CONCLUSION

Nous avons insisté dans notre introduction sur la souplesse du droit public français ; sa mobilité lui permet de s'adapter aux exigences de la vie économique et sociale et nous allons avoir à discuter ses mérites dans l'espèce qui nous occupe.

On a pu se convaincre qu’il n'existait pas une cloison étanche entre le droit absolu de liberté et le service public administratif fonctionnant suivant des procédés très spéciaux, et qu’une situation intermédiaire s'intercalait entre ces deux pôles de l’activité nationale. Les entreprises d'intérêt publie occupent cette situation intermédiaire et quelles que soient leurs modalités pratiques elles ont une base commune en ce qu'elles subissent une réglementation et un contrôle plus ou moins énergique.

Dans quels cas l’Administration pourra-t-elle réglementer ? Nous les rappelons dans l’ordre même où nous les avons étudiés : dans le cas d’une permission de voirie ou de police, ainsi que dans celui d’une autorisation ayant pour but l'exploitation d'une richesse collective. Nous avons mentionné quelquesunes des phases de l’évolution qui s’est produite à propos des permissions, et qui a pour effet d’en opérer le conditionnement au profit de l'intérêt général. L'évolution n’est pas moins curieuse dans l’hypothèse des autorisations tendant à l'exploitation des ri-

chesses collectives. Jusqu'à une époque asez récente, on considérait que l’on ne pouvait appliquer que deux régimes aux choses communes : d’une part, la conception très individualiste de 1810 ou la quasi liberté des riverains des cours d’eau n’appartenant pas au domaine public, et, d'autre part, le système des permissions de voiries précaires et révocables. Une nouvelle formule s'est imposée à la puissance publique. Celle-ci a été amenée à favoriser l'organisation d'entreprises d'intérêt public et à les laisser fonctionner sous son contrôle.

N'est-ce pas faire preuve d’un optimisme béat que de vanter l'excellence de cette formule ? Il ne nous paraît pas qu'elle soit d'inspiration malheureuse. À quelles conséquences aboutit-elle P Elle fait sortir du pur droit privé des entreprises qui,par leur but, s’identifient avec les services publics et les soumet de ce chef à un contrôle énergique. Nous avons eu en temps et lieu à préciser le caractère des entreprises privées. Sans doute, celles-ci intéressent bien la collectivité car rien de ce qui se passe dans le monde ‘économique et social ne saurait rester étranger aux préoccupations de sa chargée d’affaires ; la puissance publique. Ainsi, il se peut que l’entreprise privée soit même placée sous un régime rigoureux ; mais, eu égard à son but, elle n’intéresse pas immédiatement la puissance publique. Dans une démocratie, il faut tenir compte des intérêts des usagers ; or, il ne semble pas que ceux-ci aient à pâtir de l'existence des entreprises d'intérêt public. Il serait tout à fait fâcheux que des entreprises, se proposant l’exploita-

tion d'un gisement minier, l’utilisation de l'énergie hydraulique, restassent sur le terrain du pur droit privé.

La nouvelle formule provoque une deuxième conséquence. Si elle réussit à faire sortir certaines catégories d'entreprises de la vie privée, elle ne les incorpore pas pour cela à la vie administrative. Nous ne prétendons pas qu'il y ait toujours une solution très nette et que lesdites entreprises ne soient pas parfois rattachées par beaucoup de points de suture à la vie administrative. Aussi bien ce serait ignorer les subtilités du droit public. Toutefois, on peut affirmer que ces entreprises d'intérêt public ne sont pas des services publics. Elles visent à la satisfaction de besoins généraux et sont soumises au contrôle des pouvoirs publics sans participer à la vie administrative.

Est-il opportun qu'ii existe des entreprises d’intérêt public jouissant d'une liberté réglementée ? Tout le problème gravite autour de l’idée que l’on peut se faire de l'Etat moderne. Le nombre des services publics doit-il se multiplier ? Nul ne doute de la tâche écrasante qui incombe à la puissance publique. L'individu doit être efficacement protégé ; la puissance publique n'est pas entièrement faite d'autorité, elle est faite aussi de sollicitude. Mais pour protéger l'individu, faudratérêt public jouissant d’une liberté réglementée ? On comprend que tout le problème gravite autour de l'idée que l’on peut se faire de l'Etat moderne. Le nombre des services publics doit-il aller se multi-

pliant ? Nul ne ont de la tâche écrasante qui incombe à la puissance publique. L’ individu doit être efficacement protégé ; la puissance publique n'est pas entièrement faite d'autorité, elle est faite aussi de sue Mais pour protéger l’ individu, faudrat-il recourir à chaque instant au procédé du service, public ? Si oui, cette hypertrophie du procédé du service public ne risque-t-elle pas d'imprimer une inclination fâcheuse aux tendances de l'Etat moderne. Si non, ne pourra-t-on pas utiliser, lorsque, du moins, les circonstances le permettront, des procédés concurrents du service public, et d’un fonctionnement plus souple ?

L'Etat est surchargé. On est bien convaincu de la nécessité d’une réforme, mais on ne s'entend guère sur le choix des moyens.

D'aucuns estiment que, pour améliorer l’administration des affaires de l'Etat, il faut entreprendre l'industrialisation des services publics. Cette expression « ne peut avoir que la signification suivante : introduire dans l'Etat les procédés qui favorisent le succès des entreprises industrielles... » (1). « L'Administration qui s'occupe du corps social a les mêmes préoccupations que le médecin qui s'occupe du corps humain. L'un et l’autre cherchent à « constituer des organismes sains, à conserver la santé et à guérir les maladies ». Il n’est donc point étonnant que la méthode qui convient au médecin quand il s'occupe des

(1) Henri Fayol. L’incapacité industrielle de l'Etat, les P.T.T. Annexe, pages 89 et s.

de

individus convienne aussi à l'administrateur qui s’occupe des corps sociaux... L’Administration ne peut se constituer scientifiquement que par la voie expérimentale, c’est-à-dire par l’application immédiate et rigoureuse du raisonnement aux faits que l’observation et l'expérience fournissent (2)...

« Le bon sens, d'accord avec la méthode expérimentale, conseille d'essayer les procédés qui ont réussi dans l’industrie. On peut en faire un essai prudent qui, en cas de succès, serait suivi d’une large application.

« Si l’on veut industrialiser l'Etat, c’est par la réforme administrative du ministère qu'il faut commencer. Selon la marche naturelle des choses, cette réforme s’étendra peu à peu de la tête à tous les membres du corps social et, sous l'influence de la fonction administrative, toutes les autres fonctions essentielles participeront aux avantages de la réforme.

« L'expérience vaut la peine d’être tentée. Selon toute probabilité, ses premiers efforts seraient des ministères plus stables, l'unité de direction, la coordination des efforts, un contrôle plus strict, plus de responsabilité pour les agents à tous les niveaux, plus de rapidité dans l'exécution des travaux, économie de temps et d'argent. Un seul de ces effets peut, dans certains cas, changer complètement la marche d’un grand service public. Nous venons d’en avoir la

(2) Hevri Fayol. L'éveil de l'esprit public, p. 3 ets.

preuve dans la manière dont le principe de l'unité de direction a été compris aux armées » (3).

Cette thèse qui propose l’industrialisation des services publics a l’incontestable mérite de la nouveauté, et son aspect scientifique est propre à séduire certains esprits. Nous ne croyons pas qu’elle soit apte à procurer le remède cherché, et nous estimons qu’il faut se mettre en garde « contre cette généralisation fantasmagorique qui consiste à assimiler sinon l’ensemble, du moins la plupart des grands services à des industries modernes » (4). Cette généralisation est beaucoup trop absolue pour être exacte. Un service public n’est pas assimilable à une entreprise privée. Certes, il y a des retouches à opérer, mais les services publics et les entreprises privées doivent conserver leurs méthodes propres:

Il reste seulement la question de savoir quels sont les services qui doivent avoir nécessairement le caractère de services publics administratifs, c’est-àdire fonctionner suivant des procédés spéciaux.

La solution est facile : les gouvernants doivent se garder de manquer de mesure, afin d'éviter l’engorgement des fonctions étatistes. Il n’est pas nécessaire d'être grand clerc pour s’apercevoir que l'Etat n'a pas d'intérêt à multiplier ses fonctions. L'Etat n’est apte qu’à gérer des services publics. S'il empiète sur les attributions réservées à l’intiative privée, il risque un échec.Il a fallu liquider la flotte marchande

(3) Henri Fayol, loc. cit. ; (&) H. Berthélemy. Revue politique et parlementaire, 10 février 1923, p. rÿg.

de l'Etat ; la réduction du nombre des arsenaux et leur utilisation plus rationnelle sont devenues des nécessités. « L’Administration est uniforme et volontiers symétrique ». Ce n’est pas là un reproche, c’est une constatation. Cette uniformité qui peut être utile dans le cas de grands services publics, est nuisible au développement des entreprises qui présentent un caractère industriel ou commercial, car « Ja vie économique revêt les formes les plus variées et se déroule en cent actes divers ». Est-ce à dire qu'il faille faire le procès facile de l’étatisme ?P « De ce que l'Etat ait dépassé le but et voulu lui-même exécuter ce qu'il aurait mieux fait de confier à d’autres sous son contrôle, s’en suit-il que son abstention totale eut été toujours préférable ? » (5). Non pas, et quoi d’étonnant si, devant l’énormité de sa tâche, l'Etat, qui est faillible, subit quelques défaillances et si des à-coups se produisent.

On s’étonne que l’on ait voulu oublier que l’adaptation de l'Etat à la situation que lui ont créée l’évolution économique et l’évolution sociale, ne pouvait être que très laborieuse. [1 semble que l'on s’achemine vers une solution rationnelle. Ertout cas, pour la bien trouver une « condition (s'impose) que rien ne peut suppléer : la mobilisation intégrale et l’utilisation méthodique des énergies particulières au service du bien commun » (6).

L'Etat doit chercher des aides. Il lui faut provoquer la collaboration des particuliers. Ce n'est pas

(5) Eugène Duthoit, loc. cit.

(6) Eugène Duthoït, loc. cit.

une nouvelle doctrine. Notre droit public est tout imprégné du principe de collaboration (7), et cela n'implique pas, d’ailleurs, que l'Etat ait à méconnaitre sa propre tâche et à abdiquer son rôle « d'arbitre suprême des intérêts en conflit ». Il doit s’efforcer de sauvegarder son « rôle d'architecte, mais celui-ci n’est pas l’unique constructeur, et malheur à lui si, dépassant sa fonction particulière, il se fait tailleur de pierre et maçon ! Ainsi, l'Etat, dans le domaine économique, prévoit, prépare, dessine, harmonise, surveille, sauvegarde les grands intérêts généraux et permanents : c’est sa tâche. Mais il laisse l’expérience à ceux que qualifie leur compétence et qu’aiguillonne le stimulant utile des intérêts privés » (8).

Ce principe de collaboration rencontre beaucoup d'hostilité. Cette hostilité est assez naïve, car tous les administrés sont tous plus ou moins des collaborateurs de l'Etat et ne peuvent s'empêcher de l’être. L'’hostilité est souvent motivée par ce fait que la collaboration à l’exécution des services d'intérêt général, collaboration que nous appellerions volontiers une collaboration « horizontale », implique aussi, dans bien des cas, l’idée d’une interpénétration plus étroite, d’une liaison plus intime, à l’intérieur du service, entre les diverses forces qui concourent à sa marche, c'est-à-dire d’une collaboration « verticale ». Nous n'avions pas à discuter la légitimité de toutes

. (7) L'exercice du recours pour excès de pouvoir n'est qu'une collaboration par voie de contrôle. Voir G. Renard. Notions très sommaires de Droit public, p. do ets,

(8) Eugène Duthoit, loc. cit.

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les modalités de la collaboration et spécialement de cette collaboration « verticale » qui est une orientation nouvelle de la vie économique, un signe des temps. ’

Nous croyons que la collaboration horizontale substitue, justement, « à la théorie de l'Etat dominateur, qui à fait faillite, la vraie notion de l'Etat serviteur du bien commun. L'Etat s'associe à tous les agissants sans les gêner, sans les absorber et sans cesser, lorsqu'il collabore avec eux, de rester le pouvoir » (9). Sans cesser de rester le pouvoir, c'est-àdire sans cesser d'assurer le contrôle des entreprises qui gèrent un service d'intérêt général. « La méthode nouvelle doit être un agencement plus délicat, une cohésion plus parfaite, entre l’activité politique et l’activité économique » (10).

(9) Eugène Duthoit, loc. cit.

(10) Georges Renard, op. cit., p. 38.