INTRODUCTION

Evoluant sans cesse, le Droit a mérité qu'on dise de lui : « le Droit c’est la Vie » (1). L'évolution est lente, à peine percéptible en Droit privé ; elle est au contraire d’une rapidité et d’une souplesse parfois déconcertante en Droit public. « Les lois sociales sont dans leur développement ce qu’il y a de plus mobile dans l’humanité ; cette mobilité des institutions en constitue l’histoire ; à chaque instant la borne se déplace. » (2).

Aujourd'hui, grâce à la contribution de la jurisprudence et d’une grande partie de la doctrine, la science du Droit public à pris corps, elle a désormais ses méthodes propres, encore qu'elle se ressente des erreurs d'interprétation qu'ont commises des publicistes trop soucieux de s’en tenir à une méthode strictement nya et procédant des préjugés civilistes.

Devançant fréquemment le législateur, hostile aux formules rigides qui risquent de figer la vie sociale, la pratique administrative tend, en perfectionnant le droit public, à sauvegarder l'intérêt général.

(1) E. LEeRMINIER. Philosophie du Droit. 1835. Livre V. Ch. 1°, p. 265.

(2) E. LerMINIER, op. cit. Livre II, Ch. I, p. 110.

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Les marques de son esprit inventif abondent (3).

I} n’est certes pas dans notre intention, d’englober en un vaste examen tous les faits qui trahissent la souplesse du droit public. Nous nous cantonnerons dans un domaine plus restreint et très strictement délimité. Se

En ce qui concerne l’activité économique générale, certains esprits inclinent parfois à dissocier d'une façon rigide le procédé du service public et celui de l’entreprise privée. Le premier est tout entier imprégné de puissance publique, c'est un procédé nettement autoritaire ; le deuxième est, au contraire, entièrement laissé à la libre initiative des particuliers.

Dans la réalité des choses, il est inexact de prétendre qu’une barrière infranchissable sépare ces deux procédés qui relèvent de deux branches du Droit diarnétralement opposées. Le service public n’est qu'un procédé dont il est fait choix, parmi des modes multiples, pour des services impliquant une étroite surveillance ; mais il n’y a pas un abîme entre le service public administratif et l’entreprise privée (4). En fait, il s’intercale toute une théorie de solutions intermédiaires, de procédés très nuancés et plus

(3) On n’a pas oublié les ingénieux palliatifs qu'elle a suscités pour parer aux lourdes charges financières dont était responsable la, loi du 11 juin 1880 sur les chemins de fer d'intérêt local et les tramways. [Il ne restait plus au législateur qu'à confirmer par la loi du 3r juillet 1913, l’œuvre d’une jurisprudence assurément hardie, mais très protectrice des intérêts généraux.

@) Gpr. M. Hauriow. Précis de Droit administratif. Ch. IV. G. Jeze. Principes généraux de Droit administratif, 1014. (P. 247 et s., 200 et s.)

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” souples que le procédé du service public. L'Etat a

cessé d’être uniquement « veilleur de nuit ». Devant l'étendue d’une tâche que l’évolution rend sans cesse plus absorbante, l'Etat a le droit et l’impérieux devoir de s'assurer la collaboration bénévole ou « réquisitionnée » des particuliers.

Il n’y a pas que le service public qui soit susceptible de pourvoir à la satisfaction des besoins ressentis par les diverses collectivités ; et le Droit administratif si subtil dans ses inventions, vient offrir d’autres procédés dont il importe de donner dès maintenant une vue générale. Notons qu'il existe entre eux divers points de contact. Cette observation ne laisse pas de rendre particulièrement difficile, l'adoption d’une classification rationnelle des divers procédés utilisés en vue de l’établissement d’entreprises d'intérêt public, tenant le milieu entre le service public administratif (5) et l’entreprise privée.

Envisageant les organisations qui se font les auxiliaires de l'Administration, M. Hauriouw les répartit en deux grandes catégories. Dans un premier groupe se rangent les auxiliaires de l'administration publique pour la gestion des services publics déjà créés : entrepreneurs, concessionnaires... etc... ; dans un deuxième groupe prennent place les organes de l'administration d'intérêt public pour des œuvres non érigées en services publics. Ce sorit ces dernières entreprises d'intérêt public qui tiennent le milieu

(5) Service public administratif : c’est-à-dire fonctionnant suivant des procédés bien spéciaux « op de puissance

publique ».

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entre le procédé trop autoritaire du service public et celui trop lâche de l’entreprie privée, qui nous occuperont. Mais, il convient, au préalable, de re- * chercher comment elles se subdivisent elles-mêmes. L'existence ou l’inexistence d’une association pourvue de la personnalité morale ou d’une reconnaissance d'utilité publique, ne pourrait-elle pas être re- ‘tenue comme susceptible de fournir un critérium capable de nous guider utilement ? Retenant cette première idée, M. Hauriou y joint celle de la subvention et de « l'appel pur et simple fait à l'institution privée ». (6)

Il ne faut pas oublier que les moyens utilisés en vue de l'organisation des entreprises d'intérêt public sont multiples, et tendent même parfois à se confondre. Dans ces conditions, nous ne pouvons, d'ores et déjà, dresser un catalogue définitif des divers procédés auxquels le Droit administratif a recours lorsqu'il organise les entreprises d'intérêt public. Aussi bien, pareille ambition ne serait-elle pas la négation même de la souplesse du droit public ? En admettant, par hypothèse, que nous parvenions à l'exactitude, notre œuvre risquerait d’être rapidement démodée. Vraie, peut-être auourd'hui, elle serait bientôt incomplète et nous aurions méconnu que le droit public : « c’est la vie ! ».

Mais, étant donné que nous nous plaçons sur le terrain de l’activité économique générale, nous esti-

(6) Loi du 1° avril 1898 : Sociétés de Secours Mutuels. — Loi du 5 avril rgro : Retraites ouvrières et paysannes. etc.

mons qu'il convient plutôt de mettre en relief les idées suivantes :

Nous avons : d'une part, le droit absolu de liberté qui permet aux particuliers d'exercer leur activité, et, d'autre part, le service public proprement dit. Tant que le particulier se borne à user de ses droits civils généraux, l’administration n’a pas d'armes à son profit, abstraction faite toutefois de son droit général de réquisition. Que si, au contraire, le par- ticulier est contraint, ses propres droits étant épuisés ou limités, d’avoir recours à l'Administration et de lui demander, par exemple : une permission, une autorisation, la situation est tout autre. Alors que dans la première hypothèse, l'Administration ne doit établir un service public que s’il y a nécessité, dans le deuxième cas, elle pourra, par contre, imposer des charges spéciales, conditionner les permissions octroyées, de telle sorte qu’elle arrivera à pourvoir à l'institution d'entreprises d'intérêt public. Ces permissions, l'Administration les délivre, soit en vertu de ses droits de police, soit en vertu de ses droits de propriétaire. De même, l’Administration pourra imposer aux particuliers utilisant des « choses communes » : gisements miniers, énergie hydraulique, un ensemble de charges édictées dans l'intérêt de la. collectivité. Grâce à ces procédés, il se créera des entreprises d’une hiérarchie intermédiaire entre le service public et l’entreprise privée.

Nous étudierons successivement : les permissions de voirie, les permissions de police et les autorisalions ayant pôur but de permettre l’exploitation des

richesses collectives envisagées comme moyens d’assurer l'établissement des entreprises d'intérêt public. Nous nous demanderons, en outre, quelle est la valeur respective de chacun de ces procédés et nous apercevrons que les arguments qui militent en faveur de leur différenciation n’ont peut-être pas le caractère déterminant qu’on leur reconnaît parfois.

Enfin, nous nous efforcerons de discerner l’orientation nouvelle que la formule des entreprises d’intérêt public est susceptible d'imprimer à l’Economie Nationale.

Puisqu'il n’y a pas un abîme entre le service public et l’entreprise privée, mais que celle-ci comme celui-là se rejoignent pour composer l’entreprise d'intérêt public, il nous paraît dès lors logique, à seule fin de faciliter l’intelligence de notre étude, d'analyser au préalable et d’une manière très succincte, la technique du service public, et de discuter l'autonomie véritable des entreprises privées.