CHAPITRE XIII

LES FINANCES DE LA GUERRE

Dans l’histoire de la guerre civile des États, les questions financières forment le chapitre le plus aride, mais non le moins intéressant. L’Europe a vu avec stupéfaction la dette des États-Unis, si insignifiante avant la guerre, s’élever par bonds prodigieux au niveau de la dette des plus vieilles et des plus riches nations de l’ancien monde. Tout le monde sait que la nation américaine s’est imposé les plus lourds sacrifices pour maintenir les principes de son gouvernement et son existence nationale, mise en péril ; mais l’histoire financière des dernières années mérite d’être étudiée de près: elle est féconde en enseignements de plus d’un genre. Tant de lois ont été votées en quatre ans, tant de titres divers jetés sur le marché, tant d’emprunts souscrits à des conditions changeantes, qu’on a quelque peine à se retrouver dans le labyrinthe actuel des finances américaines. Je me

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propose donc de passer en revue la série des actes par lesquels le congrès fil face aux dépenses de la guerre et maintint le crédit de la nation, au milieu d’une crise épouvantable, dont pendant longtemps on ne put prévoir le terme.

Il faut remonter à la fin de 1860, quand M. Buchanan était encore président, mais ne faisait plus, en quelque sorte, que conserver le fauteuil présidentiel pour son successeur. Les États du Sud se détachaient alors l’un après l’autre de l’Union par les actes dits de sécession; le 17 décembre 1860, M. Buchanan approuva l’acte du trente-sixième congrès intitulé : « Acte pour autoriser l'émission de bons du trésor et pour autres objets. » Cet acte permettait au président d’émettre des billets du trésor, jusqu’à concurrence de 10 millions de dollars. Ces bons ne devaient pas être inférieurs à 50 dollars; ils étaient remboursables un an après l’émission et portaient intérêt à 6 pour 100.

Au commencement de 1861, on commence à emprunter. L’acte du 8 février 1861 autorise le président à emprunter avant le 1" juillet une somme de 25 millions de dollars, pour subvenir aux besoins du trésor et rembourser les bons en circulation. L’émission devait se faire par certificats de 1000 dollars, portant intérêt de 6 pour 100 au maximum, et remboursables de dix à vingt ans (je veux dire dans dix ans au plus tôt et dans vingt ans au plus tard).

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Avant le 1" juillet, on vota un nouvel emprunt de 21 millions de dollars, aux mômes conditions que le précédent, avec lequel il se fondit. Au début, on ne s’était préoccupé que de remplir à la hâte les coffres de la trésorerie; mais bientôt on dut songer à créer quelques ressources permanentes. Avant de les demanderàl’impütjOnles demanda aux douanes: le tarif fut révisé et l’acte qui le modifia fut approuvé par le président le 2 mars 1861. Les droits d’entrée furent un peu relevés, et dans un grand nombre de cas des droits spécifiques se substituèrent aux droits «orf valorem » établis par des lois précédentes. La loi du 2 mars 1861 avait aussi pour objet d’autoriser un emprunt nouveau. Elle donnait au président la faculté, dans un laps de douze mois, d’emprunter 10 millions de dollars, pour subvenir aux nécessités des services publics. Les certificats d’emprunt, qui ne devaient pas être inférieurs à 1 000 dollars, portaient intérêt à6 pour 100. Le gouvernement se réservait le droit de rembourser ces certificats à telle époque qu’il lui plairait après un laps de dix années à partir du 1" juillet 1861, après en avoir informé le public trois mois ii l’avance. Le remboursement devait être fait au plus tard au bout de vingt ans. Dans le cas où les banques ne feraient point de propositions assez avantageuses à l’État, le président pouvait émettre, au lieu de titres d’emprunt, des billets du trésor (d’au moins 50 dollars) portant intérêt à 6 pour 100. Ces billets devaient être reçus en payement de toutes les dettes ou créan-

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ces fédérales; ils devaient également être reçus en payement des droits de douanes, et pendant quelque temps ils servirent en effet à cet usage. Une grande quantité de ces billets furent donnés aux quartiersmaîtres et aux fournisseurs de l’armée et revinrent ensuite à la trésorerie en remboursement des droits d’entrée.

Cependant l’esprit de révolte avait dépassé les bornes de l’agitation politique. L’attaque et la prise du fort Suinter avait fait courir dans tout le Nord un frisson d’indignation et de colère; le sang avait coulé dans les rues de Baltimore, où les soldats du Massachusetts, accourus à la défense de Washington, avaient été attaqués par une multitude furieuse, dévouée aux intérêts du Sud. Le peuple, après avoir longtemps refusé de croire à la guerre civile, vit s’envoler les dernières espérances d’arrangement et de paix; le congrès dut enfin se résoudre à prendre des mesures rigoureuses pour vaincre la rébellion. Je ne m’occuperai ici que de celles qui regardent les finances. Le M juillet 1861 fut approuvé un » Acte qui autorise un emprunt ». Nous sortons du coup des chiffres modestes des actes précédents; cette fois le secrétaire de la trésorerie est autorisé à emprunter 250 millions de dollars, soit sous forme de coupons d’emprunt, soit sous forme d’obligations ou de billets du trésor. Les obligations doivent rapporter au plus 7 pour 100 d’intérêt, et ne peuvent être remboursées avant vingt ans. Les billets, si connus plus tard sous

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le nom de seven-thirties (sept-trentièmes), doivent être d’au moins 50 dollars etsont remboursables trois ans après l’émission, avec l’intérêt accru de 7,30 pour 100 par an. Le trésor peut en outre émettre des billets, dits demand-notesy pour des chiffres inférieurs à 50 dollars, ne portant pas intérêt, mais remboursables à toute réquisition, aussi bien que des billets du trésor remboursables au bout d’un an et portant un intérêt de 3,65 pour 100. Les billets payables sur réquisition {demand-notes) ne doivent point dépasser le chiffre de 50 millions.

L’emprunt des 250 millions de dollars fut le premier pas fait dans la voie des grands emprunts populaires. On ouvrit des livres de souscription, où l’on reçut jusqu’à des sommes de 50 dollars. Le peuple américain répondit à l’appel du gouvernement; la loi avait autorisé le ministre des finances à placer 100 raillions de dollars de l’emprunt sur les marchés européens, mais on se jeta avec autant d’avidité en Amérique sur les sept-trentièmes qu’on mit peu d’empressement en Europe à les acheter.

On n’aurait pourtant pu émettre une si grande masse de papier, si grand que fût le patriotisme de la nation, si l’on ne s’était préoccupé d’assurer le payement des intérêts du grand emprunt national. C’est dans cette vue que le congrès vota un tarif de guerre, et fit peser une taxe directe sur le peuple des divers États. La loi du 5 août 1861, intitulée « Acte pour assure?' de plus grands revenus par les importations, pour

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le payement de l'intérêt de la dette pyhlique et autres objets », répondit à ces deux besoins.

Le nouveau tarif éleva dans une très-forte proportion tous les droits d’entrée, particulièrement ceux qui frappent les articles de luxe. On fit rentrer dans cette catégorie tous les objets de consommation qui ne sont point d’une utilité absolue, même les sucres, les épices et les esprits.

La môme loi frappa les États-Unis d’un impôt direct annuel de 20 millions de dollars, répartis d’avance entre les divers Etats, tant du Nord que du Sud. Cette taxe directe devait être fixée d’après la valeur de la terre et des impenses qu’elle avait supportées. Des employés des Èltats-Unis (assesseurs et collecteurs) devaient en fixer et en percevoir le montant. Chaque État, toutefois, avait le droit de prélever sa quotepart à sa guise, auquel cas on lui accordait une remise de 15 pour 100.

Le môme acte créa l’impôt sur le revenu. A partir du 1®' janvier 1862, un impôt de 3 pour 100 dut frapper tout revenu dépassant la somme de 800 dollars. Dans le cas où ce revenu provenait de l’intérêt des fonds fédéraux, la taxe était réduite à 1 1/2 pour 100. La taxe du revenu fut plus tard modifiée par l’acte dit du revenu intérieur, du 1*' juillet 1862.

En môme temps qu’on s’etforçait d’augmenter les recettes, on continuait à emprunter. Un acte du 5 août 1861 autorise le secrétaire de la trésorerie à émettre des obligations portant intérêt à 6 pour 100, et rem-

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boursables après un laps de vingt ans. Il pouvait, soit à l’époque du remboursement, soit auparavant, échanger ces obligations contre des billets dits septtrentièmes ; les obligations devaient avoir au moins une valeur nominale de 500 dollars, et leur somme totale ne pouvait excéder la somme totale des septtrentièmes. La même loi autorisait l’émission de billets de 5 dollars, et déclarait que l’État recevrait enpayement les billets d’une valeur inférieure à 50 dollars.

Cet acte clôt la série des mesures financières du trente-septième congrès, qui siégea du U juillet 1861 au 6 août de la même année. La deuxième session du même congrès s’ouvrit le 2 décembre 1861, et se termina le 17 juillet 1862; pendant cette période, les questions de finances ne le cédèrent pas en importance aux questions politiques. Le régime de l’impôt fut entièrement modifié, et, bien qu’il ait depuis subi encore quelques modifications, il fut arrêté dès lors dans ses traits principaux. La guerre était devenue une lutte gigantesque; les armées sortaient du sol, et la marine prenait un développement formidable. Les dépenses courantes étaient énormes; il fallait courir au plus pressé, et créer les ressources sans trop avoir le choix des moyens ni songer à l’avenir.

A peine assemblé, le congrès révisa le tarif et éleva encore, par l’acte du 24 décembre 1861, les droits sur le thé, le café et le sucre.

Le 12 février 1862, il autorisa une nouvelle émis-

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sion de billets des États-Unis. Outre les 50 millions de billets dits demand-notes, ne portant point intérêt et remboursables à vue, émis en vertu de la loi du 17 juillet 1861, le gouvernement fut autorisé à émettre 10 millions de dollars de billets semblables, qui, toutefois, formaient une part de l’emprunt des 250 millions de dollars, voté l’année précédente.

A ce moment, le trésor s’était graduellement vidé à la suite d’incessantes demandes. De tous côtés surgissaient des projets en vue de procurer des ressources à l’État; les idées les plus absurdes et les plus chimériques étaient discutées par la presse. Le congrès alarmé voyait le péril grandir, et ne trouvait dans son sein aucun financier capable de le guider parmi des difficultés toujours croissantes et de raffermir le crédit public. Cette session fut peut-être l’ère la plus sombre du grand drame de la guerre civile. Après de longues et verbeuses discussions, où les plus noires prédictions ne furent point épargnées à la république, le congrès se décida enfin à sortir des expédients, et à entrer franchement dans la voie des mesures extrêmes. L’ère révolutionnaire commenta pour les finances.

Jusqu’alors, il n’avait été émis de popm'-monnaie véritable que les 50 millions de dollars des demnndnofes. La loi de février 1862 inaugura le règne des fameux green-backs (dos verts, ainsi nommés à cause de la couleur des premiers billets). La trésorerie fut autorisée par cette loi ù émettre 150 millions de

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billets des États-Unis, ne portant point intérêt, payables au porteur et de toute dénomination décimale, jusqu’au chiffre minimum de 5 dollars. L’émission n’était en réalité que de 100 millions, car les 50 autres millions se substituaient aux demand-notes, qui devaient être aussi promptement que possible retirés de la circulation. Les nouveaux billets étaient déclarés monnaie légale, et pouvaient servir à payer toute dette publique ou privée.

La même loi autorisa l’émission des obligations dites cinq-vingtièmes (remboursables après cinq ans au minimum et vingt ans au maximum), qui devinrent le placement favori du peuple, et se répandirent promptement dans toutes les parties de l’Union. L’émission du papier-monnaie se liait à celle de ces derniers billets, car ceux-ci, dans l’esprit de la loi, devaient servir à retirer quelque jour le papier à cours forcé de la circulation. Le chiffre des cinqvingtièmes, mis à la disposition du gouvernement, était de 500 millions; leur intérêt de 6 pour 100 par an était payable en or. Ces billets étaient exemptés de toute taxe locale et des taxes d’État, et devinrent ainsi un placement privilégié.

Mais comment assurer le payement en or de l’intérêt d’une somme aussi considérable? On ne trouva d’autre moyen que d’obliger les importeurs à payer tous les droits d’entrée en espèces. Les recettes des douanes devinrent ainsi la garantie de l’emprunt; d’une façon indirecte, le tarif douanier se trouva

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fortement relevé, car l’or était déjà devenu fort cher, et le commerce, assujetti à s’en servir, n’en trouvait sur le marché qu’au prix de lourds sacrifices. La connexion entre le payement en or de l’intérêt de la dette et celui des droits de douane fut l’idée originale de l’administration de M. Chase; ce dernier avait aussi songé à l’amortissement; la loi qui spécifie que les droits de douane seraient payables en espèces dit aussi que l’or ainsi obtenu serait employé à l’achat de 1 pour 100 de la dette entière des États- Unis, «achat qui devra se faire chaque année à partir de juillet 1862. »

Le congrès sentait bien qu’on ne pouvait demander des ressources indéfinies à l’emprunt; le présent devait porter une partie au moins des charges de la guerre et ne pas les liguer toutes à l’avenir. Pendant la session presque entière, on discuta donc les chapitres et les articles d’une loi qui créait un système complet de nouveaux impôts. Jamais on n’avait vu pareil spectacle; d’ordinaire les parlements luttent contre des impôts anciens , cherchent à les supprimer ou à en alléger le poids ; on vit au contraire le parlement américain s’ingénier à inventer des impôts, n’épargner rien de ce qui pouvait être soumis à une taxe, et organiser une sorte de procédure financière aussi minutieuse qu’impitoyable.

L’acte du 1®^ juillet 1862, dit « Loi du revenu intérieur», est tout un volume. A peine peut-on trouver la trace d’une idée générale, d’un système dans cet

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amas de stipulations et de règles. Il semble pourtant qu’on s’attacha surtout à frapper tous les produits fabriqués, tous les métiers, et tous les articles de luxe. On fil peser l’impôt du timbre sur toutes les ventes. Dans chaque district électoral, deux employés des États-Unis, un assesseur et un collecteur, devaient répartir et prélever les nouveaux impôts.

Le 11 juillet 1862, un nouvel emprunt fut autorisé et on vota rémission de 150 millions de dollars de billets des États-Unis payables au porteur, sans intérêt, de telles dénominations que la trésorerie jugerait convenable d’admettre. C’est sous le bénéfice de cette loi que l’on commença à faire circuler des billets de 2 dollars et de 1 dollar. La circulation des billets inférieurs à 5 dollars fut toutefois limitée parla loi à 35 millions de dollars. Ces billets furent déclarés monnaie légale, ce qui en assurait le cours forcé. La limite des dépôts chez les trésoriers de l’État, qui avait déjà été portée de 25 millions de dollars à 50 millions le il mars 1862, fut élevée jusqu’à 100 millions.

Peu après, le là juillet 1862, on fit une nouvelle loi pour « augmenter temporairement les droits à l’importation n: Une fois encore le tarif fut entièrement révisé et ses exigences furent rendues encore plus impérieuses à tout prix on voulait s’assurer des recettes en or afin d’être en état de payer les intérêts de la dette publique. • > ' ■ « n !

J’arrive à un des actes les «plus importants de l’administration- financière de M. Chase; à sa loi sur les

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banques. La pensée secrète de M. Chase était de créer une banque fédérale et de faire disparaître toutes les banques particulières, indépendantes de l’État : pensée politique qui par des liens visibles se rattachait aux doctrines du parti appelé à combattre le principe de la souveraineté des États. Supprimer d’un coup les vieilles banques était toutefois impossible ; leur substituer une banque des États-Unis, semblable à la banque de France ou à celle d’Angleterre, n’était pas plus facile ; le souvenir de la lutte victorieuse du président Jackson contre la banque des États-Unis n’était pas encore oublié, le parti démocratique avait toujours repoussé comme inconstitutionnels les projets d’établissement d’une banque fédérale et unitaire. M. Chase, ne pouvant arriver directement à ses fins, s’efforça de trouver des moyens indirects pour diminuer graduellement l’influence des vieilles banques et pour lier aussi étroitement que possible le crédit des banques nouvelles au crédit national. Il renonça à fonder une banque unique, placée directement sous le contrôle de l’autorité centrale , mais il établit entre les banques nouvelles une étroite solidarité, et les réduisit à être les agents multiples de la môme politique financière.

Le titre même de la loi sur les banques, approuvé le 25 février 1863, en indique bien l’esprit. C’est « un acte pour établir un médium circulatoire national, garanti par les fonds des États-Unis». Aux termes de la loi, toute banque nationale doit avoir

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un capital d’au moins 50000 dollars; le tiers doit être versé au moment où commencent les opérations, le reste est payé par dixièmes ducapital entier^ les versements ne pouvant avoir lieu à des intervalles moindres que deux mois. Comme garantie de ses émissions, la banque est tenue de déposer entre les mains du trésorier des États-Unis à Washington des obligations des États-Unis ; les billets de banque sont livrés aux banques par l’administration elle-même. L’émission totale des billets est limitée à 300 millions de dollars. Les banques nationales ne peuvent émettre de billets que jusqu’à concurrence de 90 pour 100 de la valeur des obligations fédérales qui constituent leur dépôt. Elles sont investies par la loi d’un privilège important, car les États ne peuvent taxer leur capital ; au lieu que les anciennes banques subissent une taxe locale variable qui équivaut à environ 1 pour 100 de leur capital. Aussi vit-on rapidement les vieilles banques se transformer et se constituer en banques dites nationales. Ce mouvement de transformation trouvera son terme naturel quand l’émission des banques nouvelles atteindra 300 millions; le nombre des banques nationales ne pourra plus dès lors être accru ; celles qui se trouveront constituées à ce moment jouiront d’un véritable privilège au point de vue de l’impôt, et seront comme autant de succursales d’un vaste établissement financier qui n’aura, il est vrai, pas de centre apparent et nominal, mais dont les opérations se trouveront forcément guidées par un

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intérêt unique et purement national. Les billets des nouvelles banques nationales circulaient déjà dans toutes les mains, quand je quittai les États-Unis en marsl865; dans toutes les grandes villes que je traversais, j’apercevais les inscriptions : First national Bank^ — Second national Bank , — 7'hird national Bank, etc.

Le 3 mars 1863, le congrès autorisa un nouvel emprunt de 300 millions de dollars pour l’année fiscale courante, sans compter 600 millions de dollars réservés pour l’année fiscale à venir; l’émission devait être faite sous forme d’obligations remboursables, au gré du gouvernement, après un terme de dix ans au minimum et de quarante ans au maximum, d’où leur est venu le nom de vingt-quarantièmes {ten-forties). Ces obligations portent un intérêt de 6 pour 100, payable en espèces. La môme loi autorisait l’émission de 400 millions de dollars de ce vaste emprunt, sous forme de billets du trésor remboursables dans un laps de temps qui ne pouvait dépasser trois ans, et portant un intérêt de 6 pour 100, payable en toute monnaie légale et par conséquent en papier-monnaie. Ces billets eux-mêmes étaient déclarés monnaie légale. Dans le but d’assurer le remplacement facile de ces billets du trésor par les billets des États- Unis, le secrétaire de la trésorerie fut autorisé à émettre 150 millions de dollars du même emprunt en billots des États-Unis semblables à ceux des émissions précédentes. Il fut autorisé également à appliquer, s’il était nécessaire, 150 millions de dollars de pa-

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pier-monnaie, sans intérêt, aux payements de l’armée et de la marine. Dès le 17 janvier 1863, une résolution' commune [joint resolution) des deux chambres, avait permis l’émission pour le même objet de 100 millions de papier-monnaie. Ces 100 millions devaient être inclus dans les 150 millions autorisés par la loi du 3 mars. Divers articles fixèrent les termes de l’échange entre les nouvelles obligations et celles qui avaient été créées par lés lois du 25 févrierl862 et du 11 juillet 1862. L’administration fut ainsi mise en mesure de créer pour 850 millions de dollars de papier-monnaie, sous les deux désignations de billets des États- Unis et de billets du trésor; les premiers, ne portant pas intérêt, s’élevant à 450 millions, et destinés à former la circulation courante ; les seconds, portant intérêt, qu’on espérait voir se retirer de la circulation, attendu qu’ils n’étaient estimés comme monnaie légale qu’à leur valeur nominale, sans tenir compte de l’intérêt.

On autorisa l’émission de dépôts pour les matières d’or, et les certificats furent déclarés recevables pour le payement de l’intérêt de la dette publique et des droits de douane. La loi permit au gouvernement d’émettre pour 50 millions de papier, devant servir de petite monnaie, afin d’empêcher l’emploi des timbres-poste et de timbres de commerce, dont le public se plaignait vivement. La loi imposa enfin une taxe sur la circulation des banques à partir du 1" avril 1863.