CHAPITRE VIl

DES AUTORISATIONS AYANT POUR BUT DE PERMETTRE L’EXPLOITATION DES RICHESSES COLLECTIVES

SOMMAIRE : Secrion I. — Des richesses collectives.

SecTioN II. — Des concessions de mines.

Secrion III. — De l’utilisation de l'énergie hydraulique.

SECTION I

Des richesses collectives

Nous avons tenu à réserver une étude spéciale aux autorisations qui ont pour but de permettre l'exploitation des richesse collectives. Il ne serait pas tout à fait inexact de les comprendre parmi les permissions de police, car enfin l'autorisation que donne la puissance publique n'est qu'une manifestation de son pouvoir de police. Il nous paraît même que cette terminologie aurait le mérite d'éviter certaines confusions de la nature de celles que nous aurons à signaler. Nous n’ignorons pas que ce point de vue soit controversable, et nous n'avons voulu lui donner que la valeur d’une suggestion.

Ïl existe, actuellement, dans les sociétés modernes, toute une catégorie de biens dont on a mal précisé, pendant longtemps, la nature juridique. Telles sont les mines, les eaux courantes, etc...; on ne pouvait raisonnablement pas prétendre avoir résolu le. problème en les qualifiant de res nullius. Cette expression est insuffisante et ne fait que traduire l'embarras des jurisconsultes. Elle est insuffisante tant au point de vue juridique qu'au point de vue social.

Néanmoins, un réel progrès a été réalisé lorsqu'on a conféré aux res nullius le caractère de richesses collectives. Il convient d’ailleurs de ne pas s’illusionner, car la nouvelle expression manque aussi de précision juridique.

= En parlant de richesse collective, on veut ainsi marquer que la richesse collective ne se confond ni avec la domanialité publique, ni avec la domanialité privée (1), mais n'est-ce pas là une complication ? Le domaine public et le domaine privé sont tous deux des richesses collectives. Ce sont des propriétés qui ont à leur base l'affectation à l'utilité sociale. Les mines, les eaux courantes... n’intéressent-elles pas - les ressortissants d’un Etat au même titre que les routes ?

Au fond, c’est une raison d'opportunité qui motive la distinction entre la domanialité et la richesse

collective.

(x) Au fait, le domaine privé de la puissance publique ou de ses démembrements n’est pas assimilable à une propriété privée puisqu'il est insaisissable et qu'il alimente les services publics par voie budgétaire. Cpr. M. Hauriou, op. cit., p. 852,

Nous étudierons, parmi les richesses collectives, le régime minier et l’utilisation de l’énergie hydraulique.

SECTION Il

Des Concessions de Mines (2)

Une législation minière est toujours dominée par un certain nombre de principes.

Faut-il admettre avec le système de l'accession que le gisement minier appartient au propriétaire du sol ? La négative est généralement soutenue. L'adoption du système de l’accession conduirait à un morcellement excessif qui nuirait à la bonne exploitation de la mine. Ë

En France, on s’est presque toujours montré hostile au système de la domanialité, car on croit volontiers que l'attribution de la propriété de la mine à l'Etat doit nécessairement conduire celui-ci à devenir un exploitant du gisement. Le système de la domanialité prédispose à la régie mais n'y conduit pas nécessairement. Il est logique d'admettre que l'Etat propriétaire de la mine ait le droit de la vendre, de la céder, de la concéder ou de s’en réserver l'exploitation. La solution dépendra des tendances du moment ; mais il est exagéré de prétendre

(2) Bibliographie : Louis Rolland, Revue de Droit public et des Sciences politiques, tome 37, année 1920, p. 102 ; Louis Aguillon, Revue politique et parlementaire, 1912. Les concessions de mines. Le Gouvernement et la Loi,

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que Île répit de la domanialité entraine FAN ES ment celui de la régie.

La législation minière est Da à l’origine, d'une conception très étroite puisqu'elle a admis le droit de propriété pur et simple du concessionnaire; puis, peu à peu, la conception s’est élargie pour prendre, dans le dernier état du droit, figure d'entreprise d'intérêt public. Il s’est produit à propos des mines une évolution qui rappelle, toutes proportions gardées, celle que nous avons déjà rencontrée lorsque nous avons étudié les permissions de voirie.

La loi du 2x avril 1810 conférait au concessionnaire un droit de propriété perpétuel (3), transmissible suivant les règles du droit commun (4) et susceptible d’usufruit, d'emphytéose ou d’hypothèque. Comme pour les permissions de voirie on s’est efforcé de prévoir des cas de déchéance et de déformer, tant par voie jurisprudentielle que par voie législative, la conception primitive (5). On était arrivé, ces dernières années, à un type de concession profondément différent de celui qui avait été conçu en 1810. Le législateur de 1919 a accentué les réformes en substituant pour les concessions postérieures à la promulgation de la loi, le système de la concession

(3) Avant la loi du 21 avril 1810, des lettres patentes de Charles VI avaient proclame les droits de la Royauté sur les mines, mais On eut pendant longtemps un régime hybride qui, sans exclure le droit de la Royauté, semblait surtout COnsacrer le droit du propriétaire de la surface. La ioi du 28 juillet 1791 décida que {es mines étaient à la disposition de la Nation, sauf à reconnaître au propriétaire le droit d'exploiter usqu'à une profondeur de cinquante pieds.

(4) Jusqu'à la loi du 13 juillet 1g11.

(o) Cf. Louis Rolland, op. cit.

temporaire au système de la concession perpétuelle et en augmentant encore le nombre des cas de déchéance. Aux termes de la loï de 1919 le droit de l'exploitation de mines est un « droit immobilier susceptible d'hypothèque ». Il appert que le législateur a employé cette expression pour calmer les

susceptibilités de ceux qui craignaient qu'on bou-

leversât plus profondément encore l’économie de la loi de 1810, en décidant, suivant la formule de 1791, que les mines sont à la « disposition de la Nation » (6.) La loi de rg1g respecte le régime antérieur, mais la jurisprudence s’inspirera plutôt de la nouvelle législation. Toutefois la limitation de durée des concessions antérieures ne saurait être fixée que par voie législative. À quelques semaines d’intervalle, le législateur a adopté deux attitudes différentes. Il a respecté les droits acquis des entreprises ininières et a soumis les entreprises utilisant l’énergie électrique à un régime transitoire. ne Quelle est exactement la physionomie de la concession de mines dans la nouvelle législation ? Remarquons d’abord qu'il n’y a pas concession au sens exact du mot. Le concessionnaire de mines n'est pas un concessionnaire de service public. L’expression est fâcheuse, et c'est pourquoi nous nous demandions dès le début du présent chapitre s’il ne serait pas plus juste de décider que la concession de mines n'est au fond qu'une permission de police.

(6) On se rappelle que le Parlement a rejeté un amendement tendant à conférer aux mines le caractère de domanialité publique.

L'exploitant d’un gisement minier exploite une ri- chesse collective et doit être contrôlé par l’Administration qui, ce faisant, use bien de ses droits de police. Le droit administratif n’est pas doté d’un très riche vocabulaire. On a voulu pendant longtemps lui appliquer la terminologie civiliste et cette tendance a beaucoup nui à son développement. Et même parmi les expressions qui lui sont consacrées, il existe d'assez nombreuses confusions. C’est ainsi que le langage administratif parle de concessions de chemins de fer, de distributions d'énergie électrique, de mines, de lais et atterrissements, de cimetière, de terres aux colonies, etc... Or, dans tous ces cas, il y a des situations juridiques qui sont loin d’être équivalentes. |

. La concession, dans son véritable sens, implique l'exploitation d’un service public et même, parfois, la création antérieure d’un ouvrage public. Les travaux effectués par le concessionnaire de mines ne sont pas des travaux publics. Les dommages causés aux tiers seront régis par les règles de droit commun, telles qu’elles résultent des articles 1382 et suivants du Code Civil. Le concessionnaire peut être autorisé par arrêté préfectoral à occuper certains points de la surface ; les contestations avec le propriétaire de la surface seront de la compétence judiciaire. Le concessionnaire peut encore, dans l'intérêt de son exploitation, construire des canaux et des chemins de fer. Lorsque ces travaux ont lieu à l'extérieur du périmètre de la mine ou lorsqu'ils ont pour effet de . modifier le relief du sol, on leur applique les règles

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de l’expropriation et un décret en Conseil d'Etat prononce la déclaration d'utilité publique. Mais, même dans cette hypothèse, les travaux ne sont pas des travaux publics (7). Le concessionnaire se trouve donc dans la même situation qu'un simple particulier. Si nous prenons la concession de chemins de fer, nous remarquons que tous les travaux qui concourrent à la construction de l’ouvrage public sont bien des travaux publics. Les dommages qui résultent de la construction de l’ouvrage public sont de la compétence du Conseil de Préfecture. Par contre, les litiges se rattachant à l’exploitation ‘du service sont de la compétence judiciaire, à moins qu'ils ne portent sur des dommages causés par défaut d'entretien de l’ouvrage public.

Le concessionnaire de service public est chargé d'assurer la marche dudit service pendant un laps de temps déterminé. Par ailleurs, la puissance publique fixe par voie unilatérale, l'exploitation technique et règle par voie contractuelle les: clauses financières de l’exploitation commerciale. Que retrouvons-nous dans la concession de mines P La puissance publique intervient-elle pour régler l’exploïtation technique ? L’affirmative n’est pas douteuse. Le concessionnaire est astreint à un contrôle sévère de la part de l'Administration (8). Celle-ci

(7) Conflits, 2 décemibre 1904. Société des Hauts-Fourneaux, forges et aciéries de Denain et d’Anzin. Rec., p. 775.

(8) L’Administration dispose de pouvoirs considérables pour assurer la protection de la surface (loi du 27 juillet 1880). Les ingénieurs des mines peuvent prendre certaines mesures en cas d'urgence ; mais le pouvoïr réglementaire apparticnt

peut apporter une restriction à l'exploitation de la mine (9), en faisant jouer les servitudes prévues par la loi du 27 juillet 1880. La loi du 27 avril 1838 lui confère des prérogatives énergiques en matière d’assèchement. Il faut une autorisation pour opérer la fusion de plusieurs concessions de mines (10) et il en est de même en cas de cession (11).

L'exploitation technique est soumise à un contrôle d'autant plus étroit qu’elle est efficacement sanctionnée par la menace de la déchéance (12).

Tels sont quelques traits de l’exploitation technique. On pourrait donc croire que le concession- naire de mines se rapproche beaucoup du concessionnaire de service public. Il n’en est rien, car les préoccupations de l'Administration sont commandées par la protection d’une richesse collective. L’Administration ne fait qu’exercer ses droits de police.

L'examen de l'exploitation commerciale de la mine nous fera mieux comprendre l'absence de siminormalement au Préfet. On applique aussi une règle sanctionnée par la Cour de Cassation et le Conseil d'Etat, à savoir que le Président de la République peut prendre pour l'ensemble du territoire, des mesures générales dans tous les cas où ces mesures sont de la compétence des autorités locales. (Décrets du 14 janvier 1909, du 13 août 1911, du 20 janvier 1914.)

(9) Cette restriction peut-elle donner lieu à indemnité ? Le Conseil d'Etat a répondu affirmativement (27 juillet 1906, Compagnie P.-L.-M. Conclusions Teissier. Rec. p. 702).

(10) Décret du 23 octobre 1852. Ce décret n’est pas par sa date un décret-loi, puisqu'il est postérieur à la période dictatoriale, mais la jurisprudence a écarté cette objection.

(1x1) La loi du 13 juillet rg11 exige un avis conforme du Conseil d'Etat.

(12) Loi du 27 avril 1838. Décret du 29 octobre 1852. Lois du 8 avril 1910, du 9 septembre 1919. À noter aussi que les

ouvriers mineurs sont protégés par une abondante législation : loi du 29 juin 1905, du 13 juillet rgti, art. 139; ete.

litude entre la concession minière et la concession de service public. L'exploitation commerciale est libre. La puissance publique ne peut intervenir dans la fixation du prix de vente du combustible. Au reste, la loi du g septembre 1919 ne décide-t-elle pas que l'exploitation minière est un acte de commerce (13) (14)? A ce point de vue, la concession de mines jouit d’une plus grande liberté que la plupart des entreprises d'intérêt public. Cette liberté est due vraisemblable- ment aux nombreux aléas auxquels est exposée l’exploitation. Disons, d’ailleurs, que la récente institution de la participation aux bénéfices édictée tant en faveur de l'Etat que des ouvriers, lui a porté une atteinte considérable.

Le principe de gratuité pouvait paraître exagéré. La puissance publique procure au concessionnaire « la fortune préalablement endormie dans le sol ». En 1810 on ne considérait pas la mine comme une richesse collective. Il s’est produit, au cours du dixneuvième siècle et du commencement du vingtième, une évolution qui prépara la réforme de 1919. La pratique administrative était arrivée à tourner la loi de 1810 grâce au procédé des offres de concours. Des critiques sévères avaient été adressées à la jurisprudence du Conseil d'Etat, mais ne pouvait-on pas répondre que le Gouvernement avait le libre choix

(13) L'exploitation minière est assujettie à la loi du 25 juin 1920 sur le chiffre d’affaires.

.… (4) Nous devons noter que le principe de liberté commerciale subit une atteinte dans le cas où l'exploitation est res-

treinte ou suspendue de manière à inquiéter la sûreté publique. L'art. 4o de la loi de 1810 prévoit qu'il est pourvu à

l’exploïlation par le Miristre de l'Intérieur.)

du concessionnaire et que, partant, il pouvait tenir compte des offres de ce dernier ? Nous n’avons pas à nous étendre longuement sur la légitimité de la participation aux bénéfices. Elle peut être regardée comme une sorte de redevance. Quand l’Administration délivre une permission de voirie, elle perçoit une redevance pour prix de l’occupation du domaine public ; elle agit encore de même lorsqu'elle confère un permis de stationnement. Ces redevances ne sont que le prix d’un service rendu. L’Administration doit pouvoir exiger une redevance de la part du concessionnaire de mines. On objectera que la concession de mines est déjà assujettie à un impôt direct spécial ; mais cet impôt trouve sa légitimité dans ce fait que ni l'impôt foncier, ni l'impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux ne sont ici applicables. La participation aux bénéfices doit s’analyser, au contraire, en dehors de toute préoccupation sociale, comme le prix d’un service rendu par l’autorité concédante. Celle-ci attribue une partie du bénéfice aux ouvriers mineurs, ce qui n’infirme en rien l’observation précédente. Ne pourrait-on pas aussi soutenir que l'existence de prescriptions très strictes édictées en faveur des ouvriers mineurs tend à séparer les concessions de mines des entreprises d’intérêt public ? Nous avons vu au Chapitre IIT qu'il était rationnel d'admettre que les agents coopérant à la marche des entreprises d'intérêt public fussent soumis à une législation protectrice. La protection des ouvriers mineurs est très efficace, elle n’est d'’ailleurs pas unique en droit administratif. Les marins

du commerce bénéficient aussi d’une protection très

énergique qui a servi de modèle à la législation édic-

tée en faveur des ouvriers mineurs.

La concession de mines n’est qu'une entreprise d'intérêt public. | |

SECTION III

be l’utilisation de l’énergie hydraulique (15)

La loi du 16 octobre 1919 a omis de préciser la nature juridique de l’énergie hydraulique. Il paraît conforme aux intentions du législateur de décider que l’énergie hydraulique est une richesse collective. Les eaux des cours d’eau navigables font partie du domaine public, mais le « mouvement de l’eau, qu’il soit dû au flux et au reflux de la mer, à la pente du sol ou à la main de l’homme, est distinct de l’eau elle-même et du sol qui la supporte et la contient. » (16).

Il eut été plus logique, eu égard à certaines dispositions de la loi du 16 octobre 1919, de conférer à l'énergie hydraulique le caractère de domanialité publique.

On ne peut la capter sans avoir recours à l’inter-

vention de la puissance publique qui, suivant les

(15) Bibliographie : Louis Rolland : Revue de Droit public et des Sciences politiques, tome 37, année 1920, p. 343 ; Paul Bougault : La législation nouvelle des chutes d’eau. Loi du 16 octobre 1019 et règlements annexes.

(16) Louis Rolland, op. cit., p. 343:

sl.

hypothèses, délivre uné concession ou une auforisation. EE

Le concessionnaire dont parle la loi du 16 octobre 1919 n’est pas, lui non plus, un véritable concessionnaire de service public, encore qu'il en soit plus près que le concessionnaire de mines (17).

Afin d'examiner quelle est la situation du concessionnaire d'énergie hydraulique, nous étudierons successivement les règles qui président à l’exécution des travaux et au fonctionnement de l’exploitation technique et commerciale de l’entreprise.

Pour l’exécution des travaux, le concessionnaire jouit de prérogatives assez étendues. Tous les droits de riveraineté préexistants disparaissent pour être, suivant les cas, convertis en une indemnité en nature ou en argent. Les litiges qui naîtront seront de la compétence du Tribunal civil. Le concessionnaire peut submerger les rives par le relèvement du plan d’eau, et jouir parfois d’un droit d'occupation temporaire analogue à celui de la loi de 1892. Dans ces diverses hypothèses la compétence est judiciaire.

L'exploitation technique est soumise à un contrôle très rigoureux et qui a pour sanctions : soit l’application de clauses pénales, soit des amendes prélevées par le Préfet, soit la déchéance, soit enfin une mise en régie provisoire. Sur tous ces points le concessionnaire de force hydraulique s'éloigne assez du

(17) « Le concessionnaire de force hydraulique est plus près du concessionnaire de service public, que du concessionnaire de mines ; cela tient sans doute à ce que les règles # les aléas de l'exploitation sont plus limités ». L. Roland, oc. cit.

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concessionnaire de service public. La déchéance, qui est une des rares sanctions — sinon la seule — à appliquer au concessionnaire de mines, ne joue encore que dans des hypothèses peu nombreuses et limitativement déterminées. MD

La durée de la concession de force hydraulique est temporaire: Par ailleurs, le rachat peut être prononcé. Cette dernière disposition nous rapproche encore de la concession de service public (18).

L'exploitation commerciale ne saurait être comparée à celle de la concession de mines. Le cahier des charges type prévoit l’insertion d’une clause portant

‘fixation d’un tarif maximum (r9). Le concessionnaire supporte un cautionnement. Il est astreint à payer une redevance qui rappelle assez la redevance minière (20).

Il est encore prévu une participation du personnel aux bénéfices et à la gestion (21).

Nous noterons pour mémoire les concours financiers de l'Etat et des diverses Administrations publiques (22).

Enfin, opérant une réforme hardie, la loi du

(18) La Commission des Mines de la Chambre des Députés avait admis la possibilité de prévoir le rachat des concessions minières, mais le Sénat s’est opposé à cette manière de voir.

(19) Article 10.

(20) Cette redevance est assimilée aux revenus dormaniaux; les litiges seront de la compétence judiciaire. "e (21) Cpr. Les conventions de 1921 des chemins de fer d’intérêt général.

(22) Ce concours financier ne fait encore qu’accentuer le

caractère d'intérêt public des entreprises. |

16 octobre 1919 a soumis les entreprises déjà existantes à un régime provisoire (23).

Quelle est la nature du contrat de concession de force hydraulique? Le cahier des charges-types s’est prononcé en faveur de la compétence du Conseil de Préfecture. Cette disposition laisserait croire que ledit contrat est un contrat de service public comportant au préalable l'exécution de travaux publics. S'il en était ainsi il faudrait admettre que les dommages que peuvent subir des tiers, du fait de l’exécution des travaux, rentrent dans la catégorie juridique des dommages causés par l'exécution des travaux publics. En fait, la loi du 16 octobre 1919 décide que l'autorité judiciaire est compétente pour connaître des dommages que subissent les tiers. Mais sur quelle base faire reposer la compétence du Conseil de Préfecture, si, comme il résulte des observations précédentes, le contrat de concession de force hydraulique n’est pas assimilable à un contrat de travaux publics ? Il est rationnel de faire état d’une disposition de la loi du 28 Pluviose, An VII, aux termes de laquelle le Conseil de Préfecture est compétent pour statuer sur les difficultés qui pourront s'élever en matière de grande voirie (24).

(23) À condition que les usines en question aient une puissance maxima de plus de 150 kilowatts. (La puissance maxima est égale à la hauteur de la chute multipliée par le débit maximum de la dérivation).

(24) Article 4, paragraphe 5 de la loi du 28 pluviôse, an VIII. La loi de 1919 a unifié les cours d’eau au point de vue de l’utilisation de l'énergie hydraulique. Remarquons que l'article 4, paragraphe 5, ne peut motiver la compétence du

On a pu voir, par ce qui précède, que le contrat de concession d'énergie hydraulique se rapproche beaucoup plus du contrat de concession de service public, que la concession de mines. Il n’en reste pas moins que l’entreprise qui utilise la force hydraulique n’est qu’une entreprise d'intérêt public. La concession. de la loi du 16 octobre 1919 n'est que le produit d’une longue évolution et la marque indéniable d’une nouvelle tendance législative.

Cette évolution, cette tendance, nous les retrouvons encore dans une autre modalité d'utilisation de l'énergie hydraulique : la permission (25).

Les développements que nous avons déjà consacrés au système de la permission, nous permettront d’être très brefs, car, d’après la loi de 1919, les permissions continueront à être régies par la législation — ou plus exactement par la pratique administrative — antérieure. Ce n'est pas à dire toutefois que la loi de 1919 n'ait pas tenu à poser quelques règles nouvelles. Nous les retiendrons car elle sont l’illustration de plusieurs principes que nous avons essayé de dégager. La durée de l’autorisation est limitée à soixante-quinze ans au maximum ; elle ne comporte

Conseil de Préfecture qu’autant que l’on admei la domanialité publique de la force hydraulique. Il est vrai qu'on peut la supposer simplement assimilée à la grande voirie (Cpr. les servitudes militaires, les travaux mixtes, les lignes télégraphiques et téléphoniques, les travaux de dessèchement et d'endiguement, etc..).

(25) C'est le système qui s'applique à toute entreprise qui, en raison de la faiblesse de sa puissance maxima, n'est pas concessible.

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aucun cahier des charges (26). Le permissionnaire gère une entreprise d'intérêt public. Le procédé de la permission est d’ailleurs loin d’être perfectionné comme celui que nous avons rencontré en matière d'outillage des ports (27).

(26) Cpr. L'autorisation d'outillage dans les ports et le projet de loi tendant à compléter le régime auquel sont soumises les sociétés de production et de distribution d'électricité qui fixent la durée maxima à quinze et trente ans.

(27) Enfin, parmi les biens qui ne sont pas une propriété pure et simple, nous pouvons encore ranger les sources d’eau minérales qui sont soumises à une réglementation qui en fait des entreprises d'intérêt public. Arrêtés du Gouvernement des 23 vendémiaire an VI, 29 floréal an VII, 3 floréal an VIH, 6 nivôse an IX. Ordonnance du 18 juin 1823. Loi du 14 juillet 1856. Décrets du 8 septembre 1856 ei du 28 janvier 1860.

Dans un ordre d'idées un peu différent, les concessions de terre aux colonies ont bien aussi ie caractère d'entreprises d'intérêt public. Il n’y a pas un contrat type, les modalités varient suivant les colonies ; on peut néanmoins relever un certain nombre de traits communs parmi les stipulations imposées aux concessionnaires. La concession est accordée dens l’intérêt de la mise en valeur du domaine colonial,