CHAPITRE IL

SOMMAIRE : Section I. — Notions générales sur les entre-

prises d'intérêt public.

Secrion II. — De l'établissement des entreprises d'intérêt public.

SECTION Ï

Notions générales sur les entreprises d’intérêt public

Les considérations très sommaires que nous avons consacrées tant au procédé du service public qu'aux entreprises privées,nous permettent de mieux aborder le développement d'une idée qui nous est déjà familière : à savoir qu’il existe des moyens concurrents du service public administratif. Nous admettons comme un fait acquis que l'Etat moderne, vu l’énormité de sa tâche, doit se ménager une collaboration efficace, se procurer des auxiliaires. Notons ce trait qui, pour d’aucuns, ne laisse pas d’être paradoxal : on répète fréquemment que les masses popuiaires n'ont plus ni respect, ni souci de l'autorité, or, pourtant, elles ne cessent de demander beaucoup à l'Etat. Si de nos jours nous entendons beaucoup demander à l'Etat, c'est qu'on croit à son « paternaiisme » (1), à la vertu de certains attributs sura joutés

(x) G. JÈze. Cours de Science des Finances et de législation financière française, page 60..

Faure CURE

par l’évolution de la vie sociale à sa fonction capitale qui est toute d'autorité. Nous avons déjà aperçu cette tendance vers l'Etat économique.

Par ailleurs, nous sommes habitués à considérer les entreprises d'intérêt public comme un type intermédiaire, d’une facture hybride, à la composition de laquelle participent la vie publique et la vie privée suivant une proportion qui n’a rien de mathématique. Cette notion doit être quelque peu précisée. Il convient de se demander, tout d’abord, quels sont les caractères généraux des entreprises d'intérêt public. 4

Afin d’atteindre plus sûrement le but que nous nous sommes assignés, nous procéderons suivant une méthode strictement anayltique. Nous nous efforverons de découvrir les éléments d'analyse des entreprises d'intérêt public et nous nous essaierons ensuite à en présenter une vue synthétique. On se souvient que nous avons défini le service public : une entreprise gérée par ou pour le compte de la puissance publique ou de l’un de ses démembrements dans un but d'intérêt général, et fonctionnant suivant des procédés exorbitants du droit commun. Les entreprises d'intérêt public s’identifient par leur but avec les services publics. Ce but peut avoir, comme pour le service public, un caractère social ou économique. Cette distinction n’a d’ailleurs qu’une valeur très re- Jative, car il existe de nombreux points de contact entre le service public social et le service public économique. Cette interpénétration se retrouve chez les entreprises d'intérêt public. Si l'exploitation minière,

ie

dont le caractère économique est nettement accusé est une entreprise d'intérêt public, n'est-ce pas grâce aux suggestions des idées sociales dont le législateur e fini par s'inspirer ? Quoiqu'il en soit, nous ne voulons pas nous départir pour l'instant de la distinction précitée.

L'entreprise d'intérêt public peut être sociale. Cette épithète est extensive et visera soit l’amélioration de la vie matérielle et physique, soit l’amélioration de la vie intellectuelle et morale. L'amélioration de la vie matérielle et physique comprendra, par exemple, le développement de l'assistance, l’encouragement à la prévoyance sous toutes ses formes fhabitations à bon marché, caisses d'épargne, sociétés de secours mutuels, etc...), la pratique de l’hygiène, etc... L'amélioration de la vie intellectuelle et morale, c’est-à-dire l’enseignement libre, les recherches scientifiques, les cultes (2), etc.

Economique, l’entreprise d'intérêt public n'aura plus un caractère désintéressé, mais se présentera sous la forme d’une entreprise commerciale qui, par son but et ses moyens d'action, débordera de la vie privée et nécessitera le contrôle de la puissance publique.

Quelles sont les particularités des organismes qui président à la vie des dites entreprises ? Les entreprises d'intérêt public sont gérées par des organismes qui n'appartiennent à aucun échelon de la hié-

(2) Le législateur de 1905 a dénié aux cultes le caractère

de service public, mais en fait il leur a conféré celui de sersice d'intérêt public. (Voir Hauriou, op. sit., p. 524 et s.).

Dre

rarchie administrative. Encore faut-il remarquer que par organismes il faut comprendre les agents d’exécution et les agents qui coopèrent à la direction : agents d'autorité. Nous nous trouvons, en principe, sur le terrain de la liberté. L'entreprise d'intérêt public est une auxiliaire : c'est un membre de la vie privée qui prête son concours à l'œuvre administrative sans rentrer dans les cadres de cette dernière.

Toutefois, il peut arriver que la puissance publique se réserve le droit d’agréer certains préposés aux postes supérieurs. Malgré cette tutelle — susceptible de nuances très variées — l'organisme de direction ne doit jamais cesser d’appartenir au droit privé (3). Il en est de même des agents subalternes : agents d'exécution.

(3) C'est ainsi que le Conseil d'Etat a décidé à propos de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, que les décisions des Conseils d'Administration des Caisses d’Epargne ne sont pas de nature administrative (Conseil d'Etat, 28 juin 1912, Courron. Rec., p. 739) et qu'ainsi, elles ne peuvent lui être déférées.

L'Etat a tendance, depuis quelque temps, à exercer un contrôle plus actif sur les agents qui coopèrent au fonctionnement des entreprises d'intérêt public. I se réserve fréquemment le droit de nommer les membres des Conseils d’Administration. Dans la Société pour l'aménagment du Rhône, l'Etat (qui, d’ailleurs, n’est pas actionnaire), désignera les 2/5 des membres du Conseil d'Administration et choisira le Président parmi ses représentants. Ce sont des principes analogues qui figurent dans les projets relatifs à l'exploitation des procédés Haber pour la fabrication de l’ammoniaque synthétique, et à l'affermage du réseau de l'Etat, ainsi que dans la loi du 29 juillet 192: sur la constitution de la Société contractuelle des Messageries Maritimes. On a critiqué ces désignations comme contraires à la loi de 1867 qui stipule que les membres des Conseils d'Administration doivent être pris parmi les actionnaires.

M. Truchy estime qu'il faut faire de graves réserves au

D'piee

La puissance publique stipule parfois à l'égard des agents des services publics concédés des éléments importants de leur statut et d’autre part, elle va pui-

sujet de l'Etat administrateur. « L'Etat nommera des Administrateurs, il les révoquera au besoin, mais les actionnaires ne pourront, eux, les révoquer ; voilà qui porte atteinte à un principe fondamental en matière de société par actions, à savoir que les administrateurs sont révocables ad nutum. Autre point : un administrateur ne doit s’occuper que de l'intérêt pécuniaire des actionnaires, l'Etat, lui, représentera des intérêts généraux et l’administrateur-Etat devra infailliblement se conformer aux directions du département ministériel dont il dé-. pend. Autre point : les administrateurs sont responsabies de leurs fautes de gestion individuellement et parfois solidairement. Or, la responsabilité de l’Etat n'est pas celle du droit commun. Le recours en indemnité contre l’État est moins un recours contentieux qu'un recours gracieux qui ne peut être exercé que devant la juridiction administrative. Que deviendra ensuite la responsabilité édictée par la loi de 1867 ? Deux conclusions s'imposent : si la législation vient donner à l'Etat un rôle d'administrateur dans les sociétés, il y a une mise au point à faire. Elle n'est pas faite. Ensuite la conception juridique de l'Etat administrateur ne peut guère entrer dans le cadre juridique des sociétés, ne serait-ce que parce que l'Etat administrateur ne peut avoir des vues en quelque sorte rivées à l'intérêt privé des associés. Ce que l’on peut comprendre, dans certains cas où l'intérêt de l'Etat est en jeu au sein d’une entreprise par actions, c'est que l'Etat soit représenté par un commissaire ad hoc, avec ou sans droit de veto... » Société d'Economie politique, Compte rendu de la Séance du D mars 1923.

Ne pourrait-on pas s'inspirer sous une forme atténuée — puisqu'il s’agit d'entreprises d'intérêt public et non de services publics —- des principes qui régissent l’organisation du contrôle des chemins de fer au Comité de Direction et au Conseil Supérieur, telle qu'elle résulte des Conventions de 1921 ? Il y a, en effet, une certaine anomalie à laisser l'Etat administrer en partie des entreprises d'intérêt public, alors que les Compagnies de Chemins de fer nomment librement et sans restriction aucune leurs Directeurs et Administrateurs.

Nous insistons sur la nécessité du contrôle, car les Pouvoirs Publics doivent sortir de leur neutralité en présence de manifestations de l’activité, nationale comme l’utilisation de 1 énergie hydraulique, mais nous doutons de son « efficacité économique » s'il est converti en une ingérence aussi grave,

SR 37 138 2 ser dans ses droits de police la raison de la protection

qu’elle accorde même aux agents des entreprises privées. À première vue, nous pourrions dire que la si-

tuation des agents qui coopèrent au fonctionnement

des entreprises d'intérêt public se rapproche plutôt de celle qui est réservée aux agents des services publics concédés. C’est qu'en effet, nous notons une protection qui ne laisse pas d’être impérative. La lépislation protectrice des ouvriers mineurs et spéciaiement de ceux qui travaillent à l’abattage du combustible mériterait assez d’être comparée aux dispositions législatives édictées en faveur des cheminots. Toutefois, il nous paraît qu’il y a davantage un cas d'espèce et nous ne songeons pas à énoncer une règle générale. Ce que nous pouvons affirmer c’est que l'Etat est mieux placé pour édicter certaines prescriptions — légitimes — à l’égard des agents des entreprises d'intérêt public et spécialement des entreprises d'intérêt public à caractère économique dont l'établissement présuppose le plus souvent l'obtention d’une autorisation administrative. On peut dire que les agents des entreprises concessionnaires tendent déjà vers le fonctionnarisme ; ce sont des fonctionnaires de second plan devant être régis par un statut particulier bien adapté aux exigences du service public concédé dont ils assurent le fonctionnement. Les agents des entreprises d'intérêt public occupent une situation immédiatement inférieure ; ils doivent normalement bénéficier d’un statut moins tutélaire. S'il n’y a pas un abîme entre le procédé du service public et celui de l’entreprise privée, il n’y a

[ve

pas non plus un abîme entre le fonctionnaire stricto sensu et l'individu qui travaille pour le compte d'un organisme privé ; on va de l’un à l’autre en passant var des stades intermédiaires (4). |

En résumé, les divers organismes qui pourvoient à la bonne marche des entreprises d'intérêt public ne doivent pas appartenir aux cadres administratifs proprement dits. Nous ne pouvons toutefois nous dispenser de formuler une dernière remarque. Il se peut qu’une personne morale de droit public ait . acquis la charge d’une entreprise d'intérêt public. La loi de 1919, qui a si profondément remanié notre régime minier, a accordé d’une façon formelle à Etat le droit d'exploiter lui-même un gisement ; elle a même étendu ce droit aux communes et aux départements. C’est une subtilité de plus à l’actif de notre droit public qui connaît déjà le principe de la « coadministration » (5). Cette interposition de personnes morales de droit public ne change en rien le caractère des entreprises d’intérêt public.

(4) Tout ceci confirme qu'il ne faut jamais s'attacher en droit public à des formules rigides. Cette observation se rapporte même au Droit entendu lato sensu. Ainsi, il serait faux de prétendre à l'absence de points de contact entre la situation contractuelle du droit civil et la situation légale, réglementaire, statutaire propre au droit public. Nous rencontrons en droit privé des solutions médianes et nous n’en voulons pour exemple que le contrat d'adhésion.

(5) Cpr. M. Hauriou, op. cit., p. 30 et 342. Nous pouvons mentionner aussi le projet d'aménagement de la Haute Dordogne. L'affaire sera administrée et contrôlée par les Chambres de Commerce de la XVIII° Région Economique. On sait qu'aux termes de l’article 14 de la loi du 9 avril 1898, les Chambres de Commerce peuvent gérer un certain nombre de services : ports, docks; entrepôts; conditions textiles. Ces services ont

sa: DO re

Étrangères à l'Administration, les entreprises d'intérêt public ne possèdent pas, en principe, les droits de puissance publique qui sont les prérogatives de l'Etat ou de ses démembrements : colonies, départements, communes, établissements publics (6).

Les rapports qu’elles entretiennent avec les usagers sont d'ordre privé et ceci dans toutes les hypo-. thèses ce qui les différencie des services publics concédés (7).

Si nous nous référons maintenant aux observations précédentes, il nous paraît que l’entreprise d’in-

le caractère de services publics (Cpr. Conseil d'Etat, Chambre de Commerce de Paris, 24 juin 1908) que n'auront pas les entreprises touchant à l’aménagement de la Haute Dordogne. En fait, on se trouvera en présence d'entreprises d'intérêt public. Ce projet d'aménagement de la Haute Dordogne a été critiqué (Journée Industrielle, 21 décembre 1922, 23 et 27 décembre 1922). On a fait remarquer que les Chambres de Commerce sortiraient de leur spécialité.

Mais la spécialité des Etablissements publics n'est qu’un principe jurisprudentiel qui subit de nombreuses vicissitudes (Cpr. en matière de dons et legs... etc...). En tout cas, il ne faut pas méconnaître qu’il existe un grand nombre d’entreprises qui, en raison de leur but, doivent être soumises à un contrôle sévère de la part de la puissance publique ou de ses démembrements.

(6) Cpr. Les distinctions entre les établissements publics et les établissements d'utilité publique dans : M. Hauriou, op. cit., p. 303 et s. G. Jèze. Principes généraux du Droit Administratif, p. 263 et 359.

A noter, dès maintenant, l'exception classique en faveur des chemins de fer miniers situés en dehors du périmètre de la mine ou à l’intérieur du périmètre lorsqu'il y a modification du relief du sol. Dans ces deux hypothèses, un décret en Conseil d'Etat peut leur concéder le bénéfice de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

(7) Conflits, 31 mai 1913, Riby. Rec. p. 606.

— ho —

térêt public est, par son but, un procédé concurrent du service publie, situé en marge de la vie administrative.

SECTION II

De l’établissement des entreprises d’intérêt public

Les entreprises d'intérêt public ont un caracière social ou économique. Cette classification n’a pas une valeur absolue, mais elle nous sera utile dans l'étude du problème qui a trait à l’organisation des entreprises d'intérêt public. |

Comment se créent les entreprises d'intérêt public ? On pourrait être porté à croire que leur création est relativement simple puisqu'elles ne sont que les auxiliaires de l’entreprise administrative. Le problème est plus complexe. Nous nous servirons d’un moyen de recherche dont nous avons déjà fait usage. Nous analyserons en premier lieu les situations juridiques préexistantes à l'établissement des entreprises d'intérêt public.

L'examen des situations juridiques préexistantes est particulièrement délicat. Dès les premières recherches, il paraît assez malaisé de vouloir s’en tenir à un point de vue synthétique ; on serait presque tenté de procéder par voie d’énumération. Tel n’est pourtant pas notre but et, en dépit des résultats médiocres auxquels nous sommes d'ores et déjà voués, nous préférons nous écarter d’un point de vue trop