CHAPITRE III

L'UNÎON

A force de gérer eux-mêmes leurs propres affaires, les Américains avaient pris en quelque sorte l'habitude de l'autonomie, et ils y trouvèrent grand profit le jour où la Révolution détraqua soudain toute la machinerie gouvernementale. Au cours des années de troubles qui précédèrent la rupture finale, partout où l'ordre traditionnel se trouvait disloqué, les colons jgirirent chaque fois les choses en main. D'ordinaire, un corps élueiTcrehors de toute légalité se saisissait du pouvoir, et assurait non seulement les formes, mais le fonctionnement réel d'un gouvernement. Les résolutions adoptées par ces assemblées élues et les mesures qu'elles prenaient n'avaient sans doute pas force de loi, mais étaient néanmoins reconnues et obéies en général par leurs constituants. Une fois l'indépendance déclarée, chaque État se donna sa propre forme de gouvernement pour son propre usage; non pas immédiatement partcfat, quand la forme traditionnelle donnait suffisante satisfaction, mais partout dans l'espace de trois ou quatre ans. Il convient de noter certaines phases dans l'évolution des gouvernements d'États : elles présentent autant d'intérêt qu'elles ont d'importance.

En somme, toutes les colonies étaient nées

en TIONS D'ETATS.

f ES CONSTITU

SOUS la garantie de chartes formelles, et,

pour certaines d'entre elles, la charte était demeurée l'autorité suprême garante des droits et des privilèges concédés. Mais les colons avaient tendu de plus en plus à désirer une constitution écrite, précise et arrêtée. D'autre part, il faut reconnaître une influence égale et peut-être plus grande encore à la croyance, alors générale, que tout gouvernement était fondé

sur un contrat; et l'on pensait que, s'il était mis par écrit, le contrat y gagnait encore en force. Cette théorie des origines du gouvernement empruntait son crédit à l'existence des covenants d'Église dans le domaine de la vie religieuse. Les conditions j:éelles où se trouvait l'Amérique donnèrent à cette conception théorique la puissance active d'une conviction : des contrats de ce genre avaient été positivement conclus et r4di,£és, aussi bien à bord du Mayfiower, entre les pèlerins de Plymouth, que lors de la fondation des colonies de Gonnecticut et de New Haven. D'où il résulta que, le jour où les États en vinrent à se donner un statut, ils prirent soin de fixer tous la forme du gouvernement par un texte écrit, dont la longueur varia, selon les États, de mille à douze mille mots. En de certains cas la constitution — c'est le nom que porta ce texte — fut élaborée et promulguée par le Congrès révolutionnaire de l'État; en d'autres cas on élut à cet effet une assemblée spéciale. Ce n'est que peu à peu qu'on en vint à penser que ces textes dussent être soumis à l'approbation des électeurs.

L'attention s'est toujours portée avec prédilection sur cette première série de constitutions écrites, mais jamais avec plus d'ardeur qu'au temps où elles furent rédigées. Les hommes de ce temps étaient vivement préoccupés de politique : voici que s'offrait à eux une expérience de gouvernement autonome dont l'on pouvait tirer profit pour résoudre une bonne fois maint problème indéfiniment débattu. Sitôt que le dernier des États américains eut achevé de se donner son gouvernement, en 1780, le Congrès fit imprimer un petit recueil des constitutions, qu'il fallut bientôt réimprimer, et qui se répandit aussi abondamment en Grande-Bretagne et sur le continent européen qu'aux États-Unis.

Ces constitutions d'États offraient un grand intérêt et une précieuse leçon du point de vue de la doctrine politique, mais elles avaient plus d'importance encore pour la pratique réelle du gouvernement, car aujourd'hui encore elles sont, sous leur forme première, ou sous la forme qu'elles reçurent dans la suite, en application dans tous les États de l'Union, sauf les modifications qu'une expérience de près de cent cinquante ans a conduit à y apporter. A cet égard, le trait le plus frappant, ce sont les très légères différences qui distinguent le régime qu'elles instituèrent de celui qu'avaient institué les chartes coloniales. Les constitutions ne firent guère que perpétuer les formes, les emplois et les pratiques du régime colonial, sous réserve d'un petit nombre de

changements, dans les mots bien plus que dans les choses. Et les États du Gonnecticut et de Rhode Island s'en tinrent purement et simplement au régime des chartes.

Il y a sans doute une différence capitale entre un gouvernement qui dépend de la volonté populaire ou de la classe gouvernante, et un gouvernement qui dépend de la volonté de la Couronne ; mais le commun des hommes ne s'aperçut pas, ou à peine, que le régime pratiqué postérieurement à 1776 différât le moins du monde du régime qui régnait cinq ans ou dix ans auparavant. Il y eut vraisemblablement un sentiment général de contentement pour l'unique raison que le gouvernement était maintenant de leur choix, mais, en fait, la conduite positive des affaires ne se distinguait pas, ou ne se distinguait que faiblement de ce qu'elle avait été par le passé. C'est dire, en un sens, que l'on s'en tenait au vieil ordre de choses, et que le pouvoir restait aux mains d'une aristocratie; mais, d'autre part, il y avait dès lors à l'œuvre des forces qui tendaient vers la démocratie. Le droit de vote et le droit aux fonctions restaient toujours définis par des conditions de propriété et soumis à d'autres conditions restrictives, mais les taux requis avaient été réduits.' En fait, toutes les répercussions du système féodal disparurent, le droit d'aînesse fut aboli en Virginie, et quatre Étals condamnèrent l'indivisibilité des domaines héréditaires.

C'étaient autant de pas vers la démocratie, mais ce n'était pas la rupture brusque avec le passé. Et peut-être n'y a-t-il pas de plus bel éloge à faire de la Révolution, que de constater à quel point elle se garda d'être révolutionnaire ou radicale. Les transformations qu'elle inaugura furent, pour l'essentiel, graduelles, et en furent d'autant plus faciles à accepter, et plus durables. Un observateur anglais sagace, le phrénologiste George Combe, qui parcourut les États-Unis en 1840, écrivait dans ses Notes :

Les hommes de la génération de 1775 avaienL été élevés sous un régime monarchique, et avaient les sentiments et les coutumes des Anglais. Leur mentalité ne fut pas modifiée instantanément par le seul fait de la Déclaration d'indépendance. Ils conservèrent à peu de chose près sans altération leur déférence envers les classes sociales et leur respect de l'autorité judiciaire et législative.

Si l'on veut comprendre pleinement la marche du développement de l'Amérique, il est indispensable de ne pas perdre ce trait de vue.

rnNFFDF ^ ^^^^ ^^^ gouvernements locaux d'États,

RATION ^^ fallait nécessairement une union et une

organisation centrale; on conserva donc et on fit permanent le Congrès, composé de délégués des divers États, qui avait pris naissance en 1774 à titre d'expédient temporaire. Sa composition et ses pouvoirs furent formellement définis par les Articles de Confédération. Mais les Articles ne furent définitivement ratifiés et rais tous en application qu'en 1781, et, jusque-là, le Congrès poursuivit tranquillement son œuvre. Il est clair qu'il ne songeait nullement à empiéter, bien qu'il fût l'unique organe central de gouvernement. Mais aussi, comment eût-il pu songer à empiéter? Il était composé de délégations des différents États, qui toutes, grandes ou petites, étaient sur un pied d'entière égalité. Il fut muni théoriquement de pouvoirs étendus, mais dont les plus importants ne pouvaient être exercés qu'avec le consentement de neuf États, ce qui revenait à exiger une majorité des deux tiers ; et il n'était prévu aucun moyen de contrainte, les Articles se bornant à déclarer que « tout État devait se tenir pour lié par les décisions prises par les États-Unis assemblés en Congrès ».

Les « décisions » du Congrès n'étaient donc guère plus que des propositions, ce qui n'apparut que trop lorsqu'il s'agit de trouver des ressources financières. Le Congrès avait uniquement qualité pour décider du total nécessaire, et pour fixer la quotité qui incombait à chaque État. Les États répondaient à ces exigences dans la mesure exacte où ils le jugeaient convenable, et le Congrès n'avait ni le moyen ni le droit de contraindre à payer. Dans de pareilles conditions, on imagine sans peine les difficultés financières avec lesquelles le gouvernement se trouva aux prises. Impuissant à obtenir des États l'argent qui lui était indispensable, il fallut bien que le Congrès empruntât comme il pouvait à l'étranger, et recourût ensuite au déplorable expédient du papier-monnaie émis par quantités énormes.

Aujourd'hui, en notre xx^ siècle, du haut de la supériorité que nous vaut une longue expérience du gouvernement démocratique, nous sommes volontiers enclins à critiquer la Confédération et à en condamner l'organisation, en la taxant d'impraticable. Il est probable que nous n'en jugeons pas avec équité, et, à coup sûr, ce n'est pas ainsi qu'en jugeaient les hommes de l'époque. La Confédération fut le premier essai d'un gouvernement unifié qu'ait fait la population d'États nouvellement nés à l'indépendance. Personne ne prétendait soutenir qu'elle fût parfaite, mais il

semble bien que Jefferson ait traduit l'opinion commune de ses! contemporains, lorsqu'il écrivait que, « avec toutes ses imperfec- i tions, notre gouvernement est, sans comparaison, le meilleur qui \ existe ou qui ait jamais existé ». Dans un autre accès d'enthousiasme, le même Jefferson déclara que comparer le gouvernement américain aux gouvernements d'Europe, « c'est comparer le ciel et l'enfer; et l'on peut concéder que l'Angleterre occupe une situation intermédiaire, analogue à la position de la terre entre les deux extrêmes ».

Si l'on tarda si longtemps à ratifier les fuBLWUES Articles de confédération, c'est parce qu'on ne

savait trop à qui attribuer la propriété des pays situés à l'ouest des Alleghanys. La majeure partie des terres avantageuses situées à l'est des montagnes avaient été occupées dès avant le milieu du xviii° siècle, et l'expansion vers l'Ouest avait été, d'abord, contrariée par les Indiens, puis formellement prohibée, ainsi que nous l'avons vu, par la Proclamation de 1763* On ^ avait pourtant autorisé des colons à pénétrer en Pennsylvanie dans le voisinage de Pittsburgh, et ils étaient également descendus au sud de l'Ohio, dans la région qui pOrte aujourd'hui les noms de Kentucky et de Tennessee, en assez grand nombre pour obtenir d'être reconnus, et de prendre aux luttes de la Révolution une part modeste, mais importante.

La région de l'Ouest présentait donc un intérêt positif et immédiat. Certains Étals en réclamaient des portions considérables, en vertu des concessions stipulées par leurs chartes coloniales, « d'une mer à l'autre ». Les autres États, dont les limites étaient fixées avec précision, ne pouvaient soutenir les mêmes prétentions, et, se trouvant ainsi bornées dans leur expansion, craignaient d'être, quelque jour à venir, écrasés par la supériorité de concurrents plus heureux. Ils se refusèrent donc à ratifier le projet d'union, à moins que les terres de l'Ouest, ou tout au moins la portion de ces pays qui n'avait encore pas été occupée, restât à la disposition des États-Unis pris dans leur ensemble. Le Maryland et le Delaware y mirent une insistance particulière, et finirent par contraindre les opposants à s'incliner. A partir de 1780, les États cédèrent l'un après l'autre au Congrès leurs prétentions sur les territoires situés au nord et à l'ouest de l'Ohio, et les États-Unis se trouvèrent ainsi posséder un domaine public estimé à 100 ou 200 millions d'acres — 40 ou 80 millions d'hectares — qu'on supposait valoir environ

un dollar l'acre. Il y avait là de quoi faire face à la dette léguée par la guerre, et le surplus devait être affecté aux dépenses courantes du gouvernement.

Quand en 1783 le traité de paix décida que la contrée située entre les Alleghanys et le Mississipi appartiendrait aux États-Unis, à l'exclusion de tout pays étranger, la population à l'étroit se déversa comme une inondation à l'ouest des montagnes. On disait en 1779 qu'il n'y avait guère, dans tout le district de Kentucky, que 176 blancs : en 1785 la population était évaluée à un chiffre allant de 20 000 à 30 000, et, à en croire le recensement de 1790, on compta alors 73 000 habitants en Kentucky, et 35 000 en Tennessee. Ce qui appartenait aux États-Unis était au nord-ouest de l'Ohio, et il n'était pas douteux que la demande ne dût être grande, le jour où libre accès y serait donné. Le Congrès se trouvait ainsi placé devant deux problèmes importants concernant l'Ouest, et qui réclamaient une solution : le premier était de fixer les règles à suivre pour l'aliénation des terres publiques, et le second, d'organiser un gouvernement pour les colons qui s'installeraient sur ces terres.

Le premier de ces problèmes trouva sa solution dans l'Ordonnance sur les .terres de 1785. Sous la forme définitive que vota le Congrès, elle décidait l'exécution d'un cadastre du domaine public par rectangles égaux d'une superficie de six milles carrés % formant autant de districts ou townships, dont chacun serait divisé à son tour en trente-six sections; les townships seraient vendus, alternativement, d'un bloc et par sections, à un prix qui ne pourrait être inférieur à un dollar l'acre. Les motifs financiers étaient assurément l'essentiel, car il y avait là à vendre de vastes domaines de plus de 20 000 acres, et de petits morceaux de 640 acres; mais on ne perdit pas de vue le souci d'encourager la colonisation, et il y avait comme l'annonce prophétique d'une étape décisive du développement ultérieur de l'Amérique dans le fait que cette loi, dès ces temps lointains, réservait expressément la seizième section de chaque township à la création d'écoles publiques. Il serait fastidieux d'entrer dans les détails; il suffît d'indiquer que la méthode du cadastre en damier et l'obligation de cadastrer les terres avant de les mettre en vente eurent cet heureux résultat de rendre palpables et patents les titres de chaque acquéreur, de faciliter le transfert des propriétés, et d'éviter ainsi une confusion inextricable. L'expérience montra que le système était simple