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Introduction

Le droit administratif offre cette particularité qu’il n'est pas contenu dans un code renfermant des principes générateurs et directeurs de droitt. A la différence du droit civil, du droit commercial ou du droit criminel, il est épars dans une foule de lois, de règlements d’administration publique, de décrets, de telle sorte que, même en réunissant ces différents éléments, il serait difficile

d’entreprendre un travail de codification et de réaliser

un monument juridique semblable au Code civil. En effet, chacun de ces actes réglementaires ne constitue le plus souvent qu’une application particulière de principes généraux, qui ne sont parfois jamais exprimés et dont on ne trouve que le reflet dans des textes souvent ambigus et extrêmement nombreux.

L'examen de la jurisprudence est donc le seul point qui permette de dégager par des exemples concrets les principes généraux dont il est fait application. Néanmoins, une telle étude est facilement rebutante. La rédaction des arrêts du Conseil d'Etat, si elle est très précise, est en même temps extrêmement laconique. Cette haute juridiction, dans le contentieux de l’annulation par exemple, se borne à déclarer que telacte est illégal ou que telle autorité administrative « n’a pas excédé ses pouvoirs

1. Cf. Berthélemy, Traité élémentaire de Droit administratif.

Tétreau sl

en décidant que. »,si bien qu’il est difficile de déterminer la portée de ces arrêts. Le plus souvent, l’étude de chaque cas d’espèce permet seule de dégager le principe qui a inspiré la décision de la juridiction administrative.

Il faut d’ailleurs remarquer que les arrêts ne sont pas en eux-mêmes générateurs de droit. Ils ne sont que l’expression d’une doctrine formelle ou latente qu’ils contribuent à confirmer et à préciser. Le droit n’est pas, en effet, l’exposé aride et mort d'institutions factices; il participe à la vie du corps social et s’épanouit en pleine réalité. Les décisions de jurisprudence doivent donc être coordonnées et ramenées aux notions plus générales auxquelles elles se subordonnent, car, seule, la règle juridique est susceptible de donner aux institutions publiques, une armature solide.

La difficulté est de savoir où trouver cette règle juridique et un ensemble de principes qui, avec un enchaînement logique embrasse l’universalité des décisions de droit public et administratif. On ne doit pas songer en effet à rattacher, tout au moins d’une manière absolue, le droit public aux principes généraux du droit privé; on ne peut y trouver tout au plus que des indications. Le droit administratif,'en effet, a des principes distincts par leur nature même de ceux du droit privé. On ne saurait donc s’appuyer sur ceux-ci, même en les dépouillant de ce qui les attache spécifiquement au droit privé. I] faudrait les fausser pour les adapter à des situations auxquelles ils ne s’appliquent pas d’une manière exacte. L'Etat et les collectivités ont des modes d’action différents de ceux des individus et il pourrait être dangereux d'étudier les premiers à la lueur des principes qui servent de guide à l’étude des seconds. D'ailleurs, alors que le

droit privé régitles rapports et les situations des individus,

le droit public s’attache à l’étude de l'Etat et des collec-

tivités publiques considérés soit en eux-mêmes soit dans

leurs rapports avec les individus ; mais ces collectivités

n’ont pas d’existence propre; elles ne sont que par et

pour les individus qui les ont créées. C’est donc de la

nature de ces êtres moraux qu’on pourra seulement

déduire les principes qui devront déterminer leur capacité juridique.

Au seuil de cette étude sur l’activité économique de la commune, il est donc avant tout nécessaire d’analyser la nature même de l’association communale et l’étendue de ses fonctions administratives. L'intervention de la commune dans le domaine économique pour l’exploitation en régie de services à caractère industriel et commercial pose en effet une double question.

La première qu’on pourrait être tenté d’appeler une condition de fond : c’est la légalité de l’exploitation dans le domaine théorique ; la seconde, condition de forme celle-là, consiste à rechercher la possibilité de réaliser dans la pratique une fonction reconnue par ailleurs compatible avec l’action communale. Ce n’est qu’après avoir déterminé la légitimité d’une entreprise économique du groupement communal qu’il conviendra d’examiner dans quelles conditions peut s’opérer l’exploitation des régies. Il est donc indispensable de préciser avant tout, le but et les limites de l’action administrative communale.

Dans certains pays étrangers, le genre d’action de la municipalité est nettement déterminé ; la loi en indique les bornes et son énumération est limitative. Tout ce qui n’est pas expressément permis aux communes leur est défendu. Ainsi, par exemple, en Suisse, alors que les

Cantons jouissent d’une très large autonomie, les Communes sont soumises à une tutelle administrative sévère et ne disposent que d’une liberté extrêmement restreinte.

En France, au contraire, aucune législation positive n'existe pour déterminer les attributions de la Commune et l’on pourrait être tenté de conclure que celles-ci n’ont pas de limites.

La municipalité par son activité mise au service de tous les citoyens devrait pourvoir à ce que chacun puisse jouir de toutes les satisfactions matérielles que procure la richesse : parcs, bibliothèques, musées, éclairage général, moyens de transports, hygiène, alimentation, etc... Ce développement serait indéfini, et il n’y aurait pas lieu de lui fixer à l’avance des formes ou des limites. Mais on peut se demander si une telle conception de l’activité municipale serait bien compatible avec la nature même de l’association communale.

L'examen de la loi municipale ne peut, à ce point de vue, apporter aucune précision puisque aussi bien ce texte se borne à déclarer que le Conseil Municipal « règle par ses délibérations les affaires de la Commune ». Si, d’autre part, la loi du 5 avril 1884 détermine les services qui incombent obligatoirement aux budgets locaux, elle se borne par ailleurs à comprendre les autres sous la dénomination « d’objets d’utilité communale » sans même en donner d’énumération. C’est donc plus que dans la loi, dans l’origine de la Commune, dans sa raison d’être, dans son évolution, qu’il faut rechercher le principe de l'étendue de ses droits.

La Commune, et c’est là une vérité banale, est un groupement naturel avant d’être une circonscription territoriale. À l’origine, c’est un groupement d’intérêts,

une association de familles amenées à s’entendre et à délibérer sur les moyens les plus propres à assurer leur prospérité en même temps que leur sécurité. Mais cette conception serait loin de convenir à la commune moderne. Celle-ci a cessé d’être un groupement économique ; elle n’est pas davantage un groupement d’administration locale ; elle est l’un et l’autre à la fois.

Le rôle économique de la Commune a été prépondérant pendant fort longtemps, si bien que l’on a pu y voir la cause de la conservation de ce groupement. Mais dès les premiers développements du pouvoir central, la Commune a participé à la vie régionale et est entrée dans les rouages de l’administration générale. Elle a ainsi exercé une fraction de la puissance publique qui lui était déléguée par l'Etat. Mais l’augmentation de ses attributions devait marquer par voie de conséquence la fin de sa liberté. L'Etat, en même temps qu’il chargeait les Communes d’une partie de ses attributions, s’est réservé sur les actes de celles-ci, un contrôle et une tutelle dont on voit la manifestation dès 1754, par l’installation d’agents du Roi, les Procureurs Syndics, auprès des administrations locales.

Le caractère d’organe administratif prit alors de plus . en plus d'importance et finit par l’emporter. Au moment de la Révolution, l’application des principes de la « souveraineté nationale » et de « l’uniformité » dans l’organisation administrative a marqué la fin dela vie locale. On avait bien représenté à l’Assemblée Constitutuante que les Communes étaient la base même de l’organisation sociale de l'Etat, que l'Etat était le produit de l’agrégation des Communes et que, par suite, les Communes devaient être intangibles; elles auraient

tous les droits qui ne leur seraient pas expressément retirés par la Constitution. Mais au nom du principe de la « souveraineté nationale » en qui réside tout pouvoir et de qui les Communes tirent par conséquent leur pouvoir, la Constituante repoussa ces idées ; au lieu d’avoir une existence propre, les Communes ne sont plus qu’une création de l'Etat.

La conception de la Commune, de Royer-Collard d’après laquelle « la Commune est comme la famille, avant l’Etat » et que la loi politique « la trouve mais ne la crée pas », ne correspond plus à la notion de la Commune moderne qui est«administrative, subordonnée, unité élémentaire d’un Etat indivisible »t.

Dans son double aspect d’organe de l’administration et de personne morale représentant une communauté d'intérêts, la Commune apparaît donc comme soumise au contrôle de l'Etat. Lorsqu'on l’envisage dans son rôle administratif, un tel contrôle semble évident. Mais il paraît également nécessaire, même lorsqu'elle agit comme représentant les intérêts collectifs de ses membres. La Commune ne peut en effet jouir d’une liberté absolue car ses actes de personne privée ont eux aussi une répercussion peut-être lointaine, mais réelle cependant, dans l'Administration centrale. Il n’y a pas une institution qui intéresse la Commune seule et dans laquelle le pays n’a pas ses intérêts. Il n’y a pas d’actes d’une municipalité qui ne soit susceptible de se transmettre de proche en proche jusqu’au centre même du système administratif.

Si par exemple, on envisage une Commune agissant comme propriétaire des biens de son domaine privé,