QUATRIÈME PARTIE. — PROGRÈS ET DÉVELOPPEMENTS

sots pussent dire « que Washington avait reçu quarante mille dollars pour s'intéresser à deux entreprises. » Enfin, pressé d'une manière aussi ferme que délicate, il finit par accepter les cent cinquante actions, mais sous la condition expresse qu'il serait libre d'employer les quarante mille dollars qu'elles représentaient à la fondation de deux collèges '.

Washington quitta néanmoins sa retraite, non par goût ou par ambition, mais avec des inquiétudes et de sombres pressentiments. Il la quitta pour rendre à son pays de nouveaux et grands services, à une époque où la jeune république dérivait vers le désordre et la banqueroute, déconcertait les espérances de ses amis et semblait justifier les prévisions de ses détracteurs ; à une époque où des menaces de guerre sociale retentissaient dans le Massachusetts et où l'Angleterre, loin d'exécuter le traité de paix, fermait ses ports aux navires américains et négligeait systématiquement d'entretenir des rapports diplomatiques avec ses anciennes colonies.

Le mal qui affligeait les États-Unis venait surtout de la faiblesse du gouvernement général, tel que les Articles de confédération et de perpétuelle i^nion l'avaient constitué. La gestation de ces articles avait été laborieuse. Un premier projet qu'avait présenté, dès le 11 juin 1776, un comité spécial fit place, le 12 juillet, à un autre projet dont Dickinson était l'auteur, et qui lui-même, débattu à deux reprises différentes^, fut remplacé, le 20 août, par un troisième plan. Le congrès, du 8 avril au 15 novembre 1777, discuta ce plan en plusieurs fois, en finissant par l'adopter, mais non sans y introduire des modifications importantes et en le soumettant, par une décision du 26 juin 1778, à la ratification populaire 3. Cette opération, commencée le 19. juillet de cette même année, ne futcomplète qu'au 1" mars 1781 *, et ce fut cettedateque le congrès adopta pour celle des articles et qu'il annonça joyeuse-

< Life of Washington, II, 63-64.

2 Du 22 au 31 juillet et du 5 au 20 hoùt.

3 Story. Commentaries on theamerican constitution, I; 211-213.

^ Grâce aux résistances du Delaware et du Maryland. Le premier de ces Etats ne ratifia les articles qu'en 1779, et lo Maryland qu'à la date précitée du l*''mars

ment au peuple. Ce qui avait retardé et entravé l'opération, au point de menacer la confédération de se dissoudre, c'étaient les controverses relatives aux limites des Etats, et l'on se souvient que pour quelques-uns, ces limites s'étendaient, d'après leurs chartes de fondation, jusqu'aux rivages du Pacifique ou allaient se perdre dans les solitudes du Far-West. Les grands États prétendaient des droits exclusifs sur les anciennes terres de la couronne enfermées dansceslimitesjtandisque les petits États soutenaient, au contraire, a qu'arrachées à l'ennemi commun par le sang et les trésors des treize colonies » et cédées à l'Angleterre par le traité de 1763, ces terres formaient un domaine commun à la disposition du congrès, pour être distribuées suivant les exigences du bien public. Au mois ' de février 1780, le New-York ayant abandonné une partie du * territoire occidental qu'il réclamait, le congrès saisit cette occasion de recommander aux États la prise en considération d'un sujet si important pour le crédit public, la paix intérieure, l'indépendance même du pays. Ses exhortations ne restèrent pas vaines, et la Virginie, le Massachusetts, le Gonnecticut, la Caroline du Sud et la Géorgie consentant successivement à des cessions de même nature, le grand obstacle à l'adoption du pacte fédéral disparut.

Aux termes de son article 2, chaque État garda sa souveraineté et son indépendance propres, avec tous ses pouvoirs ou droits juridictionnels, en tout ce qui n'était pas délégué au congrès d'une façon expresse, et pour prévenir des velléités usurpatrices, les Articles prirent quelques précautions. Ainsi, il ne fut loisible à aucun État de traiter avec une nation étrangère, de son autorité propre ; de s'allier avec un autre État ; d'établir des droits d'importation autres que ceux reconnus par les traités extérieurs ; de conférer des titres de noblesse, d'entretenir des vaisseaux en temps de paix et de guerroyer, si ce n'était avec les Indiens. Mais les restrictions imposées au congrès lui-même étaient autrement multipliées et minutieuses, et, suivant la remarque de Story, ce qui frappe le plus dans les Articles, c'est leur soin jaloux de réduire à l'expression la plus stricte l'action et les droits du pouvoir central. Ainsi, le congrès ne pouvait, par lui-même, assurer l'exécution d'aucune loi, régler aucun

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commerce, lever aucune taxe, payer ses propres employés, protéger les propriétés ou les personnes. Il pouvait, à la vérité, contracter des dettes, mais il restait sans les moyens de les acquitter ; passer des traités, mais chaque État restait libre de ne point s'y conformer ; établir des cours de justice, mais sans pouvoir procurer des émoluments à leurs titulaires. En un mot, comme le disait alors un rédacteur de V American Muséum, il pouvait « tout décréter, mais il n'avait le droit de rien faire, » ou, pour employer l'expression de Washington, plus énergique encore, la confédération « n'était qu'une ombre sans substance: » A shadow without substance K

Les faits et la théorie avaient marché d'accord. En 1784, le congrès eût voulu qu'on lui accordât, pour quinze ans, la faculté de prohiber les importations ou les exportations par navires appartenant à des nations qui n'avaient point avec les États-Unis de traités commerciaux, et avait vu les États lui opposer des refus constants. Par suite de cette impuissance à faire exécuter les clauses du traité de 1783, l'Angleterre n'avait pas voulu évacuer à son tour les postes militaires de l'Ouest, et toute la frontière de cette vaste région restait exposée aux insultes des Peaux-Rouges et ouverte à leurs incursions. Le congrès avait bien songé à y envoyer quelques troupes ; mais il aurait fallu les lever d'abord, et c'était ce que l'attitude, dans son sein même, de certaine États lui avait rendu impossible, liés qu'étaient sur ce point leurs députés par des mandats impératifs. Cherchait-il à régler entre deux États quelque question de limite, il était sûr d'en être empêché par la résistance de l'une ou de l'autre des parties contendantes, et il ne parvenait pas même à régler la quotité de la dette du pays ou la position de ses créanciers. De ces attributions mal définies ou dépourvues de sanction , de ce partage mal fait de la puissance politique , de ces conflits entre le congrès et les États particuliers, qui cherchaient d'un côté comme de l'autre à violer leur droits récipro-

* Comment, on Amer, rev., I, 222-227. C'était aussi l'opinion de Jay, exprimée dans une lettre qu'il adressait au peuple de New-York,

2 On y délibérait par Etat et non' par tête, et, comme le suffrage d'un petit Etat valait celui d'un grand, la majorité numérique était exposée ù subir la loi de la minorité.

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qu€S, à franchir ou à restreindre leurs limites respectives, il était né un état de choses à la fois violent et confus , régulier et arbitraire, qui énervait les forces vives du pays et ne menaçait pas seulement sa paix intérieure, mais encore son indépendance nationale , et le graîid sens politique de Washington ne s'était pas trouvé en faute, quand il avait invité ses officiers et ses soldats, dont il prenait congé, à répandre dans leurs foyers l'opinion que développer l'autorité du congrès et fortifier les pouvoirs de rUnion était une besogne vraiment urgente.

Le signal de cette réforijie partit de son Etat natal. Au mois de mars 1785, des commissaires nommés par la Virginie etleMaryland, pour régler la navigation de la baie de Ghesapeake, du PotomacetduPocomocke, s'étaient réunis et avaient senti le besoin de pouvoirs plus étendus, qui leur auraient permis d'établir des tarifs d'importation et d'en assurer la perception au moyen d'une force navale stationnée dans ces eaux. Ils s'adressèrent à la législature virginienne, qui fit à leur demande un bon accueil, avec la réserve qu'elle serait mise sous les yeux des autres États intéressés. Ces mêmes commissaires s'étant de nouveau réunis, en janvier 1786, et ayant examiné la question de savoir s'il ne serait pas utile de soumettre à des règles uniformes le commerce extérieur des États-Unis, une convention de cinq États, Virginie, Pennsylvanie, New- York, Nevs^-Jersey et Delaware, s'assembla quelques mois plus tard à Annapolis K La convention était trop partielle pour arriver à un résultat définitif; elle se contenta, dans un rapport destiné à passer sous les yeux de toutes les législatures d'États, de conclure à la réunion d'une convention générale, qui s'occuperait de la situation des État-Unis et de la révision du pacte fédéral, dans un sens tavorable à plus d'unité dans la direction et à moins de frottements dans les ressorts du gouvernement général.

La nouvelle convention se réunit à Philadelphie, le 21 février 1787, et tous les Etats, â. part Rhode-Island, y envoyèrent leurs délégués 2. Elle comptait cinquante-cinq membres, parmi lesquels

< Septembre 1786.

2 Ceux du New-Hampshire ne parurent pas avant le 23 juillet.