I.ES FINANCES DE LA GÜERUE

En même temps qu’on faisait appel au crédit et qu’on empruntait sur une si vaste échelle, on amendait la loi du revenu intérieur, dans le but d’obtenir de plus fortes recettes. Les droits dans cet acte additionnel étaient relevés sur un très-grand nombre d’articles.

Le trente-huitième congrès se réunit le 7 décembre 1863 et se sépara le 4 juillet 186i. Son histoire fut, comme celle des congrès précédents, marquée par d’importantes mesures financières. La première, en date du 3 mars 186i, servit simplement de supplément à la loi du 3 mars de l’année précédente, qui a déjà été analysée. Il fut enjoint à l’administration de pas emprunter au delà de 200 millions de dollars dans l’année fiscale (au lieu de 300 millions), et cela sous forme d’obligations 5-àO (remboursables après 5 ans au minimum, àO ans au maximum) remboursables en espèces, portant intérêt à 6 pour 100, et exemptes de toute taxe comme les autres obligations des États-Unis.

A une période postérieure de la session, le 30 juin

186à, le congrès revint encore sur la loi du 3 mars

1863 et décida que ses termes n’étaient valables que pour les 75 millions de dollars dont l’administration avait déjà annoncé publiquement l’émission ; ' elle fut autorisée à émettre 400 millions d’obligations dites 5-40. On lui donnait aussi la faculté de substituer à la moitié de ces obligations 200 millions de billets du trésor, qui pourraient être déclarés mon-

LEvS FINANCES DE LA GUERRE.

naie légale et qui porteraient un intérêt de 7,30 au maximum, payable en monnaie légale, et convertibles au gré de l’État en obligations 5-UO. Le secrétaire de la trésorie fut autorisé à substituer à tous les billets du trésor déjà émis une quantité équivalente de nouveaux billets; mais le chilfre maximum des billets anciens ou nouveaux fut fixé à àOO millions.

Durant la même session, le congrès fit une loi pour empêcher l’agiotage sur l’or ; mais les effets désastreux de cette mesure, qui produisit une hausse prodigieuse de l’or, nécessita son abrogation presque immédiate. Enfin , on éleva encore sur quelques points les tarifs douaniers (loi du 30 juin 186à), on amenda la loi sur les banques (loi du 3 juin 186à) et on vota une taxe de guerre rétrospective de 25 pour 100 sur les revenus de 1863, supérieurs à 600 dollars.

La dette publique, qui au 1*' juillet 1861 n’était que de 90 millions de dollars, a pendant la guerre atteint successivement des chiffres de plus en plus formidables : le 1" juillet 1862, elle était de 51à millions; à la même date, en 1863, de 1098 millions; en 1864, de 1740 millions. Le 31 mars 1865, elle atteignit 2366 millions. Le chiffre d’accroissement quotidien dépassa à une certaine époque plus de 20 millions par jour. Au 31 juillet 1865, la dette était ainsi composée :

LES FINANCES DE U GUERRE

Dette portant intérêt en or. . 1 108662 641 dollars.

Dette portant intérêt en papier 1 289 156545 —

Dette ne portant pas intérêt 357 906968 —

L’intérêt était expiré sur 1 527120 —

Dette totale 2757253275 doUars.

^ L’intérét annuel payable en or était de 64 521 837 dollars, l’intérêt en papier de 74 740 631. — Total, 139 262 468 dollars.

Le chiffre des billets en circulation (monnaie légale) était à celte date de 685 236 269 dollars (sans compter les 25 750 000, billets de petite monnaie, inférieurs à un dollar).

Le grand danger, et, j’oserai le dire, le grand vice des finances américaines depuis l’adoption du papier monnaie a été l’écart trop considérable entre la masse du médium circulatoire et les nécessités du pays. Ajoutez aux émissions de l’État celles des anciennes et des nouvelles banques, et vous arriverez à un total formidable qui excède ce qui est nécessaire aux échanges, même dans un pays où la spéculation est aussi active et aussi générale. L’écart que je signale devait avoir pour effet invincible d’augmenter considérablement la valeur de l’or, et d’imposer ainsi des sacrifices toujours croissants au pays, car au bout de tout emprunt, do toute opération de crédit, si loin qu’on reporte les échéances finales, le créancier a en vue un payement en espèces. Après avoir d’abord émis des emprunts dont l’intérêt était payable

344 LES FINANCES DE LA GUERRE

en or, on en a prudemment émis d’autres dont l’intérêt n’est payé qu’en papier, mais on n’a pu les placer qu’en élevant le taux de cet intérêt et qu’cn subissant des conditions de plus en plus onéreuses. L’accroissement graduel de tous les prix qui devait suivre celui de l’or a bientôt révélé au pays que la circulation s’était avilie. L’histoire des fluctuations des valeurs pendant la guerre est des plus instructives. Je donnerai à cet égard quelques chiffres.

Le prix de l’or (100 étant regardé comme le pair), s’éleva en 1862, après l’émission de 150 millions de dollars de papier-monnaie, de 109 à 120; il toucha 137 en octobre 1862. L’hiver suivant, nouvelle émission de 100 millions plus 50 millions de petite monnaie; l’or en janvier est coté 160, en mars 171. — En octobre 1863 , il est à 156. La circulation fut grossie par les certificats de la dette {cerlificates of indebnedness) , dont le 30 juin 1863 on avait émis pour 157 479 261 et dont une grande partie jouait le rôle de monnaie. Les banques firent d’énormes émissions, quand elles purent rembourser leurs billets en green-backs au lieu d’espèces.

La prise de Wicksburg et la victoire de Gettysburg ramenèrent un moment l’or à 122 en 1863, mais il remonta bientôt à des cours plus élevés. La confiance s’était toutefois assez accrue pour que le trésor trouvât des ressources suffisantes dans l’emprunt sans recourir h de nouvelles émissions de papier-monnaie.

LES FINANCES DE LA GUEKUE. 345

A la fin de 1863, l’or s’élève graduellement; en mars 1864, il atteint 169, en avril 187, en mai 190, en juin 251, en juillet 286 ; il retombe en avril à 262, en septembre à 255, en octobre à 229. En novembre, il est coté 260, en décembre 244. La hausse presque insensée de 1864 était due à l’émission des billets à 6 pour 100, payables en trois ans, aux nombreuses levées, au découragement causé par les événements militaires. Dans l’automne de 1864, Sherman commence sa fameuse marche vers l’Atlantique, M. Lincoln est réélu président. En quatre mois l’or tombe de 75 pour 100. L’acte de juin 1864 avait Gxé 450 millionscomme maximumau papier-monnaie émis en billets inférieurs à 10 dollars; les billets du trésor 7-30 de 10 dollars ou de sommes supérieures pouvaient plutôt être regardés comme des placements que comme de la monnaie d’échange. L’or continue cependant à osciller en novembre entre 200 et 260.

Les heureuses campagnes de Grant et de Sherman, au printemps de 1865, ramènent le cours de l’or à 150, et le jour môme de l’assassinat de M. Lincoln il se cote à 145. Depuis ce temps il est resté à peu près stationnaire. Le gouvernement a hautement déclaré qu’il ferait tous les efforts possibles pour réduire la circulation fiduciaire, et cette résolution a contribué puissamment à maintenir la confiance exaltée par la grande victoire du Nord.

Les fluctuations inouïes des cours de l’or devaient d’abord régir sur les valeurs de bourse, sur les ac-

LES FINANCES DE LA GUERRE

lions des chemins de fer, etc. La sensibilité de Certaines de ces valeurs, choisies par la spéculation, s’est montrée presque aussi grande que celle de l’or pendant le cours de la guerre. Les marchandises de tout genre obéirent moins docilement à l’élan, mais leur hausse, pour avoir été plus lente, a été plus permanente. L’élévation des droits d’entrée fut pour beaucoup d’articles une cause durable de renchérissement. Citons quelques prix : avec l’or, au pair, en décembre 1861, la farine valait 5,50 dollars; en décembre 1862, elle se paye 6,60; en décembre 1863, de 6,90 à 9,25. Depuis cette époque elle a suivi l’or assez complaisamment, sans toutefois obéir aussi facilement à la baisse qu’à la hausse. La fonte américaine monta de 23 à à3 dollars la tonne, le café du Brésil de 19,50 à 3à,75 dollars les 100 livres, l’acajou de 35 à 110 dollars la tonne, le sucre de Cuba de 8,75 à 13 dollars les làO livres. Les cotonnades triplèrent de prix.

propriété foncière , on devait s’y attendre , suivit bien plus lentement la hausse de l’or : pendant fort longtemps elle conserva les anciens prix nominaux , avec l’or à 200 ou au delà ; dans les temps fiévreux, la spéculation se jette d’abord sur les valeurs les plus aléatoires : ce n’est que quand beaucoup de fortunes ont été faites par la spéculation qu’elles cherchent à se consolider dans la propriété foncière. Ce n’est donc que sur la fin de la guerre que la terre a commencé à augmenter de valeur, et cette hausse modérée a survécu aux hostilités. Le prix

LES FINANCES DE LA GUERRE

de la main-d’œuvre suivit au contraire très-docilement les prix des objets de consommation; car ceux-ci ne sont qu’une transformation du travail humain. La main-d’œuvre, pendant la guerre, quand l’armée réclamait tant de bras, put faire ses conditions et les fit très-onéreuses. Le chiffre moyen des salaires pour les ouvriers de tout genre s’éleva jusqu’à à dollars par jour.

Emprunter, c’est sacrifier l’avenir au présent. Quand la guerre civile éclata, le peuple américain n’avait pas les moyens de faire peser sur le présent une grande partie des sacrifices réclamés par l’Union. La loi du 1" juillet 1862, ditedu Revenu intérieur, montra pourtant que la république était prête à s’imposer immédiatement de lourds sacrifices. Les citoyens appelèrent l’impôt au lieu de s’y refuser : mais si les dépenses peuvent, du jour au lendemain, s’accroître dans de formidables proportions, il n’en peut être tout à fait de même des recettes ; le mécanisme de l’impôt ne se crée pas en un jour, et il faut un temps assez considérable pour que des droits nouveaux produisent tout ce qu’on peut en attendre.

Les deux sources de revenu principal du trésor aux États-Unis sont le Revenu intérieur et les droits de douanes. La loi du Revenu intérieur ne fut mise en vigueur que durant 10 mois pendant l’année 1863; les recettes mensuelles s’élevèrent graduellement de 2 millions de dollars à 9 millions ; la recette des dix mois fut de 3à 769 257 dollars. Les recettes s’élevèrent

3i8 LES FlNAîÿCES DE LA GtERRE.

beaucoup en 186&, grâce à des corrections faites par le congrès à la loi primitive et aux perfectionnp-ments apportés dans les modes de perception. F' atteignirent le chiffre de 102 214165 dollars rchilfi^ inouï, si l’on songe qu’il s’applique au deuxième exercice durant lequel les nouveaux impôts ont été perçus* La loi primitive du revenu intérieur fut amendée sur quelques points le 30 juin 1864, mais les effets de ces modifications ne se firent pas immédiatement sentir. L’idéal financier poursuivi par le congrès est une recette de 300 millions de dollars provenant du Revenu intérieur : dans son dernier rapport officiel, le commissaire du Revenu intérieur estimait que ce chiffre serait atteint dans l’année fiscale 1865-1866.

Il ne se trompait pas : du 1®^ juillet 1863 au 1*" juillet 1864, la recette totale provenant du Revenu intérieur a été de 136983 422 dollars. L’année suivante, du l®*^ juillet 1864 au l®® juillet 1865, elle s’éleva à 203 millions. Enfin, du 1®® juillet 1864 au 1®® juillet 1865, elle a largement dépassé 300 millions.

Enpareourant la loi du Revenu intérieur et ses divers amendements, on a quelque peine à se débrouiller dans le chaos de ses prescriptions : dans son ardeur à obtenir des recettes, il semblequele congrès aitvoulu tout taxer, sans exception : il ne s’est laissé guider par aucun des principes favoris de l’économie politique, il n’a pas cherché à faire peser les impôts sur un petit nombre d’objets de grande consommation, à opposer le moins d’obstacles possible à la produc-

LES FINANCES DE LA GIEIVHE. 3Û9

lion, à ne frapper que la consommation; la circulation elle-même a été atteinte par des impôts sur les ntes-; le capital a été frappé par la loi sur le revenu. A la différence des pays où les impôts sont nés, si l’on me permet le mot, les uns après les autres, à des intervalles souvent fort éloignés, tous les impôts américains sont, quelle que soit leur nature, perçus par les mômes mains. Il n’y a qu’un assesseur et qu’un collecteur par district électoral, et toutes les recettes se versent directement dans la caisse de ce dernier employé, qu’elles proviennent de taxes directes ou indirectes, du revenu ou du timbre, des patentes ou des manufactures, des eaux-de-vie ou du revenu. L’assesseur et Le collecteur, largement rétribués, ont à se pourvoir eux-mômes de tous les agents secondaires nécessaires au service, et sont seuls responsables vis-à-vis de l’administration.

Le Revenu intérieur n’est qu’une des deux grandes ressources fiscales du gouvernement, la seconde est fournie par les Douanes. Les droits d’entrée, comme je l’ai dit, sont versés en or. Ils ont fourni : *

En 1861 (du 30 juin 1860 au 30 juin 1861). . 39 582 125 ilol.

Eu 1862 (du 30 juin 1801 au 30 juin 1862). . A9 050 397 —

En 1803 (du 30 juin 1862 au 30 juin 1803). . 69 059 642 —

En 1864 (du 30 juin 1863 au 30 juin 1864). . 102 310 152 —

En 1805 (du 30 juin 1864 au 30 juin 1865) . . 81 874 616 —

Je ne parle point des sources de revenus accessoires, ventes des terres, etc., dont le gouvernement

LES FINANCES DE LA GUERRE

pourrait au besoin tirer beaucoup plus qu’il n’a fait jusqu’à présent.

Enfin, si les sources actuelles de revenus devenaient insuffisantes pour les besoins du trésor, les États-Unis auraient encore la faculté de prélever des droits à l’exportation sur le coton, le tabac et le pétrole qu’ils fournissent à l’Europe.

Au budget des dépenses des États-Unis il faut désormais inscrire l’intérêt de la lourde dette dont j’ai analysé tous les éléments. Cet intérêt était en mars 1865 égal à 139 262 668 dollars : en y ajoutant les dépenses courantes, on peut évaluer à 170 millions environ le chiffre des dépenses futures annuelles, à condition toutefois que toutes choses rentrent dans l’état normal et que de nouvelles révoltes ou des guerres extérieures n’apportent point au budget une part d’inconnu. De nouveaux emprunts deviendront sans doute nécessaires quand on voudra retirer le papier-monnaie de la circulation, et l’on ne saurait trop tôt le tenter. On ne peut guère évaluer approximativement à moins de 30 millions l’intérêt de cet emprunt éventuel (|u’on pourrait nommer l’emprunt de liquidation; il faut donc se résigner à voir le budget normal des dépenses s’élever à environ 200 millions de dollars. Avec le produit des douanes et du revenu intérieur, on peut faire face à cette dépense et il restera encore une marge considérable pour l’amortissement de la dette. Diminuer la circulation devrait être la première préoccupation actuelle des

LES FINANCES DE LA GUERRE

financiers aux États-Unis: la monnaie fiduciaire peut être évaluée en ce moment à 1 milliard de dollars; tout le monde sent que ce chiffre est trop élevé. La moitié sans doute serait déjà suffisante. Comment endiguera-t-on le torrent de la circulation? Comment reviendra-t-on aux payements en espè- ces? Gomment ramènera-t'on l’or au pair? Il n’y a pour cela qu’un moyen, l’anéantissement du papiermonnaie : tout le reste est chimère. Mais on ne peut ressaisir le papier-monnaie que de deux manières : par l’impôt ou par l’emprunt. Si l’impôt donne au gouvernement de forts excédants de recettes, il est en son pouvoir de retenir ou de détruire ses propres billets : il peut aussi racheter le papier-monnaie en le payant avec de nouveaux titres d’emprunt. En usant judicieusement de ces deux moyens, on ramènera les finances du pays à des conditions normales.

La guerre est toujours destructive, elle anéantit une partie des capitaux créés par la paix. J’ai souvent entendu dire aux Etats-Unis que la guerre, loin de ruiner, avait enrichi la nation : elle ne l’a ni ruinée, ni enrichie, elle l’a certainement appauvrie. Les flottes et les armées ne sont pas des producteurs, mais des consommateurs d’un effrayant appétit. La guerre a certainement imprimé une activité prodigieuse à toutes sortes d’industries, mais la même activité, sans la guerre, eût trouvé ailleurs des emplois plus féconds et plus durables. On ne peut nier, toutefois, qu’à l’abri du système protecteur, les usines, les manufactures

352 LES FINANCES DE LA GUERRE

des États-Unis se développent comme par enchantement : on ne veut plus rien demander à l’injuste, à la rapace Europe : le sol américain doit fournir tout ce qu’il faut l’Amérique. L’économie politique, la science anglaise, est méprisée : il sera temps de s’eu occuper, quand tous les flancs des Alleghanies auront été fouillés, quand des milliers de hauts fourneaux fumeront dans leurs vallées, quand les fabricants de Manchester viendront visiter des filatures modèles dans le Massachusetts, quand toutes les industries nouvelles auront traversé la période de création et d’organisation. Jusque-là, les tarifs de douanes seront maintenus juste assez haut pour empêcher toute concurrence sérieuse de l’étranger, juste assez bas pour faire entrer une certaine somme annuelle dans les coffres de l’État. Telle est l’humeur du pays, tel est le langage que les intérêts prêtent aux passions et les passions aux intérêts.

J’en ai dit assez, je crois, pour montrer que les États-Unis peuvent faire face aux lourds sacrifices que la guerre civile leur a imposés. Ils pourront, sans trop de difficulté, payer l’intérêt de la dette et en éteindre môme une grande partie avec le temps; ils feront bien d’en conserver une large part, comme un gage d’union entre tous les États, comme un lest et une garantie contre l’esprit de sécession. S’il y avait eu une dette en 1860, les États du Sud n’auraient peut-être pas songé à se séparer de ceux du Nord.