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Dans le même ordre d'idées, la jurisprudence

décida que le retrait pouvait être prononcé lorsque le maintien des permissions aurait « pour effet d’engager la responsabilité pécuniaire des communes ou de consacrer une situation inconciliable avec l’autorité de la chose jugée » (14).

Peu après, le souci de conditionner les permissions apparut plus nettement. Si le permissionnaire n’observe pas les prescriptions qui lui ont été imposées, il se verra retirer son autorisation (15).

Cette pratique est arrivée à assouplir quelque peu le procédé de la permission de voirie. Elle devait, dans la suite, donner naissance à des réformes beaucoup plus hardies dont nous aurons à nous entretenir. Cette évolution assez rapide, simple illustration des tendances générales du droit public fran-

çais, laissa, sans doute, entrevoir que le procédé de

. (r4) Conseil d'Etat, 27 décembre 1go1, Pécard, Rec. p. 9295; 10 juillet 1896, S. 1898-3-93, Goret, 6 juin 1902. Rec., p. 425.

(15) La jurisprudence de Ja Cour de Cassation n’a pas suivi la même évolution que celle du Conseil d'Etat. Elle a persisté à admettre que la permission ne pouvait être retirée que dans l'intérêt de la. viabilité ou de la conservation du domaine. (Cassation, 15 juin 1883. D. r1885-3-21r. Cf. Revue Générale d'Administration, 1885 t. Il, p. 426). Un permissionnaire, le sieur Colette, ne put obtenir devant le Conseil d'Etat l'annulation d'un retrait prononcé dans l'intérêt pécuniaire de la commune, et obtint satisfaction devant la Cour de Cassation. « Attendu, dit cette dernière, que les autorisations de voirie, que l’Administration est toujours libré de refuser, ne peuvent, une fois accordées, être révoquées que dans l'intérêt de la viabilité et de la conservation du domaine public ; ...attendu que le maire n’a point agi dans l'intérêt de la voirie, mais dans l'intérêt privé de la commune, et que, par suite, l’usage qu'il a fait de ses pouvoirs n’est pas conforme au

la permission pouvait permettre l’établissement d'entreprises d'intérêt général.

Il ne suffisait pas seulement d'élargir les cas de retrait et d’assurer la liberté d’action de l’Administration en restaurant sa situation privilégiée, encore fallait-il songer à assurer la protection du permissionnaire. Il importait de ne pas méconnaître l’intérêt des demandeurs de permissions en laissant leur initiative se briser contre le pouvoir discrétionnaire de l'Administration. ne

Sur ce point aussi, la jurisprudence a sérieusement évolué. Le principe initial était qu'on ne pouvait déférer par voie contentieuse l’acte portant refus de délivrance d’une permission de voirie. L’évolution qui s’est dessinée en cette matière eut pour base le développement du contentieux des actes discrétionnaires.

Dans l’état actuel de la jurisprudence, le recours pour excès de pouvoir pêut être fondé sur les deux moyens suivants : l'Administration allègue un motif de droit erroné ou commet un détournement de pouvoir (16).

but en vue duquel ils lui étaient confiés ». Cass., 27 juillet 1893 et 3 août 1895. D. 1894-1-197 ; Conseil d’État ro juillet 1896. Rec. Leb. page 565. |

Sur le conditionnement des permissions Cf. A. Mestre, op. cit., p. 19. Conseil d'Etat, 29 janvier 1897, Société du Gaz de Saint-Amand, Rec., p. 57 ; 25 janv. 1907, Compagnie d'éclairage d'Abbeville, p. 75 ; 14 janvier 1921, ville d'Oloron

(Bulletin de la Chambre syndicale des forces hydrauliques, juin r921, n° 380). !

(16) Conseil d'Etat, 11 avril 1913. Compagnie des Tramways de l'Est Parisien. Rec., p. 394.

Il est intéressant de remarquer que cette jurisprudence

La jurisprudence est arrivée à composer une figure de permission de voirie qui n’est pas loin de prendre le contre-pied de la conception primitive. Cette même jurisprudence devait. par la suite, See miner des réformes plus hardies,

Nous nous sommes occupés jusqu'ici de la permission de voirie en général. Il nous paraît qu'il n’est pas inutile d'illustrer notre étude par quelques exemples. |

SECTION II

La permission de voirie et les distributions d’énergie électrique (17)

Üne distribution d'énergie électrique emipruntant sur tout ou partie de son parcours des voies pu-

se rattache à une autre évolution qui n'est pas moins curieuse. En principe, la violation d’un contrat ne saurait être invoquée comme moyen d'annulation, mais cette règle ne s'applique qu'inter partes ; lors de l'exécution d’un service concédé, les usagers ont un recours conire le concédant qui impose des actes manifestement contraires au conirat ou encore lorsqu'en alléguant un motif de droit erroné il se refuse à contraindre le ‘concessionnaire à l'exécution du service.

Conseil d'Etat, 3 février 1909,, Storch, Rec., p. 116 ; 21 aëécembre 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguey-livoli, à Bordeaux. Conclusions homieu, Rec., p. 961.

(17) Bibliographie. — Isiel Paul ei Lémonon, Traité juridique de l’industrie électrique ; Lémonon : Le régime légai des distributions d'énergie électrique en france ; Kégliementation des distributions d’ énergie électrique (Berger Levrault, 1921) ; Remaury, Canalisations d'éclairage. Achiile Mestre, op. cit.

Nous renvoyons à l'ouvrage de M. Remaury pour les développements relatifs aux divers conflits entre permissionnaires, concessionnaires et communes, provoqués par la loi de 1906,

MNT Re bliques, peut être établie et exploitée soit en vertu de permissions de voirie, soit en vertu de concessions (18). Un grand nombre d'entreprises ont utilisé le procédé de la permission, auquel on applique les règles générales en matière d'occupation du do- … maine public (19). Aucun acte officiel n'intervient pour régler ou approuver les conditions de l’exploi-

tation.

L'Administration ne stipule pas en faveur du

public qui reste à la merci du permissionnaire (20). Aux termes de la loi du 15 juin 1906, il est interdit d'insérer dans les arrêtés octroyant des permissions de voirie, des conventions commerciales (21). On n'’exige du permissionnaire que le paiement d’une redevance pour occupation du sol. Ce qui peut faire comprendre l'adoption du système de la permission de

(18) Dans le projet qui avait été déposé en 1898, le Gouvernement s’élait expressément réservé le droit d'imposer à tout distributeur le régime de la concession.

(19) Les permissions antérieures à 1906 peuvent être un simple acte de police ou peuvent au contraire comporter une sorte de concession avec tarif et limitation de durée. (Voir rapport Charlot, Chambre des Députés, Documents Parlementaires 1922, p. 1993 et s.).

On sait que d’après l’article 8 de la loi du 15 juin r906 les communes ou les syndicats de communes sont autorisés à conférer sur tout ou partie de leurs territoires un monopole au profit des concessionnaires de l'éclairage public ou privé et que, d’autre part, aucune concession ne peut faire obstacle à ce qu'il soit accordé des permissions de voirie ou une concession à une entreprise concurrente soûs la réserve que celleci n'aura pas de conditions plus avantageuses.

(20) Il n'est rien innové aux règles concernant la délivrance des permissions. L’Administration est libre d'accorder et de refuser la permission sauf, bien entendu, à ne pas commettre, ainsi que la jurisprudence l’a décidé en 1913, une erreur de droit ou un détournement de pouvoir,

(21) Article 5 de la loi du 15 juin 1906.

voirie c’est que sans ce régime « beaucoup de villes auraient attendu de longues années avant de pouvair jouir des bienfaits de l'électricité » (22). Par ailleurs, d’aucuns avaient volontiers pensé que la permission de voirie devait rester presque exclusivement réservée à des lignes particulières « à de petites distributions locales ou à des lignes de transport d'énergie ne faisant que traverser les communes sans y faire de distribution » (23). En réalité, les permissions se sont développées et, dès le lendemain de la loi de 1906, l'Administration s’est trouvée en présence de véritables monopoles de fait, puisqu’aussi bien le retrait ne pouvait être fondé que sur des motifs pariois difficiles à formuler (24). N’étant pas limitées quant à leur durée, n'étant astreintes à aucune charge capable de réglementer utilement les conditions de l'exploitation, de pareilles entreprises devenaient fort dangereuses.

La sauvegarde des intérêts des usagers n'était pas réalisable, car encore faut-il que l’Administra-

(22) Rapport Charlot. On s’est laissé guider aussi par le désir des entrepreneurs qui tenaient beaucoup au régime de la permission. Le régime antérieur, celui de la loi du 29 juin 1899 ne prévoyait pas le régime de la concession. Les entreprises qui voulaient bénéficier du régime de la concession devaient obtenir le vote d’une loi. (Voir Istel et Lémonon, op. cit., pages D9 et s.)

(23) Article 9, paragraphe 2, de la loi du 15 juin 1906.

(24) La loi du 15 juin 1906 prévoit un cas de retrait qui lui est particulier. « Les redevances attachées aux permissions de voirie doivent être revisées tous ies cinq ans. L’existence de la permission de voirie est quelque peu atteinte par cette revision, en ce sens que si le permissionnaire refuse d'accepier le nouveau taux de redevance imposé précédemment, il est déchu de l'autorisation accordée, » (Remaury,

op. cit., p. 25.)

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tion ne soit pas bridée par une force supérieure. Dans l'espèce, il y avait un texte formel qui contrecarrait le pouvoir administratif. Les permissionnaires jouissaient d'une situation extrêmement forte.

L’Administration s’efforça de pallier aux inconvénients d’un semblable état de choses en prodiguant force recommandations. M. Remaury (op.cit., p.150) énumère les dispositions prises par le Gouvernement dans le décret du 3 avril 1908, pour atténuer la dualité de régime instituée par la loi du 15 juin 1906 : 1° obligation pour le Préfet de prendre en matière de distribution l’avis du maire avant de délivrer les permissions de voirie qui sont de sa compétence (Cpr. Circulaire du 22 juin 1882 et article 98 de la loi du 5 avril 1884) ; 2° la nécessité pour le Maire de prendre l’avis du conseil municipal tant pour la permission de voirie que pour la concession (Art. 5 du décret du 3 avril 1908) ; 3° Obligation pour l’autorité qui concède l'autorisation de prendre, quelle qu’en soit la forme, l’avis des concessionnaires antérieurs (Art. 5) ; 4° Obligation d'emprunter le régime de la concession chaque fois qu'il s’agit d’une distribution d'éclairage (25). « Dans les préliminaires du

(25) I n'est pas sans intérêt de mentionner l'opinion du rapporteur de la loi précitée. « La Commission a pensé, a-t-il dit, que pour les distributions d'énergie il y aurait lieu de laisser les industriels opter entre le régime des permissions de voirie et celui des concessions. » (Istel et Lémonon, op. cit.) Article 3, paragraphe r de la loi du 15 juin 1906.

I faut noter aussi que le décret du 3 avril r908 prévoit, dans son article 12, que les permissions de voirie peuvent être revisées sous les conditions ordinaires des arrêtés réglementaires relatifs à ces permissions et qu'elles peuvent être révoquées sous les mêmes conditions et, notamment, si le permis-

décret du 3 avril 1908, le Ministre, revenant à l’esprit des circulaires précédentes, émettait l'avis qu’il serait désirable que les autorisations d'éclairage n'aient plus lieu que par la voie de la concession, et, dans les circulaires suivantes, il établissait le modèle de cahiers des charges type de nature à faciliter la rédaction des traités. Le désir du Ministre devint ainsi bien vite une réalité. Les Maires, obligés de prendre l'avis du Conseil Municipal lorsqu'une demande de permission de voirie leur était adressée, soumettaient ces demandes à l’Assemblée commu- . nale. Et la discussion instaurée devant elle sur les avantages et les inconvénients de l'autorisation sollicitée amenait les Membres du Conseil à réclamer les garanties d’un traité de concession assortie de” stipulations avantageuses, plutôt qu'à accorder une permission de voirie qui, par son caractère de sim-

sionnaire ne se conforme pas, après mise en demeure, aux obligations qui lui sont imposées, soit par sa permission, soit par les lois et règlements. Les permissions sont également révocables si la distribution cesse d’être affectée à la destination qui avait motivé l'autorisation.

Indépendamment des dispositions de l’article 12 du décret du 3 avril 1908, les permissions peuvent être retirées dans l'intérêt du domaine et pour ce motif que leur maintien aurait pour effet d'engager la responsabilité pécuniaire des communes ou encore de consacrer une situation inconciliable avec l'autorité de la chose jugée. (Conseil d'Etat, 10 juillet 1896. Rec., p. 562 ; 27 décembre 1907, Rec., p. 924, 6 juin 1902, conclusions Romieu. Rec. p. 425). La Cour de Cassation n'a pas reconnu la validité d’une révocation de permission effectuée dans un intérêt financier, pour mettre la commune à l'abri de condamnations pécuniaires (Cass. crim. Rej., 25 octobre 1900. D.P., 1901-1920. Cass. 27 juillet 1893. D. P., 94-1-197.) La cour de Cassation s'appuie sur ce fait qu'il y a eu simple permission et non contrat. Cette dernière jurisprudence judiciaire est très suggestive en ce qu’elle confirme bien le caractère unilatéral de l’acte d'autorisation,

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ple arrêté, ne pouvait contenir aucun engagement profitable à la commune » (26). '

Deux ans plus tard, la circulaire du 20 mai 1910 invitait les ingénieurs du contrôle à proposer le refus des permissions de voirie « toutes les fois que l'établissement de ces lignes constitue un obstacle pour la création ultérieure ou le développement des réseaux présentant un caractère général » (27). Ces conseils n’empêchèrent pas les permissions d'être toujours utilisées, voire de se multiplier.

Le 1° octobre 1912, le Ministre des Travaux Publics renouvela ses recommandations. Cette date est intéressante à retenir. Elle marque un acheminement vers un régime plus rationnel. La circulaire de 1912 résume bien les inconvénients de la permission de voirie. « Certains demandeurs de permissions de voirie, semblent avoir eu surtout pour but en adoptant le régime de la permission, d'acquérir sur le domaine public des droits d'occupation qu'ils entendent négocier à leur profit. D’autres paraissent avoir recherché dans les permissions de voirie, le moyen d’éluder l'application du régime des concessions. Etablis d'abord dans une commune, au titre d'entrepreneurs de distributions purement locales qui leur permettaient d'obtenir des conditions exceptionnellement avantageuses, ils ont gagné ensuite peu à peu, par prolongements successifs de leurs canalisations, les communes voisines, pour se révéler un jour détenteurs de véritables réseaux, parfois

(26) Remaury, op. cit., p. 151.

(27) Cpr. Décret du 17 octobre 1907. Art. 25.

interdépartementaux autorisés, par décision d’espèce, sans plan d'ensemble et n'offrant aucune garantie, ni aux communes qui ne peuvent contrôler la bonne exploitation de ces distributions publiques, ni aux particuliers que ne protège aucun cahier des charges, aucun tarif approuvé ». Toutefois, le Ministre prévoyait que l’emploi de la permission pouvait être justifié dans certaines circonstances, notamment lorsqu'il s’agit de lignes installées par un particulier pour son propre usage ou pour desservir quelques personnes en nombre restreint et sans qu’il y ait à proprement parler vente au public, ou encore lorsque les lignes de transport desservent les services publics. Enfin — et ceci est à retenir — lorsque la concession « présenterait, par suite de dispositions locales, plus d’inconvénients que d'avantages », on peut avoir recours à la permission.

Ainsi, la date de 1912 est intéressante. L’Administration va tenter — timidement, en raison de la loi de 1906 — de supprimer les abus, en opérant le conditionnement des permissions. La permission constituant une situation privilégiée, il est juste que son bénéficiaire subisse comme contre-partie, des charges et des obligations. « Les permissions apparaissent comme des actes purement administratifs, l'Administration étant seule juge des motifs ou considérations qui lui font autoriser l'occupation privative du domaine public au profit des particuliers. Elle peut, en conséquence, imposer aux permissionnaires toutes les conditions qu’elle juge utiles à l’intérêt public, pourvu que ces conditions ne soient pas

contraires aux loïs et aux règlements ; et si les per missionnaires ne se conforment pas, après mise en. demeure, aux obligations qui leur sont imposées, les permissions peuvent être révoquées conformément aux règles admises par la jurisprudence en pareille matière et confirmées expressément par l’article 12 du décret du 3 avril 1908 (28) ». Ajoutons que les obligations auxquelles l'Administration a décidé de soumettre les permissions ne permettent pas de les considérer encore comme de véritables entreprises d'intérêt public; l'Administration ne stipule pas en faveur du public, elle n'assure sa protection que d’une manière très indirecte. En édictant certaines conditions propres à lui permettre de conserver sa liberté d'action, l'Administration se contente ainsi d'augmenter les sanctions qu’elle pourra faire valoir à l'encontre du permissionnaire, sans d’ailleurs réglementer l'exploitation du service. La pratique administrative condensée dans la circulaire de 1912 n’a d'autre but que de confirmer et de préciser la jurisprudence antérieure. Il s’agit d'assurer le conditionnement des permissions, de telle sorte que l’Administration soit en mesure de retirer des permissions qui compromettraient l'intérêt général ou plus précisément celui des services publics. Les conditions sont relatives, elles doivent varier suivant l'importance des distributions;

Les lignes particulières peuvent être autorisées «& tant que leur présence ne gêne pas les services

publics installés ou à installer ; maïs en raison de

(28) Circulaire du 1° octobre 1912.

es ni es É aa

leur nature même, la faculté d'occuper le domaine public ne constitue qu'une simple tolérance, sans qu'aucun droit puisse être créé à leur profit, au détriment de la collectivité... » (29).

Les lignes de transport d'énergie électrique des. tinées à à desservir des services publics et accessoirement des particuliers « peuvent être établies indifféremment, soit par concession, soit par permission de voirie.

Les ingénieurs du contrôle ne devront toutefois pès perdre de vue que l’occupation, sur ou sous la voie publique, autorisée par permission de voirie, risque de constituer au profit des occupants un monopole de fait susceptible de gêner dans l'avenir la création de nouvelles entreprises même sous le régime de la concession » (30). Si la distribution n'est plus affectée à la destination indiquée, elle doit être révoquée ou renouvelée en vue d’une nouvelle destination. Lorsque les services publics alimentés auront pris fin, l'autorité administrative fera enlever les lignes ou subordonnera leur maintien à l’acceptation par le permissionnaire des conditions générales imposées aux lignes particulières.

(29) « La permission de voirie détermine expressément les ouvrages qu'elle autorise, étant stipulé que tout branchement nouveau fera l’objet d’une autorisation nouvelle, et que le permissionnaire sera tenu de modifier ou de déplacer ses lignes à ses frais, toutes les fois que ce déplacement ou cette modification seront reconnus nécessaires pour l'exécution des travaux prévus à l’article 55 du Décret de 1908, travaux au nombre desquels se trouvent les ouvrages établis pour le service des concessions de distribution d'énergie électrique déclarées ou non d'utilité publique. »

(30) Circulaire de 1g12.

On aperçoit le désir qu’a l'Administration de fortifier sa liberté d'action, mais les moyens sont faibles. | à

On considère encore que la permission est exclusive d’un bon service au public. On vit sur le vieux dogme, à savoir qu'un service d'intérêt collectif ne peut être rendu que par des concessionnaires auxquels il est facile d'imposer des charges. On n'aperçoit pas, ou, en tout cas, on discerne mal la possibilité d'établir des entreprises d'intérêt public concurrentes des services publics. Lorsqu'il ne sé présente pas de demandeurs en concession, il faut bien pourtant recourir à la permission. « En pareil cas, sans imposer, en fait, aux permissionnaires des obligations analogues à celles qui incombent aux concessionnaires, l'Administration doit insérer dans les permissions toutes clauses utiles pour que la distribution n'apporte aucune gêne à la création ultérieure d’autres distributions ou d'ouvrages à établir dans l’intérêt public » (3x).

Dès notre introduction, nous avons insisté sur cette idée qu'il est facile, en théorie, d'imposer aux aux permissionnaires certaines conditions.

Cette conception a fini par prévaloir en matière d'outillage des ports. Sans que le législateur ait eu à intervenir, l'Administration a édicté, en vertu de son pouvoir propre un régime nouveau, qui fait sortir les permissions de leur cadre traditionnel. Dans le domaine des distributions d'énergie électrique, la

(31) Ibidem.