CHAPITRE XIV

Le parti Républicain fut après la Guerre civile très différent de ce qu'il avait été à ses débuts. Tant d'éléments divers, de factions et de classes diverses s'étaient associés, dans le but, qui primait tous les autres, de gagner la guerre, que, dans la lutte électorale de 4864, le parti s'était donné à lui-même le nom d' « Union ». Mais dans la suite, lorsqu'il réapparut, pourvu de chefs nouveaux et de nouveaux desseins politiques, il retourna à son nom de jadis, au nom qu'auréolait de prestige l'honneur d'avoir combattu, d'avoir gagné la guerre, et d'avoir ainsi sauvegardé l'Union. Ainsi le loyalisme et le patriotisme étaient conviés à renforcer la discipline et l'enthousiasme du parti. La guerre, de son côté, se répercuta sur la politique : elle fit accepter les habitudes militaires d'esprit, la subordination aux chefs, l'obéissance sans conditions, et, sans se montrer trop enclins à critiquer les méthodes, on courut à l'action prompte et aux résultats expéditifs.

Il existait de longue date une organisation

LA MACHINE , ,. ^ ^^ * j •♦Ac

DU PARTI partis, avec tout un système de comités,

de conventions et de délégués, mais elle ne

marchait pas sans frottements, et il fallut les conditions politiques

nouvelles pour qu'elle en vînt à « fonctionner comme une machine »,

à marcher d'une allure si régulière et si douce que le nom de

« machine » lui fut désormais communément appliqué. Il s'est

trouvé des théoriciens en politique pour prêter une importance

toute spéciale au Comité congressionnel de campagne électoral,

organisé en 4866 en vue des élections de combat dirigées contre le

président Johnson. Ce comité, qui se composait d'un membre par

Etat, faisait la liaison entre la politique locale d'une part, et, de

l'autre, l'organisation nationale du parti. Assurément, il contribua utilement à unifier des éléments isolés et disparates, mais il semble bien qu'il faille reconnaître une importance beaucoup plus grande à l'action des moyens de communication incessamment perfectionnés, aux chemins de fer, au télégraphe, aux journaux, à tout ce qui travailla à établir un contact étroit entre les régions diverses du pays et entre les localités les plus distantes, à tout ce qui permit d'ajuster exactement les pièces de la machinerie politique. Et il faut invoquer aussi, comme un facteur non moins essentiel, la désorganisation que la situation générale jeta dans le vieux système, non seulement au cours de la guerre, mais dans la période qui la précéda et dans celle qui la suivit, et l'avènement des nouvelles puissances sociales. Le mécanisme nouveau n'était pas moins fatal que ne le fut la « corporation », et, jusqu'à un certain point, fut calqué sur elle. Si l'on voulait désormais des résultats en politique, il fallait une organisation, avec un homme au sommet, — tout comme dans le monde des affaires.

La croissance de ce système en politique — du système du hoss — alla de pair et dans un lien étroit avec la croissance matérielle des États-Unis. Les affaires pouvaient trouver leur compte à peu près à n'importe quelles conditions, mais encore fallait-il que ces conditions fussent stables, et c'était l'affaire du gouvernement de les maintenir telles. On souhaitait parfois des faveurs plus directes, mais, quoi qu'on souhaitât, ce que les affaires voulaient par-dessus tout, c'étaient des résultats. Le système du hoss promettait un rendement positif, effectif, et, de plus, il était plus facile aux affaires de traiter avec un pouvoir à une seule tête. A vrai dire, le hoss était, dans l'évolution d'une classe de politiciens professionnels, une phase qu'il n'était guère possible d'éviter, et le système ne surgit pas à l'existence par un acte de création soudain, mais s'élabora au contraire par des gradations si insensibles qu'il passa inaperçu. Avant d'en venir à un degré intolérable d'arrogance et d'ivresse du pouvoir, les hommes qui menaient la machine s'appliquèrent à satisfaire les vœux de leurs constituants, et ils furent de véritables hommes politiques, attentifs et habiles à aller au-devant de ces désirs, aussi loin que possible, et sans frottements.

Les bosses firent leur première apparition DU SENAT.

dans les petites organisations locales, mais

la croissance et la généralisation du système les porta bientôt au Congrès, d'où ils pouvaient mener les affaires

en maîtres tout aussi bien que chez eux, et où ils disposaient de plus d'influence et de pouvoir. Mais, tandis que s'accomplissait cette évolution, il se manifestait au sein du corps législatif de l'Union une transformation qui n'était pas d'une moindre importance : je veux parler du pouvoir surprenant, allant jusqu'à une domination véritable, qu'exerçait le Sénat. La stabilité que lui assurait la durée plus longue de son mandat, l'autorité que lui donnait l'obligation constitutionnelle d'obtenir son consentement, d'une part à la nomination aux fonctions publiques, d'autre part à la ratification des traités, la dignité que lui conférait sa qualité de Haute cour de justice, — autant de titres au rang et aux privilèges d'un corps suprême. En d'autres termes, la scène était toute prête, mais il fallut le concours d'événements plus ou moins fortuits pour amener le Sénat à jouer le premier rôle.

Le conflit avec le Président Johnson tourna de telle sorte que le triomphe du Congrès fut à l'avantage de la Chambre haute, car la loi sur les fonctions publiques [Tenure of office Ad) mettait les révocations à la discrétion du Sénat, Etant donné qu'aucune nouvelle nominatien ne pouvait être faite sans que l'approbation du Sénat eût rendu la place vacante, il est clair qu'une action concertée lui donnait le pouvoir effectif absolu sur les nominations. C'est par là que le petit nombre des sénateurs, qui faisait les ententes possibles, fut de si grande conséquence. Au cours des années qui avaient précédé la Guerre civile, il était devenu d'usage constant que les délégués au Congrès suggérassent et, jusqu'à un certain point, dictassent les nominations aux emplois fédéraux exercés dans les limites de leurs Etats. Cet usage prit corps, pour devenir dorénavant la coutume de « la courtoisie du Sénat », c'est-à-dire que la Chambre haute se refusait systématiquement à ratifier toute nomination qui n'eût pas pour elle l'approbation des sénateurs désignés par l'État que concernait la nomination. Cette pratique revenait, en somme, à faire du Président « un simple scribe, ayant tout juste le droit de notifier les nominations qui lui étaient signifiées officieusement par les sénateurs à titre individuel )>.

La Chambre des représentants, prise dans son ensemble, ne tira de la victoire aucun bénéfice qui soutînt la comparaison avec celui-là, d'où cette situation paradoxale, surtout dans une république, d'une chambre haute voyant croître son pouvoir au moment même où il allait déclinant à peu près en tous pays. Durant la

présidence de Grant, et grâce, pour une bonne part, à l'inexpérience du Président en matière de gouvernement civil, les sénateurs parvinrent à étendre leur emprise jusqu'à lui imposer leur manière de voir, et, sauf en quelques cas fort rares, les successeurs de Grant ne surent guère leur tenir tête. Au cours des réflexions que lui inspire la pratique des années plus récentes, le sénateur Hoar, dans son Autobiography, remarque que, lors de sa première entrée au Congrès, u les sénateurs avaient coutume de venir à la Maison-Blanche pour donner leur avis au Président, et non pour prendre le sien ».

Les résultats seuls importent, et il n'y a pas lieu de s'appesantir sur les manipulations qui les produisent. Le speaker en chef et sa Commission du règlement à la Chambre des représentants, la Commission des commissions qui jouait au Sénat le rôle de « comité régulateur » — autant de détails secondaires. Ce qui importe, c'est qu' « il se forma au sein de chacune des deux chambres du Congrès un petit groupe central qui mena le parti comme un boss quelconque conduit la machine ». Le caucus était la réunion des membres du corps législatif qui partageaient le même credo politique, et on a dit avec juste raison que, tout en étant l'expression la plus haute du gouvernement par la majorité, il était un instrument servile aux mains des chefs du parti, proscrivait toute publicité et toute responsabilité, et ouvrait toute grande la porte à la corruption et aux basses influences. Le fait capital, c'est qu'à la faveur de l'organisation du parti devenue plus étroite, et grâce à sa mainmise sur les nominations, le Sénat devint la tête véritable de toute la machine politique. Il avait, de fait, la haute main sur la Chambre des représentants, car, si les membres de cette chambre tenaient à avoir leur part des dépouilles, il leur fallait se soumettre sans conditions aux sénateurs, maîtres souverains de la désignation aux emplois dans leurs circonscriptions. Ainsi le Sénat devint le paradis convoité des bosses d'États et de ceux qu'il leur plaisait d'agréer. Un de nos meilleurs écrivains politiques a pu écrire récemment, d'une part, que « la Pennsylvanie est pardessus toutes choses un État régi par un boss », — et, d'autre part, que « l'histoire jpolitique de la Pennsylvanie, au cours des cinquante dernières années, n'est autre chose que l'histoire de ses sénateurs ^ ».

1. Jesse Macy, dans Cyclopedia of American government (1914), II, p. G36, 637.

Le Sénat était le maître dans le gouvernent/ POUVOIR nient, et les Républicains étaient les maîtres au Sénat. 11 y eut au Sénat une majorité Républicaine pendant les quatre cinquièmes de la période de cinquante années qui commença avec la déclaration de la Guerre civile. Pendant les deux tiers de cette même période, les Républicains furent également les maîtres de la Chambre des représentants, et l'unique Président Démocrate fut Grover Cleveland, qui fut élu deux fois, en 1884 et en 1892. James A. Garfield fut désigné en 1880 pour succéder au président Hayes, mais fut victime d'un assassinat abominable après quelques mois de fonctions, et sa place fut prise par le vice-président, Ghester A. Arthur. Puis ce fut Cleveland, et, dans l'intervalle entre ses deux périodes, Benjamin Harrison, de 1889 à 1893. Depuis la fin de la seconde période de Cleveland, en 1897, la série des Présidents Républicains fut ininterrompue, jusqu'à l'élection du président Wilson, en 1912. Au cours de cette longue période de suprématie, le parti Républicain a eu la responsabilité, ou le mérite, comme l'on voudra, de l'organisation des finances fédérales; il a été de plus comptable du maintien des taxes douanières de la guerre, jusqu'au jour où les hauts tarifs sont devenus le régime normal et systématique ; et les affaires se sont adaptées à la situation politique. Il fallait aux grandes compagnies d'affaires l'appui du gouvernement; les Républicains étaient au pouvoir, et avaient besoin, de leur côté, de l'appui des affaires : il est très naturel qu'ils se soient rapprochés, et sans même en avoir conscience. Le parti Républicain, qui avait pris naissance dans l'Ouest comme le parti de la révolte contre la satisfaction béate de l'ordre de choses établi, qui s'était frayé le chemin au pouvoir grâce surtout à son prestige de parti populaire, qui avait mené la Guerre civile avec le patriotisme d'un parti national, avait glissé peu à peu, de proche en proche, jusqu'à devenir le parti des affaires et des intérêts. Il était maintenant le parti des banquiers et des manufacturiers des villes de l'Est, et il n'était plus guère le parti des États agricoles de l'Ouest.

La corruption des législateurs n'était pas

LES AFfÀIRF S r o r

DANS LA chose nouvelle, car, partout où un corps

POLITIQUE. législatif a jamais disposé de quelque chose

précieuse à céder, il s'est toujours trouvé très

vite un acquéreur. Nous avons vu que l'Ordonnance de 1787

n'avait pas été au-dessus de tout soupçon. En 1811, lorsque

disparut la première Banque des États-Unis, les chartes de banques d'États prirent aussitôt une grande valeur, et, dans TÉtat de New- York, où il fallait, pour toute création de banque, une loi spéciale d'autorisation, il fut de règle de corrompre la législature chaque fois qu'il s'agit d'obtenir une charte nouvelle. La construction de la grande route de Pennsylvanie, qui fut entreprise en vertu de la loi de 1827, fut l'occasion de pratiques fâcheuses et condamnables qui rappellent déjà la manière la plus moderne, et une commission parlementaire rapportait en 1841 « qu'au cours d'une seule année, du fait de la gestion et des procédés qu'on avait adoptés, on avait gâché et dissipé de la manière la plus inconvenante l'argent public* ».

La principale nouveauté, à l'époque plus récente, ce fut que les tentateurs se trouvaient sollicités par les circonstances mêmes. Les Américains avaient si grand avantage à avoir de meilleurs moyens de communication, que les sociétés de travaux publics et de transports étaient en grande faveur, et que les capitaux — ou la spéculation — s'y portaient avec empressement. On avait si grand désir d'avoir des chemins de fer que, non contents d'autoriser les compagnies, il fut d'usage de les encourager en leur concédant des privilèges particuliers. Une fois les compagnies devenues riches, ou du moins parvenues au point de rapporter à ceux qui les lançaient, on prit l'habitude d'intriguer pour obtenir des franchises spéciales. Lorsqu'on est engagé dans une pareille voie, il n'y a pas deux issues : on commence par des pratiques incorrectes, on finit par la corruption proprement dite.

Dans la décade qui précéda la Guerre civile, on voit qu'il est souvent fait allusion à des faits de corruption politique, et ils devinrent plus fréquents au cours des années qui suivirent la guerre. On peut en attribuer la cause à l'appétit de jouissance qui gagna tout le pays à cette époque, mais l'explication véritable est ailleurs ; il faut la chercher dans cette frénésie d'expansion et de développement qui fît construire des voies ferrées par delà toute mesure raisonnable, et dans la partie liée qu'eurent désormais les affaires et la politique. Les chemins de fer menaient l'offensive, ou, plus exactement, marquaient l'allure que les autres ne faisaient que suivre. Leurs fonctionnaires paraissent avoir été les premiers à se pénétrer de l'idée qu'ils étaient une classe privilégiée, parce qu'ils rendaient service au public, et leur arrogance allait parfois

1. Cité par Avard L. Bishop, The State ivorks in Pennsylvania (1907), p. 235.

jusqu'à une attitude de bravade, où ils se montraient sans pudeur tels qu'ils étaient, et étalaient sans scrupule leurs pratiques. Mais, si ce furent les chemins de fer qui donnèrent le ton, les grands brasseurs d'affaires étaient de bons élèves, qui eurent vite fait de dépasser leurs maîtres.

Il n'était pas possible que toute cette tournure que prenaient les choses ne frappât pas avec plus ou moins de netteté les regards du pays. Lorsqu'en 1871 éclatèrent à New- York les révélations sur les scandales de la bande de Tweed {Tweed Ring), ce qui choqua le plus l'opinion commune, ce fut moins le fait même de la corruption que le caractère particulier et l'étendue de cette gabegie. Au reste, on ne prêta guère à toute cette affaire que l'importance d'un fait divers local, même lorsqu'on apprit qu'un courtier de Wall Street se portait caution pour Tweed, ce qui semblait bien être la preuve d'une complicité inquiétante des affaires et de la politique. Les historiens à venir et les moralistes qui aiment à gloser sur les événements jugeront sans doute également instructif, à des points de vue divers, que ce soit le New York Times qui ait révélé tout au long cette vilaine affaire, estimant que c'était de bon journalisme, d'un bon rapport.

Du moment qu'on se rendait compte du

LES REPUBLI- ■ • * ^ -* • ♦ i u -i

GAINS LIBÉRAUX P^mt OU en étaient venues les choses, il

était fatal qu'il se produisit une opposition sérieuse. Les Républicains libéraux lancèrent en 1872 le premier mouvement pour la formation d'un tiers-parti qu'on eût vu depuis la Guerre civile; bien que ce mouvement eût pour raison directe et immédiate le mécontentement provoqué par le régime de la (c reconstruction », il groupa toute une multiple variété de mécontents, aussi bien les adversaires du protectionnisme que ceux que révoltait la corruption diffuse. Le mouvement de réforme n'était pas sans avoir quelque chance de succès, mais on commit l'erreur d'inscrire en tête de liste le plus enthousiaste et le mieux intentionné des hommes, mais aussi le plus incohérent et le plus baroque, Horace Grecley; si bien que Grant, avec sa grande popularité personnelle, passa haut la main.

Il y avait au mécontentement d'autres LE MECONTENTE. .■/ , .. r

motifs encore que la corruption. Les ressources

naturelles du pays livrées à l'exploitation

individuelle d'hommes moins aidés peut-être par la faveur que par

leur clairvoyance et leur chance, l'industrie développée à outrance dans un pays qui jusque-là était essentiellement agricole, c'était la mise à une rude épreuve de la classe jadis maîtresse, des hommes de la terre, et il était naturel que les premières manifestations du malaise et de l'irritation se produisissent dans les États agricoles de l'Ouest. Le « mouvement des Orangers « (société secrète de farmers), qui n'avait pas pris l'ampleur d'un parti politique autonome, permettait pourtant de prévoir l'avenir. Les cultivateurs attendaient du gouvernement central qu'il vînt à leur secours. Ils inclinaient à imputer aux chemins de fer la responsabilité des difficultés dont ils souffraient, et c'est contre eux qu'ils portèrent leur attaque. Toute une série de lois, qu'on appelle les Oranger laws, furent votées vers 1873 par quelques-uns des États de l'Ouest, en vue de régler les tarifs de transports, et de créer des commissions ayant les pouvoirs nécessaires sur les magasins de vente et la navigation. La panique financière et la crise qui en fut la conséquence ne permirent pas de faire l'épreuve de cette législation qui, pour l'essentiel, fut rapportée par la suite, mais elle avait été l'occasion de poser, pour la premièfre fois aux États-Unis, une doctrine nouvelle, suivant laquelle les chemins de fer étaient des services publics, et, par suite, devaient être placés sous l'autorité des États, — et cette thèse fut adoptée en 1877 par la Cour suprême, dans l'affaire Mann contre l'État de l'IUinois. L'agitation politique créée par les Orangers s'apaisa pour un temps, mais les réformes qu'ils avaient proposées et les idées qu'ils avaient semées prirent de l'importance dans les années qui suivirent, car la vague du mécontentement, loin de s'aplanir, ne fit que grossir et s'enfler.

r r-o nr^r.^n^^r^o ^^ ^0 maulfesta à nouvcau dans le « mouve-

ment pour la reforme du service civil ». Une des principales ressources financières des partis politiques leur était fournie par l'usage, devenu constant, d'imposer une redevance aux détenteurs d'emplois publics. Or les organisations de partis étaient généralement tenues pour responsables du mauvais état des conditions sociales. On s'avisa donc que le meilleur moyen d'en venir à bout était de leur ôter leurs moyens financiers. Il suffisait, pensait-on, que les nominations fussent dues dorénavant au mérite, et non plus au patronage d'un parti : que les redevances extorquées aux fonctionnaires cessassent d'alimenter la caisse des partis, et, du coup, la machine serait anéantie. Il s'était

toujours trouvé des hommes pour travailler de tout leur courage à l'amélioration des services publics, et l'agitation réformiste datait de loin, mais il fallait quelque chose de plus pour secouer les masses. L'élection présidentielle de 1880 fut une date notable, parce qu'elle marqua l'effort suprême de la machine Républicaine pour se rendre maîtresse de la convention nationale. On estima qu'il était possible de profiter de l'hostilité croissante qui se dressait contre la machinerie politique, et l'occasion propice fut, en 1881, l'assassinat du Président Garfield par un candidat à un emploi public, déçu dans son ambition. Pourtant, il est douteux que les politiciens fussent entrés en branle, n'eussent été les élections au Congrès qui, en 1882, donnèrent au parti Démocrate une victoire éclatante, suivie, deux ans plus tard, d'un triomphe analogue à l'élection présidentielle. Les Républicains eurent hâte de chercher à se défendre, et, pensant que la réforme du service civil sauverait de la révocation les fonctionnaires inféodés à leur parti, en 1883, avant de perdre leur pouvoir sur la Chambre, de voter la loi Pendleton, qui aujourd'hui encore reste, la base de tout le système des fonctions publiques aux États-Unis.

A la grande surprise et au grand désappointement des promoteurs de la loi, elle fut loin de tenir ce qu'ils s'en promettaient. La réforme eut pour effet de relever le niveau du personnel dans des proportions très considérables, comparativement à l'état où il se trouvait antérieurement; mais le progrès fut si lent, surtout au début, qu'il sembla qu'on n'eût rien fait qui en valût la peine. Le plus grave, c'était qu'elle manquait l'un de ses buts principaux, qui était d'affaiblir la machine politique en interdisant les prélèvements opérés par les partis sur les appointements des fonctionnaires. Il n'est pas possible de faire marcher une machine si elle n'est pas graissée ; le jour où les ressources habituelles et régulières vinrent à manquer, les chefs de partis s'adressèrent ailleurs, à une aide dont ils avaient usé déjà antérieurement, en maintes circonstances. Ils firent appel aux grandes sociétés financières, qui étaient toutes prêtes à s'y prêter, et qui en furent ravies, mais, bien entendu, à charge de revanche. Et les finances des partis se trouvèrent alimentées avec plus de facilité et de générosité que jamais.

Ainsi se trouva cimenté l'accord entre les affaires et la politique. Les affaires se gardaient bien de prendre parti. « Où est l'argent, là est le cœur, n Peut-être le monde des affaires marquait-il jusqu'à un certain point une préférence pour le parti Républicain en raison de ses principes et de sa tactique politique, mais, s'il le favo-

risa, ce fut surtout parce que les Républicains avaient le pouvoir. « Un potentat des chemins de fer disait qu'en pays Républicain il était Républicain, et Démocrate en pays Démocrate, mais qu'en tous pays il était d'abord pour les chemins de fer, — et il ne faisait qu'étaler cyniquement ce qui allait de soi ^ » Il serait plus exact de dire que le monde des affaires était « bi-partisan », suivant ainsi l'exemple que lui donnait l'organisation politique dans la législature de bon nombre d'États, où la gestion réelle était aux mains d'une entente conclue entre les chefs corrompus des deux partis.

Les bosses installés au Congrès, le Sénat

LES AFFAIRES r -,, • , , , n n-

ET LE SÉNAT assure dune primauté arrogante, 1 alliance

conclue entre l'argent et la politique, — c'en est assez pour donner à entendre dans quel but et par quels moyens les représentants de la haute finance entrèrent au Sénat en propre personne, ou veillèrent, avec l'agrément des bosses des partis, à y faire envoyer des hommes qui fussent de tout repos pour le monde des affaires. L'exemple qui atteste mieux qu'aucun autre le pouvoir du Sénat et qui éclaire de la ^manière la plus frappante les procédés dont on usait pour favoriser des intérêts particuliers, ce fut l'adoption des tarifs protecteurs. En vertu de la Constitution, dont l'àme était la tradition anglaise, la chambre basse, comme représentant la nation, était seule qualifiée pour prendre l'initiative de lois créatrices de recettes financières, mais la chambre haute avait droit d'amendement, et, grâce à la supériorité de son organisation et de sa puissance, sut user de ce droit jusqu'à un point qui confondait l'imagination. Lorsqu'un projet de loi arrivait de la Chambre, on avait la faculté d'y introduire des amendements par centaines et par milliers, ou d'y substituer une rédaction totalement nouvelle. Le désaccord était enfin soumis à une commission d'arbitrage prise dans l'une et l'autre chambres, où les sénateurs étaient presque invariablement assurés d'avoir le dessus. C'est à bon droit qu'on impute au Sénat la responsabilité des manœuvres de la législation douanière au cours des années récentes, manœuvres qui sont de notoriété publique.

Lorsque la réforme du service civil eut

r r" vrt'T'F

AUSTRALIEN manqué son but, qui était de briser la ma-

chine politique, — laquelle n'en fut que plus arrogante et plus corrompue, avec les fonds qui lui venaient