CHAPITRE PREMIER

DE QUELQUES NOTIONS DE LÉGISLATION FINANCIÈRE QUI ONT TRAIT AUX FINANCES DE GUERRE

La guerre a eu, dans la suite des temps, une notable influence sur la formation et révolution de la législation financière. L'effet nous en est sensible encore aujourd'hui dans certains vestiges du passé. Telles sont, par exemple, les notions du vote de l'impôt et du budget des dépenses sur ressources extraordinaires. Nous leur accorderons quelque développement, d'ailleurs très succinct, car elles sont la preuve que notre sujet a fait l'objet, au cours des siècles," d'une préoccupation constante.

1° Le principe du vote de Vimpôt. — « Le système financier des nations européennes, dit M. Leroy-Beaulieu en tête de son Traité de la science des finances, est sorti du régime féodal par des transformations graduelles, des extensions constantes et des améliorations progressives (1). » Cela n'apparaît nulle part mieux qu'en ce qui concerne notre système de revenus publics. Au début du

(t) Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, 8" édition, page 11.

Moyen- Age, le roi devait ordinairement subvenir aux dépenses du gouvernement au moyen de ses ressources patrimoniales, au nombre desquelles figuraient les revenus de ses domaines propres, le produit des droits régaliens ou de suzeraineté et les redevances que M payaient diverses catégories de sujets. Le jurisconsulte anglais Blackstone a décrit les ressources qui alimentaient le Trésor royal anglais dans ces temps reculés. Cette étude peut s'appliquer à tous les Etats européens de la même période.

Si, pour une raison quelconque, guerre, rançon à payer, etc., ces ressources régaliennes étaient insuffisantes, le Roi avait recours à une mesure qui était alors véritablement extraordinaire: l'établissement d'un impôt général dans tout le royaume, ou seulement dans l'étendue du domaine de la Couronne. Mais il lui fallait le consentement des seigneurs laïques et ecclésiastiques et des villes qui avaient acquis par Charte le droit d'établir elles-mêmes leurs impôts. Parmi les procédés dont usaient les rois pour obtenir le consentement des seigneurs, nous trouvons le recours aux Etats généraux.

L'impôt est donc à cette époque, le plus souvent, un impôt de guerre, et le principe pour celui qui le paie de le consentir est un des vieux principes du droit féodal. Il a été proclamé en Angleterre dans la Grande Charte imposée à Jean-sans-Terre par les barons.

En France, le pays, épuisé par la longue guerre soutenue contre les Anglais, avide de paix, se confie à la royauté victorieuse. A Tours en 1435, à Orléans en 1436, les Etats admettent comme impôts permanents les aides, puis la taille. En fait d'ailleurs, les impôts étaient devenus permanents; le pays y était habitué depuis longtemps. Les domaines de la Couronne avaient été, en effet, gaspillés et leurs revenus réduits n'avaient bientôt plus suffi à toutes les dépenses publiques.

On peut dire cependant que la permanence des impôts

h coïncidé, en Europe, avec l'apparition des armées permanentes. Encore une fois, « c'est la guerre, et toujours la guerre, qui redoit aux budgets ».

2° Le budget des dépenses sur ressources extraordinair res. — L 'affirmation précédente, qui émane de M. Magne, ministre des Finances du second Empire, semble cependant en contradiction formelle, pour une fois, avec l'historique des budgets extraordinaires en France (1). On peut distinguer, en effet, des budgets extraordinaires de la victoire, cle la défaite et de la paix, et c'est justement sous la forme d'un budget de la victoire que se présente le premier budget extraordinaire du pays (2). Il est constitué par le domaine extraordinaire de Napoléon, qui comprend:

a) En recettes, les produits de la conquête (tributs imposés aux vaincus, contributions forcées, etc..) ;

b) En dépenses, les libéralités personnelles de l'Empereur, les dotations à ses généraux, les réserves affectées à la constitution d'un trésor de guerre, etc..

Le budget extraordinaire de la défaite apparaît chez nous après 1870. Il est représenté par le compte de liquidation, divisé en deux parties, dont l'une s'étend de 1872 à 1876, et l'autre de 1875 à 1878. La première partie fut consacrée à réparer les pertes de la guerre et eut pour principales ressources propres: une partie de l'avance consentie au Trésor par la Banque de France, l'excédent du budget de 1869, le produit de l'aliénation des rentes de la Caisse de la dotation de l'armée et de la Caisse d'amortissement. La seconde dut pourvoir à la réfection du matériel militaire et naval, et s'alimenta principalement au moyen de bons sexennaires, c'est-à-dire d'obligations du Trésor à court terme. Ce compte fut voté une fois

(1) Edgard Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière.

(2) Marcel Moye, Précis élémentaire de législation financière, page 34fi.

pour toutes, non soumis au vote annuel, pour ne pas éveiller la défiance et les susceptibilités de l'étranger.

Le budget sur ressources extraordinaires est né du désir de faire supporter aux générations futures une certaine partie de charges qui, sans cela, incomberaient injustement aux générations présentes (1). Pour certaines dépenses, il n'y a rien à répliquer à un pareil raisonnement. Supposons, en effet, une guerre défensive ou une guerre offensive victorieuse; ceux qui en profiteront le plus seront certainement les générations à venir, car un domaine d 'action leur a été ainsi acquis ou conservé, et, toutes choses égales d'ailleurs, les générations futures sont plus riches que les générations présentes. Aussi ne proteste-t-on pas trop, eh général, contre l 'établissement d 'un budget extraordinaire pour la liquidation d'une guerre. La Russie et le Japon ont connu de tels budgets à l'occasion de leur conflit, en 1904.

Ce qui a fait abolir, en 1891, le budget extraordinaire en France, c'est qu'on y avait introduit justement des dépenses qui n'auraient pas dû s'y trouver et qu'on couvrait ainsi, sous ce prétexte, au moyen d'emprunts à long terme. C'est aussi, en second lieu, parce qu'il se prêtait trop facilement à une pratique détestable : le morcellement du total des dépenses pour en dissimuler le montant exact.

Cette institution spéciale qu'était le budget sur ressources extraordinaires nous fournit la preuve évidente que, par leurs caractères particuliers, les finances de guerre sortent du cadre normal de l'administration régulière.

(1) Gaston Jèze, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière.