I. — LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE DE LOIS FONDAMENTALES

Nous avons vu que nos anciens Etats généraux n'avaient pas le pouvoir législatif. On ne peut leur contester pourtant d’avoir eu le pouvoir constituant. Eux seuls, en effet, pouvaient modifier les lois fondamentales du royaume et en écarter l’application. Les lois fondamentales étaient des règles de droit public conçues comme s'imposant au respect du roi lui-même. C'étaient, le plus souvent, de simples coutumes et non des lois écrites ; mais elles contenaient, en réalité, les principes constitutionnels de notre ancienne monar-

chie.

Il semble étrange qu’une assemblée qui ne possédait pas le pouvoir législatif ait eu le pouvoir constituant. Mais cette contradiction apparente s'explique par la conception ancienne de l'origine de la souveraineté royale. On considérait, en effet, qu'elle avait autrefois résidé dans le peuple qui, ne pouvant l'exercer lui-même, en avait abdiqué l’exercice au profit de la royauté. C’est ainsi que le peuple n'avait plus le pouvoir législatif. Mais si le transfert consenti au roi se trouvait arrivé à sa limite, cette souveraineté revenait, libre et entière, à la nation dont elle était sortie. De même, s’il s'agissait d’écarter l'application d’une quelconque des lois fondamentales (ces lois étant considérées comme des restrictions apportées par le peuple lors de l’abdication de la souveraineté), la décision n’appartenait qu’au peuple. Et voilà comment on pourrait logiquement partir du même principe pour refuser aux Etats le pouvoir législatif et leur accorder le pouvoir constituant.

Ce droit d'intervention des Etats en matière de lois fondamentales était, nous le répétons, incontesté. Bodin l’affirme dans les Six livres de la République : « Quant aux lois qui concernent l’état du royaume, écrit-il, et l’établissement d’icelui, d'autant qu'elles sont annexées et unies à la couronne, le prince n’y peut déroger, comme est la loi salique. Et quoi qu'il fasse, toujours le successeur peut casser ce qui aura été fait au préjudice des lois royales et sur lesquelles est appuyée et fondée la majesté souveraine. »

Les Etats généraux de 1576 furent eux aussi amenés à

s’occuper des lois fondamentales, et ils en profitèrent pour

rappeler qu'eux seuls étaient compétents en cette matière. Cette théorie se trouve énoncée dans les instructions qui furent données par les trois ordres aux ambassadeurs envoyés au roi de Navarre. Ils y établissent que le roi ne peut pas modifier les lois fondamentales de par sa seule volonté et qu'il importe de distinguer les lois du roi des lois du royaume. Voici comment ils le justifient : « Si le roi de Navarre veut prétendre au contraire de ce que dessus la parole et serment du roi pour l’entretenement de l'édit de pacification, les dits sieurs remontreront qu’à la vérité, il n'y a pas de plus précieux trésor et gage que la foi et parole d'un roi; mais aussi, comme il n’est en ce degré que pour le bien de ses sujets, ce serait chose de trop dangereuse conséquence qu'il pût donner sa foi au préjudice de tout son Etat, et contreles anciennes et loyales coutumes du royaume et de chacun pays, qu'il y a des différences entre les lois du roi ét du royaume, et celles de l’empereur et de l'empire : que celles-ci d'autant qu’elles ne peuvent être faites qu’en générale assemblée de tout le royaume, ou en diète impériale, avec le commun accord et consentement des trois Etats, et de ceux qui peuvent assister et avoir voix aux diètes!. » Dans ces instructions, les Etats généraux exposent donc les véritables principes sur les lois fondamentales du royaume.

Cette circonstance ne fut pas la seule où l’assemblée de

Blois eut à s'occuper de cette question. Ailleurs, nous

1 Instructions au députés (Pièces justif. de la tenue, II, n° 46, p. 376).

me re

voyons, en effet, le clergé soutenir une théorie assez intéressante et proposer la création de toutes pièces d’une nouvelle loi fondamentale : « Votre majesté sera suppliée de faire pour l'avenir, dit l'archevêque de Lyon, dans le discours qu'il adressa à Henri [IT, le 17 janvier 1577, une loi générale, du consentement des Etats, et qui aura même autorité que la salique, par laquelle sera défendu expressément à toutes sortes et manières de gens de dresser associations ou ligues, de traiter des affaires du royaume avec les étrangers ou faire levée de gens sans le consentement et exprès commandement de votre majesté!. »

Cette théorie est-elle admissible? On peut invoquer en sa faveur le droit des Etats généraux à modifier les lois fondamentales. Or, le droit de les modifier implique celui d'augmenter le nombre des restrictions imposées à l'exercice de la souveraineté par le roi, aussi bien que celui de les diminuer. Siles Etats généraux avaient le droit d'augmenter ces restrictions, qu'importe alors que ce soit en modifiant d'anciennes lois fondamentales ou en en créant de nouvelles ?

Mais ces arguments ne nous semblent pas probants : 1° D'après la conception qu'on avait, à cette époque, de

{Harangue de l’archevêque de Lyon (Pieces justificatives de la tenue, III, n° 47, p. 424). Cette demande de l’archevèque figure de nouveau à l'art. 194 du cahier du clergé : « Plaise à votre majesté faire une loi perpétuelle et irrévocable, accorder promise, et jurée par tout Île peuple français, sans être au pouvoir des rois de jamais l’altérer, changer ou abroger non plus que la loi salique, par laquelle soit dé-

fendu à toutes personnes de dorénavant entrer en aucune ligue avec les étrangers. »

Le 198 —

l’origine de la souveraineté, son exercice avait été transféré par le peuple au monarque; celui-ci y avait un droit acquis tant que la portion de souveraineté qu'on lui avait conférée n'était pas épuisée. Les Etats généraux ne pouvaient donc sans motifs, intervenir et faire une nouvelle loi fondamentale appelée à limiter la souveraineté du roi; 2° S'il avait dépendu de la volonté des représentants des trois ordres d’ériger des règles en lois fondamentales, ils n'auraient eu qu’à qualifier de ce nom, les décisions adoptées dont ils désiraient assurer la promulgation ; et si, sur ces points, le roi avait sanctionné leurs délibérations, on aurait ainsi pu avoir nombre de lois fondamentales, c’est-à-dire de lois que les rois ne pouvaient abroger sans le consentement d’une nou-

velle Assemblée nationale. On eût ainsi abouti à faire triompher une des prétentions des Etats que la royauté s'était

toujours refusé à admettre.

Nous croyons donc que si la théorie soutenue en cette occasion par le clergé est intéressante, elle ne l’est qu’au point de vue des efforts accomplis par les Etats généraux pour élargir leurs attributions : mais, juridiquement, elle

n'était pas défendable.

IT. — Lois FONDAMENTALES DISCUTÉES Aux Erars DE 1576.

I] reste à voir si, après avoir dégagé les principes, l’assemblée de Blois put les mettre en application, et si elle eut, en s’occupant de certaines lois fondamentales, l’occasion d’en

assurer l'observation.

Rte

Nous avons dit que ces lois étaient pour la plupart de simples règles fixées par la coutume. De là venait qu'on n'était pas bien d’accord sur les principes à ranger sous cette dénomination. Il n’est donc pas étonnant de voir les traces de cette incertitude se répercuter en différentes circonstances et notamment aux Etats généraux de 1576. Cette assemblée s’occupa de quatre règles qu’elle semble avoir voulu considérer comme des lois fondamentales. De ce nombre, une a certainement droit à ce titre, tandis que deux ne le méritent pas ; quant à la dernière le doute est possible.

I. — Règle de l'inaliénabilité du domaine de la couronne. — 1.) Nous disons d’abord que parmi les dispositions visées en 1570, l’une était incontestablement une loi fondamentale du royaume : c'est la règle de l’inaliénabilité du domaine de la couronne. Apparue dans notre ancien droit public vers la fin du xure siècle elle y avait été définitivement consacrée par l’édit de Moulins de 1566. Elle fut au cours des

premiers Etats de Blois l’objet de discussions assez appro-

fondies où souvent les principes exacts furent fort bien dé-

gagés par le tiers-état. Le roi lui-même ne chercha pas à se soustraire à cette règle et ne contesta pas son impuissance à aliéner le domaine de la couronne sans le consentement des Etats généraux. Le 23 février, un de ses officiers venus sur son ordre à l'assemblée du tiers-état, y déclara qu'il n’ignorait pas que « par les lois du royaume le domaine était sacré

et inaliénable ! ».

1 Journal de Bodin, III, p. 284.