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par opposition à la police judiciaire, un second courant, infiniment plus large et qui embrasse la gestion de l’entreprise administrative. Ces deux courants finissent par se rejoindre, car ils ont des traits. communs. Maintenir l’ordre dans la rue, édicter des prescriptions de nature à protéger l'individu dans les conditions générales de son existence et de son travail, c’est bien assurer la police.

L’imprécision donnée aux termes peut paraître dangereuse. Si l'intérêt général et la préoccupation d'assurer l’ordre public sont les mobiles du pouvoir de police, il ne faut pas qu'ils soient dépassés. C’est alors qu'apparaissent les restrictions. Mais comment pourra-t-on les opérer ? On contrôlera l'acte de police, en le soumettant à la censure du recours pour excès de pouvoir.

Le pouvoir de police n’appartient pas à toutes les autorités administratives. Il est l’attribut d’autorités peu nombreuses. Ces autorités « individuelles » ont le maniement du pouvoir de police sans avoir — du moins dans la plupart des cas — à en référer à des autorités « collégiales » (x).

Du principe de relativité qui est de l'essence même du pouvoir de police, vont découler diverses conséquences. Les droits de la police administrative varient suivant les lieux dans lesquels elle est appelée à intervenir. Malgré sa puissance, la police peut se heurter à l'exercice des droits individuels, en

(x) Les exceptions à ce principe sont rares, mais il semble qu’elles aient tendance à se multiplier. Citons le cas des règlernents sanitaires municipaux (loi du 19 février 1902).

particulier au droit de propriété qui est « le pouvoir privé que les administrés peuvent opposer à l’Administration » (2). L'étendue et la force juridique des droits de la police administrative sont plus considérables lorsque cette dernière est appelée à exercer son action sur les voies publiques. « La police y est chez elle » (3). Nous notions plus haut, que les utilisations sans modification de l'assiette ni emprise du domaine sont des droits dans une certaine mesure, mais que ces droits sont mesurés. Pour parvenir à ses fins, l'Administration réglementera l’exercice de ces droits.

Cette réglementation peut être édictée à un point de vue général sans spécification d'espèces. Mais, on peut concevoir qu’un usager outrepasse la jouissance normale de ses droits. En pareille hypothèse, l’action réglementaire empruntera une autre forme et l'Administration accordera à l’usager un supplément de capacité. Le stationnement, par exemple, est exclusif de toute idée de faveur et d’autorisation. C'est une utilisation normale des voies publiques, mais si le stationnement se prolonge au delà d’une certaine limite, en un mot s’il devient abusif, il cesse d’être un droit pour devenir une faveur. L'Administration qui accordera la « permission » sera bien placée pour la réglementer, sous réserve de respecter la règle de droit. Chose remarquable, ces principes n’ont généralement pas été contestés. L’Administration qui a dans ses attribu-

(2 et 3) M. Hauriou, Précis de Droit Administratif, P- 477 note b. À

sm 110 —

tions la police du domaine, a acquis beaucoup plus tôt que l'administration propriétaire la connaissance exacte de ses moyens (3). C’est la raison pour laquelle on a vu s'organiser depuis longtemps des entreprises d'intérêt public grâce au procédé de . la permission de police. Cette pratique a toujours été sanctionnée par la jurisprudence administrative et l'autorité judiciaire.

SECTION II

De la permission de Police

Les autorités communales pourvoient fréquemment à la création de véritables entreprises d'intérêt général grâce au procédé de la permission de police (4). Nous nous contenterons de mentionner quel-

ques exemples (5).

(3) L’Administration propriétaire et l'Administration ayant dans ses attributions les pouvoirs de police peuvent rester indépendantes ou se confondre.

(4) Les permis de stationnement sont soumis à des rede-

vances, fixées par les Conseils Municipaux, sous réserve de l'approbation du Ministre de l'Intérieur, si le stationnement porte sur les dépendances de la grande voirie (Cass. Chambres réunies, 14 décembre 1900. Compagnie Générale de Navigation).

(5) C'est ainsi que le Maire peut « subordonner à une autorisation préalable et à des conditions, la profession des commissionnaires circulant sur la voie publique. Ce droit peut aller jusqu'à l’organisation d’une véritable corporation soumise au- pouvoir disciplinaire de la municipalité ». M. Hauriou, op. cit., p. 484. Cpr. Cass. Crim., 13 février 1909, Stefamini S. 190g-1-029, note M. Roux. Conseil d'Etat, 9 décembre 1904, Boudhir-Klamliche-ben Zellat $S. 1906-3-104, et Conseil d'Etat, 8 ‘juin 1917. Rabe, S. 1920-3-r. Note M. Hauriou.

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La réglementation des stationnements à contnbué à l'établissement des services de transport, urbains ou extra-urbains, utilisant des voies terrestres autres que les voies ferrées d'intérêt général et d’intérêt local (6).

‘On nous objectera que dans le cas de services de transport, nous nous trouvons sur un terrain contractuel puisque les autorités communales passent un contrat avec les entrepreneurs (7), n'oublions pas toutefois que le contrat est conditionné par un acte soutien, parfaitement détachable : la permission de police. Celle-ci réglemente par voie unilatérale le stationnement sur la voie publique ; elle émane soit de l’autorité préfectorale, soit de l’autorité municipale.

Les transports en commun font un usage anormal de ia voie publique. Une réglementation s’impose. Comme cette réglementation est tirée du pouvoir propre de l'Administration, il s'ensuit que cette dernière pourra, à son gré, en fixer les modalités, sauf, bien entendu, à respecter la règle de droit et à ne pas commettre de détournement de pouvoir. Les en-

(6) Rappelons qu’en ce qui concerne les routes nationales, départementales et les chemins de grande communication, la loi du 30 mai 185r et le décret du ro août 1852 ont soumis les entrepreneurs de transpcrt à la seule formalité d'une déclaration préalable. Cette règle a été reproduite dans le Code de la Route, art.. 34.

(7) A signaler, au sujet de la compétence, une évolution assez curieuse, Jusqu'à une époque très récente, on considérait que les marchés passés entre la commune et l’entreprise étaient des marchés de fournitures, ce qui avait pour effet d’entratner la compétence judiciaire. Mais un arrêt du Conseil d'Etat du 16 décembre 1921 s'est prononcé en faveur de la compétence administrative.

treprises de transport se verront attribuer un supplément de capacité. Elles devront satisfaire à toutes les obligations édictées par l’acte d’autorisation. Des stipulations seront prévues en faveur du public et il se créera de toutes pièces une entréprise chargée de

gérer un service d'intérêt général (8).

Il convient en premier lieu d'envisager la question du privilège exclusif de stationnement ; le droit du Maire ne va pas jusqu’à lui permettre d'établir un monopole au profit d’un seul entrepreneur. Dans un arrêt en date du 2 août 1870 (Bouchardon), le Conseil d'Etat a annulé pour détournement de pouvoir des arrêtés municipaux qui avaient conféré à une Compagnie le droit exclusif de faire stationner sur la voie publique, dans toute l'étendue du territoire d’une commune, pour prendre ou déposer des voyageurs, des voitures à destintaion ou en provenance des localités desservies par cette Compagnie. Le Conseil d'Etat, tout en reconnaissant que les Maires peuvent, en vertu de leur droit de régler tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage sur la voie publique, limiter dans l'intérêt général le nombre des entreprises de voitures publiques, a

(8) Pour bien se convaincre de la nécessité et de l'effet de l'autorisation, on peut se rappeler qu’à Paris, une ordonnance du Préfet de Police, en date du 18 septembre 1828, interdit aux entreprises de transports en commun non muniés d’une permission de police, de s’arrêter. pour prendre ou déposer des voyageurs sur la voie publique. La légalité de l’Ordonnance de 1828 a été reconnue par la Jurisprudence (Cassation, 3 septembre 1831, 10 septembre 1835, 4 mars 183%, 25 août 1864, 14 novembre 1868), Cpr. D. 1856-1-232.

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tondamné le principe du monopole (9). Néanmoins, si l’on admet que les autorités municipales doivent procurer la liberté et la sûreté de la voie publique, il faut reconnaître qu’elles seront amenées dans bien des cas à conférer une sorte de monopole. C'est ce qui paraît résulter d’une décision postérieure à l'arrêt Bouchardon (Conseil d'Etat, 7 décembre 1888, Ponthas, Conclusions Gauvain, Rec. Leb., p. 920), où le Conseil d'Etat a reconnu que les autorités municipales ne commettaient pas un excès de pouvoirs en refusant d'accorder l'autorisation d'organiser un nouveau service de voitures de transport en commun dans une ville ; il leur appartient, dans l'intérêt de la commodité de la circulation, et de la sécurité de la voie publique, de limiter le nombre des voitures. [l est certain qu'il est délicat de fixer, à l'égard de la circulation des voitures, la limite légale des pouvoirs de police. « Cette mesure est variable suivant les localités ; telle mesure, nécessaire à Paris, pourrait être excessive dans toute autre ville » (conclusions Gauvain). Nous retrouvons là le principe de relativité qui est à la base du pouvoir de police. Il arrive un moment où le maire peut interdire, à condition de ne pas commettre un détournement de pouvoir (10), la constitution de nouvelles entreprises de transports.

(9) « Par un contrat financier passé, par exemple avec un entrepreneur d'éclairage du service des eaux, une commune peut conslituer pour cet entrepreneur un ino::opole de fait (Conseil d'Etat, 20 mai 1882, ville de Brest Rec., p. 592°: 15 avril 1910, SS. 1912-3-132, etc...) ; à l'inverse, elle ne peat pas créer un semblable avantage pour une simple mesure de police » note Hauriou, S. 1920-3-r.

(10) Conseil d'Etat, 8 juin 1917, S: rg20-3-r.

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C’est à cet ordre d'idées que se rattache la question de savoir si l’autorité municipale peut transformer un syndicat d'entrepreneurs de voitures publiques en « une véritable corporation administrative, investie d’un monopole de stationnement sur la voie publique »..

Pour M. Hauriou {S. 1920-3-r1, note), il faut, en l’absence de textes, poser les deux règles suivantes : « 1° la police municipale ne peut pas organiser en corporation les industries qui touchent à la circu- . lation sur la voie publique, sans des raisons d'ordre public d’absolue nécessité ; 2° elle ne peut procéder à de pareilles organisations par voie détournée ; mais elle doit le faire directement et franchement, par un règlement de principe qui puisse être attaqué au contentieux. Ces deux règles résultent de la jurisprudence actuelle ». Au fait, le Conseil d'Etat ne s’est pas prononcé sur la question de « la corporation administrative, investie d'un monopole de stationnement ».

Sans doute, l’idée d’une « corporation administrative » vient à l'encontre du principe de la liberté du commerce et de l’industrie et spécialement de la loi du 26 août 1790 sur la liberté des messageries et transports de voyageurs. Toutefois, le problème peut être assez facilement résolu si l’on envisage ces « corporations » comme de véritables entreprises d’intérêt public, Elles ne seront pas, à proprement parler « administratives » : nous ne reviendrons pas sur les développements que nous avons consacrés dans notre chapitre IT à la technique des

entreprises d'intérêt public. On se rappelle, sans doute, que nous avons reconnu que celles-ci vivaient en marge de la vie administrative. Les autorités municipales peuvent les créer ou plus exactement se les adjoindre sous réserve de respecter la règle de droit et de ne pas commettre de détournement de pouvoir. Leur réglementation paraîtra plus étroite que celle à laquelle sont soumises bon nombre d’entreprises d'intérêt public. Mais le principe de la liberté du commerce et de l’industrie doit s’atténuer lorsqu'il s’agit d'entreprises qui utilisent les voies publiques. commodité de la circulation, elle est habilitée à créer des entreprises de transports sous la forme de véritables corporations d'intérêt public.

Il ne semble pas non plus que l'érection des syndicats en entreprises d'intérêt public soulève de . sérieuses difficultés. Nous retrouvons simplement l'application du principe de la collaboration des organismes privés à l'exécution des services d'intérêt général. Or, les syndicats obéïssent à une discipline qui les appelle, à condition qu'ils soient animés du désir de « paix sociale », à fournir un concours actif.

Si l'autorité municipale respecte les règles de la moralité administrative et recherche la meilleure organisation du service, en assurant la liberté et la commodité de la circulation, elle est habilitée à créer des entreprises de transports sous la forme de véritables corporations d'intérêt public.

Comme nous le savons, la police administrative se sépare en deux courants : la polite administrative

qui a pour but de faire régner l'ordre préventivement, par opposition à la police judiciaire qui intervient a posteriori, et la police administrative au sens élevé du mot, qui embrasse la gestion de l’entreprise ad- ministrative en ce sens que « les services publics ne sont eux-mêmes que des moyens d’assurer la po- lice » (xx). Auquel de ces deux courants, l’autorité municipale va-t-elle puiser ses pouvoirs lorsqu'elle assure la création d’une entreprise de transports P On serait tenté d’exciper de l’art 97 de la loi du 5 avril 1884. En réalité, l’autorité qui accorde la permission s'inspire de la protection et de la facilité de la circulation, mais elle est aussi sans conteste, inspirée par des préoccupations de police générale tendant à procurer aux particuliers un service capable de les satisfaire. |

Les pouvoirs des autorités municipales sont considérables. C’est toute la marche des entreprises qui sera réglée (12).

Indépendamment des dispositions qui arrêtent le nombre des voitures, les lieux de stationnement (13), les itinéraires, etc..., les autorités municipales peuvent fixer les tarifs des taxes que devront acquitter les usagers (14). Ceci est particulièrement

(11) M. Hauriou, op. cit., p. 469.

(12) I] a même été jugé que le maire n'excède pas ses pouvoirs en prescrivant aux cochers de rester sur leur siège. D. 1847-4-37 et Ch. Crim. 27 février 1879. Sylva D. 1876-1-283.

(13) Ch. Crim. 27 février 1875. Sylva D. 1876-1-283.

(14) La Cour de Cassation (29 mars 1884, Bonnifay) a formellement reconnu à l'autorité municipale le droit de fixer le tarif des courses et le prix des places.

L'autorité munitipale peut régler la circulation des voi-

fmportant, car ce n’est plus seulement l'exploitation technique qui est conditionnée, mais encore l'exploitation commerciale. Nous avons vu les difficultés qu'a rencontrées la réglementation de l’exploitation commerciale en maätière de permission de voirie. Ici, pour les permissions de police, la quesvoirie. À l'égard des permissions de police, il a toujours été admis que l’autorité administrative pouvait entreprendre la fixation des tarifs des taxes perçues par les entreprises de transport. Est-ce dans son droit de ménager la sûreté de la voie publique que l'Administration va puiser celui de fixer les taxes de transport ? Sans doute, mais il y a aussi la raison tirée des principes d'économie politique que nous

énoncions à propos des permissions de voirie (15).

Tout ce qui précède s'applique aux transports en commun qui, par leur importance, constituent de véritables services d'intérêt général ; à côté de ces services, on peut rencontrer des entreprises infiniment plus modestes, qui n’en ont pas moins une situation Juridique assez voisine. Nous voulons parler des voitures dites « de place ou de remise ». L'auto-

tures c'est ainsi qu'à Paris l’ordonnance du 4 mai 1813 a prohibé la « maraude » c’est-à-dire l’acte qui consiste à parcourir à vide les différents quartiers en proposant des places.

(5) La jurisprudence se place au point de vue de l’ordre. Elle estime qu'un tarif peut prévenir les discussions entre enirépreneurs et usagers. Cpr. Conclusions Arrivière, Conseil d'Etat, 9 août 1893. Rec., p. 676. II ne faut pas confondre le droit de tarification qui appartient au Maire (à Paris, au Préfet de la Seine), avec le droit de déterminer les taxes de stationnement qui est de la compétence du Conseil Municipal. (Cass. Gh. crim., 21 décembre 1838 et 27 février 1875.)

rité municipale règle leur stationnement (r6), fixé leur nombre et s’immisce dans leur exploitation commerciale, en déterminant, ici encore, les tarifs des taxes qu’elles percevront (17-18).

(16) « Les voitures de place ou de remise sont celles qui sont nécessairement tenues à la disposition du public, soit sur la voie publique, soit dans des locaux particuliers, mais ouverts et attenants à la voie publique, pour marcher à l'heure et à la course ». Pour M. Hauriou, op. cit. p. 484, le maire ne peut pas en interdire le stationnement, il peut seulement déterminer des stations. Une jurisprudence constante reconnaît au Maire la faculté d'interdire de mettre en circulation des voitures de place ou de remise, ou de faire stationner des voitures de place sur la voie publique, sans avoir obtenu la permission de l'autorité municipale. Ch. crim. 22 juillet 1865. D. 1865- 1-499. Ch. crim, 21 décembre 1838. D. 1839-1-35. Ch. réun. Cass. 24 février 1858. D. 1858-r-256.

(17) Conseil d'Etat 9 août 1893. Chambre Syndicale des Entrepreneurs de voitures de place du département de la Seine. Rec., p. 676. Conclusions Arrivière. Dans cette affaire, le Conseil d'Etat a reconnu que le Préfet de police à Paris (le Maire dans les autres localités) pouvait sans excéder ses pouvoirs imposer aux loueurs de voitures de place un tarif horo-kilométrique calculé sur la distance parcourue et prescrire l’emploi de compteurs satisfaisant à des conditions déterminées pour assurer l'application du tarif. Mais l’autorité municipale outrepasserait ses pouvoirs en édictant des dispositions relatives aux conditions de location et d'entretien des appareils qui ne se trouvent pas dans le commerce, et en dispensant de l’obligation d’avoir des compteurs les loueurs ayant moins de vingtcinq voitures. Cpr. 27 février 1875. Ch. crim. Sylva D. 1876- 1-283. Toutefois, il y a controverse pour les voitures dites de « grande remise » qui ne marchent qu'à la journée ou au mois » et sur commande. Cpr. Ch. crim. 22 juillet 1865. Patoux contre Ville de Nancy. D. 1865-r1-499 et Ch. crim. 13 décembre 1884. Artufel D. 1886-1-275.

(18) Il existe pour les transports extraurbains un régime spécial : celui.des services publics d'automobiles. En dépit de la terminologie, il n’y a pas service public mais entreprise d'intérêt public. Les stationnements sont régis suivant Îles lieux par des arrêtés municipaux ou préfectoraux. Le régime des services publics d'automobiles est, dans son énsemble, assez complexe. Cette complexité résulte en grande partie du jeu des subventions de la commune, du dé-

SECTION III l

D'une comparaison entre la permission de police

et la permission de voirie

La permission de police, permission de stationnement, est d’une technique satisfaisante. Pour apprécier ses mérites, il convient de se placer à un double point de vue. Est-ce un procédé avantageux pour la puissance publique et pour les usagers ?

La puissance publique trouve l'avantage indéniable de pouvoir satisfaire des besoins généraux sans avoir à recourir au procédé du service public. Elle conservé ses prérogatives car la permission de stationnement ne confère aucun droit acquis à l’entreprise bénéficiaire. Sous l’empire des nécessités, l'Administration pourra prononcer le retrait de la permission, à condition toutefois de ne pas s’écarter des règles de la moralité administrative.

Quant aux usagers, il apparaît qu’ils sont largement protégés. La règlementation de l'exploitation technique et de l'exploitation commerciale est tout entière édictée dans leur propre intérêt. |

partement et de l'Etat. Lorsqu'il y a subvention de l'Etat -+— et c'est l'hypothèse la plus fréquénte — le contrat est approuvé par décret délibéré en Conseil dEtat. L'exploitation technique et l'exploitation commerciale sont réglementées (Loi du 28 décembre 1908. Décret du 5 juin rgo9. Lois du 13 juillet ror2, du 30 juillet 1913, du 29 mars 1917, du 4 août 1917, du 30 décembre 1918, du 29 mars 1919). Des dispositions spéciales visent kes. services en montagne (hi du 30 juillet 1513). |

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Après avoir très brièvement envisagé la permission de voirie et la permission de police, il reste un problème que nous n'avons pas l’ambition de résoudre, mais que nous pouvons poser. D'où proviennent les différences de technique qui séparent les deux procédés en question ? Pourquoi dans un cas, celui de la permission de voirie, l’Administration ne se reconnait-elle pas a priori le droit de régler les conditions de l'exploitation et spécialement de l'exploitation commerciale (19), alors que dans celui de la permission de police, elle ne s’embarrasse pas de tels scrupules.

La permission de voirie est délivrée par l’'Administration propriétaire du domaine. La permission de police est donnée par l’administration gardienne dudit domaine. Nous savons qu'il peut y avoir confusion entre l'Administration gardienne et l’Administration propriétaire. En tout cas, en admettant la distinction précitée, est-on en droit de reconnaître @ priori des pouvoirs plus considérables à l’Administration qui a la police du domaine? Les autorités qui délivrent les permissions de police et de voirie participent de la même « capitalisation de pouvoir ». La distinction ne peut résulter que de l’objet même de l’autorisation. Dans un cas, l'Administration n’a en vue que l’occupation du domaine public et sa protection, alors que dans l’autre, elle songe uniquement à exercer ses pouvoirs de police. Au fond, la dissem-

(19) Abstraction faite naturellement des dispositions des cahiers des charges de 1915 pour l'outillage des ports et du nouveau régime des distributions d'énergie électrique,

ce: 126 —

blance de points de vue sé comprend difficilement. Îl n’est peut-être pas rationnel de vouloir établir une séparation aussi tranchée entre la permission de voirie et la permission de police. La police elle-même ne peut pas être exclue de la permission de voirie. On ne conçoit pas pourquoi l'Administration aurait moins de pouvoir lorsqu’elle délivre une permission de voirie que lorsqu'elle délivre une permission de police. Dans l’une ou l’autre hypothèse, elle ne fait qu’accorder une permission au sens vulgaire du mot en octroyant à un particulier la possibilité d’outrepasser ses propres droits. Dans un cas comme dans l’autre, le « conditionnement » de la permission ne laisse pas d’être rationnel. Dès que le particulier cesse de faire usage de ses droits civils généraux, l’Administration a toutes facilités pour éviter, au moins momentanément, la création d’un service public.

Au fond, la notion qu'il importe de saisir en matière de police n’est pas celle à laquelle songe le vulgaire. Faire régner l’ordre, ce n’est qu’une parcelle du pouvoir de police. La tâche essentielle de l’Administration consiste à assurer la protection des individus envisagée dans sa formule la plus large. Cette protection, l'Administration peut la réaliser par l'établissement d'entreprises d'intérêt public fondées sur la permission de voirie ou la permission de police.

Remarquons, d’ailleurs, qu’il ne faudrait pas prétendre que ce système arrivera à suppléer celui du service public. Aussi bien, on commettrait une erreur. Îl reste seulement que le procédé du service pu-

blic doit être sinon exceptionnel, du moins d’une ap-

plication peu fréquente. Nous aurons dans la suite à développer ces considérations, mais dès maintenant il importe de bien saisir le rôle immense que peut jouer le procédé de la permission si l’on veut judicieusement sans servir. Nous répétons qu'il n’est pas d’une adaptation universelle, mais est-ce là une raison pour le dédaigner ?

Nous avons retracé, dans les chapitres précédents, quelques-unes des tendances qui se font jour en matière de permission. Il nous reste à étudier une évolution non moins curieuse qui s’est produite dans un domaine assez voisin.

Pendant longtemps, on n’a guère connu que le système de la « propriété civiliste » pour les mines, les eaux courantes etc... Procédant des mêmes tiendances que celles que nous avons déjà signalées, un système nouveau s’est à peu près affirmé. Nous apercevrons qu à la notion de la propriété pure et simple, s’est substituée une conception plus conforme à l’intérêt général.