussi, pour l'avenir, édifier les forteresses rendues nécessaires par la nouvelle démarcation de la frontière, reconstituer son matériel de guerre èn grande partie détruit ou livré à l’ennemi : il importait en effet au plus haut point pour la sécurité de la France que sa puissance militaire fût promptement rétablie. Toutes ces dépenses présentaient un

même caractère ; elles étaient urgentes, sans doute,

mais la France était libre de les réaliser à son heure, et suivant que le lui permettraient ses ressources financières ; son complet relèvement ne pouvait être qu’une œuvre de longue haleine, tant par sa difficulté que par l'effort financier qu’il impliquait ; enfin, aucune complication internationale ne pouvait être soulevée de ce fait.

La France devait acquitter une seconde catégorie de charges formant avec celles-là un contraste complet : c'étaient celles qui découlaient du traité de Francfort. D'après ce traité, 500 millions devaient être versés dans les 30 jours suivant le rétablissement à Paris de l’autorité du gouvernement de Versailles, un milliard dans le courant de 1871, un demi-milliard au 1* mai 1872. Le 2 mars 1874 était la date extrême assignée à la libération intégrale de la France (1).

Il fallait, de toute nécessité que les 5 milliards füssent versés dans les délais prévus. On prêtait à Bismarck le désir d’une seconde guerre qui assurerait la déchéance irrémédiable de la France et consacrerait la puissance du Nouvel Empire; or l’inexécution par la France de ses engagements aurait fourni un excellent prétexte aux complications internationales les plus graves. De plus, la France était atteinte dans sa dignité par la présence sur son territoire de l’armée allemande. Enfin, des incidents pénibles et dangereux étaient à redouter

(1) On a vu que Ia première convention modifiant cette échéance n'est que du 29 juin 1872.

entre les troupes étrangères et les populations de l'Est, aigries par six mois de luttes, de souffrances (1).

Pour tous ces motifs, il importait au plus haut point que les 5 milliards fussent promptement payés. C'était, de toutes les charges imposées par la guerre, celle dont la liquidation était la plus urgente. Et comme, par ailleurs, les ressources qu'il fallait ainsi se procurer sur le champ étaient extraordinaires au premier chef, que leur énormité rendait insuffisant tout recours à l'impôt, il ne restait qu’une ressource : l'emprunt.

Si étrange que cela puisse paraître, cette solution ne réunit pas d’abord tous les suffrages. Pour le paiement de l'indemnité de guerre on proposa plusieurs systèmes de contribution directe de tous les citoyens, systèmes qui prétendaient procurer dans un bref délai les ressources nécessaires au règlement de notre dette,

La proposition de souscriplion nationale.

On songea d’abord à recourir à une souscription nationale volontaire. L'idée était séduisante, mais elle était aussi d’une suprême injustice. Elle impliquait, au

(1) Le 10 août 1871, à Ghelles (Seine-et-Marne), une tentative de meurtre fut commise contre un sergent-major prussien. Le 5 septembre suivant, à Montereau (Seine), un soldat allemand fut tué. Malgré les réquisitoires très nets du ministère public, les deux coupables furent acquittés par le Jury. Il en résulta une dépêche de Bismarck, d’une rare violence, et une tension diplomatique qui ne prit fin qu’au bout de 2 à 3 mois (Voir Hanotaux, Histoire de la France contemporaine, tome I, page 352),

fond, une prime à l’égoïsme, un impôt sur la générosité : les souscripteurs auraient été les victimes de leur dévouement patriotique : ils auraient supporté les charges de la guerre dans la mesure, non de leurs facultés, mais de leur générosité.

Cette proposition, de plus, était irréalisable. Des prélèvements sur le revenu n'auraient évidemment pas suffi à procurer 5 milliards ; et, seules, les personnes très fortunées auraient pu abandonner une partie de leur capital. En fait, un essai de souscription volontaire, peu encouragé d’ailleurs par le Gouvernement, ne produisit que 6.850.000 francs : c'était à peu près la millième partie de la somme que la France devait payer à l’Allemagne. Bien plus, au moment des emprunts de 2 et 3 milliards, plusieurs personnes sollicitèrent le remboursement de leur souscription ; mais le Gouvernement refusa d'accueillir ces demandes, estimant que les sommes versées à ce titre étaient définitivement

acquises au Trésor public.

La proposition d'un impôt sur le capital.

Après la contribution volontaire, la contribution forcée.

MM. de Carayon-Latour, Philippoteaux, Gailly, Toupet des Vignes et Chanzy proposèrent un impôt sur le capital mobilier et immobilier de tous les Français jusqu'à concurrence de 5 milliards. « La fortune privée

des Français pouvant être évaluée de 100 à 150 milliards de francs, il suffisait d’un impôt au taux de 31/2 à 50/0 pour assurer la libération des charges ».

Ce projet de contribution forcée était à la fois injuste et dangereux.

L’impôt sur le capital, destiné à produire 5 milliards, étaitinjuste dans son principe. Ceux qui le préconisaient voulaient certainement réaliser, autant que possible, l'idéal théorique de la contribution de chacun suivant ses facultés : ils ne prenaient pas garde que le capital n'est pas le seul indice et la seule mesure de ces facultés. Le médecin, l'avocat, l'ingénieur, le courtier, peuventse procurer par leur travail des revenus dont bon nombre de rentiers ne jouissent point. Sans doute, la fiscalité ménage et doit ménager les revenus qui proviennentdu travail, pouvait-on cependant admettre que le paysan, propriétaire d’un lopin de terre de 1.000 francs, payät 50 francs, alors que le médecin célèbre, l’avocat réputé, ne subiraient aucun prélèvement sur leurs ressources parfois considérables ?

En admettant le principe de l'impôt sur le capital, l'application d’un tel impôt eût été forcément inégale. Allait-on recourir à la déclaration volontaire du contribuable ? Cela revenait à faire supporter la plus lourde charge aux plus honnêtes, comme dans le projet de contribution volontaire aux plus généreux. L'évaluation administrative n’eût pas été à l'abri d'erreurs d'autant plus à craindre que, par suite du taux énorme de

l'impôt, leurs conséquences auraient été écrasantes pour les contribuables trop lourdement taxés. A quel indice se fût-on d’ailleurs adressé pour connaître la fortune privée des Français ? On sait les inégalités de l'impôt foncier, inégalités croissantes à mesure que l’on parcourt les diverses étapes de la répartition : ainsi, le fisc ne pouvait trouver dans le montant des cotes foncières un élément utile d'appréciation. L'évaluation de la fortune mobilière eût été presque impossible, en tout cas très arbitraire : c’est que, en cette matière, la dissimulation est très facile, tandis qu’au contraire le propriétaire foncier ; dont les biens sont au soleil ne peut rien soustraire aux investigations du fisc. Il en serait résulté de sérieux mécomptes dans le produit de l'impôt sur le capital mobilier ; de ce fait, l'impôt aurait été loin de produire 5 milliards ; et, si on avait voulului demander le complément nécessaire pour atteindre ce contingent en élevant le taux de la contribution au-dessus du taux primitivement adopté, il se serait trouvé que l’impôt de quotité aurait été transformé en impôt de répartition, et que le propriétaire foncier aurait payé, non seulement sa part légitime d’impôt, mais encore ce dont le rentier malhonnèête aurait fraudé le fisc.

Ainsi l’impôt sur le capital, entre autres défauts, présentait celui de frapper inégalement les diverses formes de la fortune ; impôt de répartition, il entraînait les plus flagrantes injustices ; et son caractère essentiel — l’inégalité résultant des erreurs dans l’évaluation de la ma-

CHAP. 11, — SOLUTIONS PROPOSÉES POUR RÉSOUDRE LE PROB. S$l

tière imposable — était ici énormément aggravé du fait de la somme à répartir.

Enfin, le recouvrement de l'impôt n’aurait pas manqué d’entrainer un profond malaise économique et social. Beaucoup de contribuables n'avaient certainement pas les ressources liquides nécessaires au paiement d’un impôt de 5 0/0 sur le capital: ilsauraient dû alors réaliser une partie de leur patrimoine. Pour les valeurs mobilières, l’aliénation eût été facilitée par l’existence d’un marché quotidien ; mais la dépréciation générale et la fièvre de spéculation entraînées par une offre subite et considérable auraient pu déterminer l'effondrement d’un marché très ébranlé déjà par la guerre. La situation du propriétaire foncier, du commercant, de l'industriel, obligés d'emprunter à des conditions très onéreuses faute de pouvoir réaliser une partie de leur actif, aurait été plus pénible encore que celle du rentier : la terre eût été lourdement hypothéquée, et les petites entreprises grevées de charges considérables sous lesquelles beaucoup d’entre elles auraient couru le risque de succomber. Enfin, ce prélèvement de 5 milliards sur les capitaux liquides du pays, en diminuant ces capitaux dans des proportions considérables, aurait déterminé une crise monétaire très dangereuse, une hausse énorme du taux de l’escompte, et, par là, une crise économique dont les conséquences, dans un moment aussi critique, auraient été incalculables.

Les inconvénients si graves que présentait cet impôt Seguin 6

de 5 milliards sur le capital le firent repousser par la commission du budget : ils n’échappèrent même pas à ceux qui l'avaient préconisé et qui l’abandonnèrent par la suite.

Ainsi donc l’impôt ne pouvait fournir directement les ressources considérables dont la France avait un besoin pressant. Sans doute il fallut, pour assurer le service des emprunts qui furent émis, établir 750 millions de taxes nouvelles : mais, quelque gênants qu’aient pu être leurs effets, ces taxes ne déterminèrent pas la perturbation générale que n'aurait pas manqué d’entraîner un prélèvement direct de 5 0/0 sur la richesse nationale, prélèvement uniquement destiné d’ailleurs à faire face à la plus urgente des charges, : le paiement de l'indemnité de 5 milliards. Le pays était épuisé par la guerre; le commerce et l’industrie avaient besoin de plus d’encouragements que d’entraves; l'impôt sur le capital risquait de leur porter un coup funeste ; et l’on pouvait appliquer à la situation de la France en 1870 ces paroles de Laffite qui, dans les circonstances actuelles n'avaient presque plus rien d’exagéré :

« Le contribuable se plaint, il est prêt à se révolter a quand on lui demande au delà d’une certaine somme « d'impôts. Le capitaliste, au contraire, se présente lui- « même et vient vous offrir le capital dont vous avez « besoin. L'un de ces procédés est difficile et dange- « reux : l’autre, facile et commode. C’est que l'impôt «prend les capitaux où ils ne sont pas : il les prend

« dans les bourgs, dans les campagnes souvent les plus « incultes et les plus pauvres ; l'emprunt les prend où «ils sont, dans les grandes villes et les capitales, et où «ils s'offrent d'eux-mêmes ».

L'impôt étant écarté, il fallait recourir à l'emprunt. Mais il restait à déterminer sous quelle forme on emprunterait. Deux systèmes se trouvaient en présence : l'emprunt amortissable, l'emprunt en rentes perpétuelles.

Nous allons d’abord examiner les deux modes d’emprunt amortissable qui furent proposés, le premier par M. Bartholony, le second par M. Brame, et qui tous deux furent écartés. Nous verrons, dans le chapitre suivant, comment, en fait, la France s’est procuré les 5 milliards de l'indemnité.

La proposition Bartholony d'emprunt amortissable.

Un financier remarquable, M. Bartholony, proposa, pour l'emprunt des 3 milliards (1872) une combinaison que l’on peut étudier en ce moment, à cause de son caractère général et de son intérêt.

Cette combinaison consistait à émettre des obligations analogues aux obligations des Compagnies de chemins de fer. Emises à 1.000 francs, les obligations Bartholony devaient être remboursées à 2.000 francs, dans le délai maximum de 99 ans ; elles comportaient donc une

prime de 4.000 francs. Cet avantage considérable offert aux souscripteurs permettait d'espérer qu'ils se contenteraient d’un intérêt de 5 0/0, soit 50 francs par obligation.

L'amortissement, en 99 ans, représentait par an 0,46 0/0 du capital versé. Ainsi l'Etat, en s'imposant une charge annuelle de 50 francs (intérêt), plus 4 fr. 60 (amortissement) soit au total 54 francs, 60 par obligation, devait éteindre toute sa dette en 99 ans.

La proposition de M. Bartholony présentait à la fois des avantages incontestables et de graves inconvénients.

En premier lieu, son adoption eut permis une économie annuelle d'environ 30 millions sur les charges que nos emprunts de 2 et 3 milliards, aux conditions où ils furent conclus, imposèrent à nos finances. Le premier de ces emprunts a été émis au taux réel de 6,06 0/0 ; le second, au taux de 5,92 0/0 : on peut admettre que le taux moyen d'émission de ces emprunts est d’environ 6 0/0. Ainsi, en échange d’un versement de 1.000 francs, l'Etat a dû s'engager à payer 60 francs de rente ; or les obligations Bartholony, impliquant également un versement de 1.000 francs, ne coûtaient à l'Etat, amortissement compris, que 54 fr. 60 par obligation ; elles permettaient donc une économie annuelle de 5 fr. 40 par obligation, soit 27 millions pour un emprunt de 5 milliards, et 31 millions environ pour

l'emprunt de plus de 5,700 millions qui a été effectivement réalisé en 1871 et 1872.

De plus, la proposition Bartholony présentait cetavantage qu'elle assurait le remboursement de l’emprunt par la méthode héroïque de l'amortissement obligatoire; l'Etat devait être, au bout de 99 ans, libéré de sa dette entière; un sacrifice supplémentaire imposé à trois ou quatre générations dispensait de toute charge les géné. rations futures.

Ainsi, diminuer la charge annuelle de l'Etat de 27 à 30 millions, tout en remboursant intégralement le capital de la dette en 99 ans, c'était là une perspective fort séduisante. M. Thiers et ses collaborateurs étaient trop soucieux du bien public pour méconnaître ce double avantage ; néanmoins ils repoussèrent, et l’Assemblée nationale à leur suite, toute forme d'emprunt obligatoirement amortissable. Il semble, du moins en ce qui concerne la proposition Batholony, qu’il faille se louer

de cette décision.

L'économie de 30 millions que devait permettre le projet de M. Bartholony a été réalisée et au delà ; c’est que nos deux emprunts de 4871 et 1872 ont été émis à un taux assez élevé, il est vrai, mais sous une forme qui a permis leur conversion. Or, les conversions de 1883, 1894, 1902 ont ramené successivement l'intérêt à 4 1/2 0/0, 3 1/2 0/0, 3 0/0: l'économie ainsi réalisée a été de 34 millions à partir de 1883, 102 millions à partir de

1894, 135 millions à partir de 1902 : économie supérieure, de beaucoup, à celle qu'assurait le plan de M. Bartholony et qui, si elle eût été affectée à l'amortissement de la dette, eût permis d’en atteindre l'extinction totale dans un délai inférieur à 99 ans.

On peut objecter à ceci que l'amortissement de la dette contractée en 1871 et 1872 n’est pas encore commencé, et, que, de toute évidence, il n’est pas près de l'être. Mais on ne saurait pour cela faire grief à nos gouvernants de 1871 et 1872 d'avoir écarté l’amortissement obligatoire, ou leur reprocher de ne pas s’être préoccupés de celte grave question qu'est l’amortissement. On verra que le Gouvernement consacra à cet objet un crédit de 200 millions ; ce crédit fut d’abord affecté au remboursement des avances consenties par la Banque de France; il devait être affecté, une fois ces avances intégralement remboursées, à l'amortissement de notre dette perpétuelle ; et s’il n’a pas reçu cette affectation, M. Thiers et l’Assemblée Nationale ne peuvent en être tenus responsables, mais seulement leurs successeurs (1).

Il eût été d’ailleurs bien imprudent d'adopter l’amor-

(1) Encore faudrait-il établir qu’il eût été possible de consacrer tous les ans ces 200 millions à l’amortissement. Une fois la Banque remboursée, il a fallu émettre les obligations amortissables destinées à alimenter l'actif de la 2° partie du compte de liquidation. À ce moment aussi, on a créé le 3 0/0 amortissable. Pouvait-on, dans ces conditions, ajouter à l’amortissement des obligations et

du nouveau 3 0/0 un amortissement annuel de 200 millions de notre dette perpétuelle ?

tissement obligatoire proposé par M, Bartholony. L'Etat, obligé d’amortir, peut être entraîné, pour se procurer les ressources nécessaires, à établir des taxes exagérées, plus dommageables au pays par les entraves qu’elles apportent à l'activité nationale qu’elles ne lui sont avantageuses par l'amortissement qu'elles permettent. Il peut même être acculé à emprunter pour pouvoir amortir: et alors, l'amortissement obligatoire estune duperie. Et si les conditions du crédit sont défavorables, il peut être obligé, pour rembourser ses prèteurs actuels, à assurer à de nouveaux prêteurs des conditions plus avantageuses pour eux, plus lourdes pour lui. Alors l'amortissement obligatoire n’est plus profitable ; il n’est plus compensé par un inconvénient égal ; il devient onéreux. Ces considérations prenaient, en 1871, une valeur toute spéciale. Au moment où les forces productives du pays étaient sensiblement atteintes par la guerre, où les finances publiques se trouvaient dans une situation critique, où l’avenir paraissait sombre,ou du moins incertain, pouvait-on inscrire dans la loi l'obligation d’amortir? Revenons-en plus spécialement à la proposition Bartholony. N'était-ce pas faire preuve d’une bien grande présomption, et s'exposer à de graves mécomptes, que de dire en 1871 : la situation de la France sera désormais telle que, dès à présent, et pendant 99 ans, elle pourra consacrer à l'amortissement de sa dette une somme que nous fixons en ce moment ? N’était-il pas imprudent de vou-

loir déterminer à l’avance, pour une aussi longue période, et sur un point aussi délicat, la politique financière de la France?

Enfin, une dernière raison devait faire écarter la proposition Bartholony; c'est que, si on avait adopté cette proposition, l'emprunt n’eût peut-être pas réussi.

Le placement des obligations eût été plus difficile que ne le disaient leurs partisans. Ils invoquaient la faveur dont les obligations de chemins de fer jouissent auprès du public. Mais les Compagnies de chemins de fer n’émettent chaque année qu'un nombre restreint d'obligations ; en même temps, elles procèdent à des amortissements qui diminuent d'autant la masse des titres en circulation ; leurs obligations sont souscrites par une clientèle spéciale, habituée à ce genre de placement. Au contraire, il aurait fallu placer, en deux ans au plus, 5 milliards d'obligations. La situation, on le voit, était toute différente.

De plus, les obligations Bartholony n'avaient rien d’analogue dans nos fonds publics. Elles constituaient une innovation hardie: et l’on ne peut hésiter à voir dans ce dernier trait une cause d’insuccès, lorsqu'on songe à la préférence instinctive des capitalistes pour les formes de titres consacrées par une longue pratique. En tout cas, quelque accueil que les marchés financiers dûssent faire à ces obligations, l'expérience était dangereuse : il valait mieux la reporter à un moment où l'appel au crédit serait moins important, les

circonstances moins critiques, et où le succès de l’emprunt ne serait pas pour le pays une question vitale.

L'emprunt en rentes perpétuelles ne présentait pas ces graves dangers de la proposition Bartholony. Outre qu'il permettait, par le moyen de la conversion, une réduction considérable des charges qu'il entraïînait momentanément, il s'adressait aux plus modestes rentiers comme aux plus gros capitalistes ; il était dans Ja tradition des emprunts conclus antérieurement par la France ; il évitait ainsi de choquer les habitudes du public. En un mot, il rendait possible le succès de l'émission, beaucoup mieux que l'emprunt en obligations amortissables. Quels que pûssent être par ailleurs les avantages de ce dernier, c'en était assez pour qu’on dût lui préférer l’emprunt en rentes perpétuelles.

La proposition Brame d'emprunt amortissable.

M. Jules Brame déposa sur le bureau de l’Assemblée Nationale une proposition d'emprunt amortissable. Son plan consistait à émettre un emprunt de 2.500 millions en obligations amortissables, avec primes et lots. Ce chiffre de 2.500 millions s'explique par ce fait que la proposition Brame eut lieu à l’occasion du premier de nos grands emprunts, dont le montant, on le verra, devait atteindre primitivement cette somme.

Les obligations Brame, émises à 350 francs, devaient être remboursées, dans le délai de 32 ans, à 400 francs;

elles comportaient donc une prime de 50 francs. Chaque année, on devait affecter 20/0 à l’amortissement, et 1 0/0 au service des lots. On espérait que le public, séduit par de tels avantages, se contenterait d'un intérêt

de 40/0.

Dans ce système, la charge annuelle de l’Etat ressor-

tait à :

4 0/4 pour les intérêts. . . . . . . * . . 100 millions 2 0/, pour l’amortissement . . . . . . . . 50 » 40/5 POUB les Int MM ON 25 »

Total 10) ee lo nIiLIonS

Comme la combinaison Bartholony, la combinaison Brame était basée sur l'amortissement obligatoire de l'emprunt. Mieux encore que la première, celle-ci assurait un amortissement rapide, puisque l'emprunt devait être intégralement remboursé en 32 ans, et non plus en 99 ans. A cela, il y avait des avantages et surtout des inconvénients, qu'il est inutile d'exposer à nouveau.

Comme les obligations Bartholony, les obligations Brame constituaient une innovation dans notre dette publique ; et ceci, étant données les circonstances et l'importance de l’opération à réaliser, pouvait être invoqué contre ces deux types d'obligations.

La proposition Brame était originale en deux points : d’abord par le prix d'émission des obligations, et ensuite par le caractère des avantages offerts aux souscripteurs.

Par leur prix d'émission — 350 francs au lieu de 1.000 francs — les obligations Brame étaient d’un placement plus aisé que les obligations Bartholony. En cela, elles présentaient sur ces dernières une réelle supériorité : plus modique serait la coupure minima des nouveaux titres, plus large serait la clientèle qui pourrait, d’abord souscrire l’emprunt, et ensuite s’y intéresser, en soutenir le cours par une demande plus active, plus intense.

Mais, par le caractère des avantages offerts aux souscripteurs, la proposition Brame apportait à l'emprunt de nouveaux éléments d’insuccès.

Pour une émission aussi considérable que celle qu’il fallait réaliser, le concours de l’Europe entière paraissait nécessaire. Or, les valeurs à lots — et les obligations Brame étaient de ce type — ne sont pas admises à la cote de toutes les Bourses étrangères, notamment de la Bourse de Londres. Cette forme d'emprunt avait donc ce très sérieux inconvénient, qu'elle nous privait d’une grande partie de notre clientèle étrangère. Dans son rapport sur le projet d'emprunt de 2 milliards, M. Casimir- Périer signala ce grave danger de la proposition Brame : après avoir dit que le caractère d’obligations à lots des obligations Brame pourrait ne pas être un obstacle à leur émission en France, il établit qu'il n’en serait pas de même à l'étranger; et ceci lui parut, non sans raison, devoir imposer le rejet de cette proposition.

En second lieu, les avantages promis aux souscrip-

teurs des obligations Brame, considérables par certains côtés, étaient peut-être, à d’autres égards, insuffisants. Sans doute une somme importante, représentant 1/4 des intérêts, était offerte tous les ans aux souscripteurs sous forme de lots: en 32 ans, ces lots devaient atteindre 800 millions pour un capital de 2.500 millions. Mais la prime de remboursement — 50 francs sur 400 francs, soit 12, 5 0/0, pouvait paraître trop faible. De plus, alors que le taux général de l'intérêt était aux environs de 6 0/0, les obligations Brame ne devaient rapporter à leurs détenteurs que 4 0/0 ; et, malgré l'attrait de lots élevés, les capitalistes n’auraient peut-être pas accepté une réduction aussi considérable du taux de l’intérêten considération d’un profit aléatoire.

En un mot, la même raison primordiale qui condamnait la combinaison Bartholony — crainte de l’échec de l'emprunt — devait faire écarter a fortiori la proposition Brame; celle-ci fut d’ailleurs repoussée par la commission du budget, après que le rapporteur, M. Casimir-Périer, en eût exposé les graves dangers.