I. Les Trésors Métalliques et les Réserves Mobilières

La guerre exige à ses débuts des ressources immédiates; il faut donc que le gouvernement, d'une façon ou d'une autre, ait à chaque instant à sa disposition des sommes considérables pour parer à cette éventualité. Les premières dépenses sont, en effet, celles delà mobilisation; quoique se chiffrant par plusieurs centaines de millions, ces dépenses sont relativement assez peu élevées, si l'on tient compte du moins que le coût total de la guerre pourra dépasser plusieurs milliards, mais elles présentent deux caractères particuliers: l'urgence et le secret, La mobilisation de l'armée doit, en effet, être opérée le plus rapidement possible, et même dans le plus grand secret, de façon à surprendre l'ennemi et à prendre l'avantage dans les premières batailles.

L'existence de réserves financières suffisantes permettra aisément au ministre de la Guerre d'ordonner cette opération au moment qu'il jugera le^plus opportun, et

sans qu'il soit besoin pour cela de donner l'éveil aux autres puissances, par un recours au crédit public, par exemple. Un Etat agira donc sagement si, dès le temps de paix, il se ménage de quoi couvrir les premiers frais le la guerre.

Les procédés permettant d'atteindre ce résultat sont divers; on peut en distinguer au moins deux: le procédé du trésor de guerre et le procédé des réserves mobilières.

Nous avons montré dans notre introduction que le trésor de guerre remonte à la plus haute antiquité. Tous les grands conquérants ont eu d'immenses réserves métalliques. Parmi les puissances contemporaines, la Prusse a été celle qui a le plus pratiqué ce système. L 'Empire allemand, continuant en cela la tradition prussienne, est le seul Etat qui possède encore un vrai trésor de guerre (1).

Frédéric II, lorsqu'il monta sur le trône, trouva un trésor de 8.700.000 thalers, soit 32.625.000 francs, accumulé par son père. C'était une somme considérable pour l'époque. Le montant du trésor laissé par Frédéric II lui-même est évalué par les écrivains financiers de l'Allemagne à 60 ou 70 millions de thalers, soit plus de 225 millions de francs. Ce prince prudent avait donc réussi à accumuler une réserve véritablement colossale, puisqu'elle équivalait, dit M. Leroy-Beaulieu, à plus de la moitié de notre budget français de ce temps. Aussi ce trésor avait-il alors, on peut le croire, une importance politique et militaire considérable.

Depuis cette époque, la Prusse d'abord, l'Allemagne ensuite, n'ont jamais renoncé à cette pratique. Au moment de la déclaration de guerre de 1870, le roi de Prusse avait un trésor de guerre d'environ 30 millions de thalers, soit

(1) Sur les trésors de guerre, voir Paul Leroy-Beaulieu, Se. des finances, II, page 215 ; Stourm, le Trésor de guerre (Revue de Paris. \" mars 1896) ; Wagner, Finanzwissenschaft (Traduction française, 1, page 160) ; Jèze, Science des finances, 5e édition, page 530 ; Roger Bonnard, Finances de guerre, page 13.

90 millions de marks. Il avait donc été bien réduit, surtout si l'on tient compte de la dépréciation sensible subie par la monnaie depuis le temps du grand Frédéric. Cependant certains ont voulu voir dans cette réserve métallique une des causes des succès prussiens en 1870 (1).

Toujours est-il que, même après la constitution de l'Empire allemand, l'institution a été maintenue. Sur l'indemnité de 5 milliards payée par la France, 150 millions de francs, soit 120 millions de marks, ont reconstitué le trésor de guerre traditionnel, 660 millions de francs ont été remis au Gouvernement pour former une caisse des Invalides et 500 millions lui ont été confiés pour effectuer en plusieurs années des travaux de forteresses, de ports, etc.. Sur ces deux dernières sommes, soit 1.160 millions de francs, il a certainement été fait depuis des prélèvements, mais il n'en demeure pas moins vrai qu'un capital considérable, un demi-milliard de francs environ, est resté et reste peut-être encore disponible et réalisable à toute heure entre les mains du gouvernement de Berlin, capital qui se présente sous deux formes : une réserve métallique de 150 millions de francs (trésor de guerre de la Tour Julius), et plusieurs centaines de millions de francs en titres et en valeurs ayant un grand marché et susceptibles d'être vendus à l'étranger (2).

D'après des renseignements que le Journal des Débats a extraits du rapport de la Commission de surveillance de la dette allemande, voici quelle aurait été, vers le milieu de l'année 1876, c'est-à-dire cinq ans après la paix, la composition du portefeuille de valeurs de l'Empire d'Allemagne. Le fonds des Invalides possédait 169 millions de marks en obligations de chemins de fer allemands. Le fonds pour la construction des forteresses détenait 94 millions de marks des mêmes obligations, 23 millions

(1) Georges Lambrino, Finances de guerre, page 16.

(2) Leroy-Beaulieu, Se. des Fin., II, p. 217.

et demi de dette bavaroise 4 1/2; 4 millions et demi de dollars en 5 0/0 de la dette des Etats-Unis ; 20.000 livres sterling en consolidés anglais, et enfin 900.000 livres sterling en 5 0/0 russe. C'était nn total de 400 millions de francs (1).

Cette constitution d'un trésor de guerre, comme le dit avec juste raison M. Leroy-Beaulieu, intéressant au plus haut point la France, puisqu'elle est encore opérée par un de nos plus puissants et de nos plus redoutables voisins, il convient d'en examiner soigneusement à la fois les avantages et les inconvénients. Cette institution a failli d'ailleurs être imitée par certains Etats étrangers, notamment l 'Autriche, où il a été question, après 1870, de constituer un trésor de guerre de 60 millions de florins (150 millions de francs). Au point de vue théorique, en outre, ce sujet a été l'objet de nombreuses et de vives controverses, et si, à l'heure actuelle, la plupart des économistes et des financiers ne trouvent que peu d'avantages à une telle opération, elle n'en a pas moins conservé encore quelques partisans convaincus (2).

Les réserves financières créées en vue de la guerre peuvent être organisées de différentes façons qui, toutes, n'ont pas la même valeur au triple point de vue des intérêts financiers de l 'Etat, de l 'économie nationale et de la justice fiscale.

A. — Au point de vue, d'abord, de leur constitution, ces réserves peuvent provenir du reliquat d'une indemnité de guerre antérieure, d'excédents budgétaires, de créances exigibles ou-d'un emprunt.

à) 'indemnité de guerre est pour l'Etat qui en bénéficie, non point un gain gratuit, comme on pourrait le

(1) Journal des Débats du 28 novembre 1876, cité par M. Leroy- Beaulieu, loco citato.

(2) Voir à ce sujet Rau, Finanzwissenschaft, II, page 279 ; Laband, Le Droit public de l'Empire allemand. I, page 30 ; et Wagner, loco citato.

croire, mais plutôt un gain onéreux. C'est, en effet, le plus souvent le dédommagement par le vaincu des dépenses de guerre faites par le vainqueur. Donc, si l'indemnité a d'abord été consacrée à couvrir ces dépenses, et si le fonds de réserve n'est constitué qu'avec le reliquat disponible, ce procédé est parfaitement recommandable et ne donne lieu à aucune critique. L'Etat fait ainsi le meilleur emploi de ressources qu'il s'est procurées gratuitement et aucune charge n'en résulte pour le contribuable (1).

Mais on voit par là combien rares seront les cas ou il en pourra être ainsi: la guerre cause en effet tant de pertes, tant de ruines, qu'une indemnité, même très élevée, comme celle versée en 1870 par la France, sera le plus souvent inférieure au coût total de la guerre pour le vainqueur et ne constituera pour lui qu'un simple dédommagement.

b) La constitution de réserves avec les excédents budgétaires soulève des objections beaucoup plus graves. Ces excédents ne sont, en effet, que le résultat de la supériorité des recettes budgétaires sur îles dépenses ; ils prouvent seulement qu'on fait payer aux contribuables des impôts audelà des besoins. En les employant à la création d'un fonds de guerre, on fait participer les générations qui les ont produits à des dépenses dont elles ne recueilleront peutêtre pas le bénéfice. C 'est, dit-on, une injustice fiscale.

Ce procédé est en outre, d'après certains auteurs, contraire à la fois aux intérêts bien compris du pays tout entier et cle l'Etat lui-même. Si les excédents de recettes étaient employés, en effet, à diminuer les impôts ou à faire des travaux publics, ils contribueraient bien davantage, certainement, à développer la richesse du pays. L'Etat y gagnerait d'ailleurs, de son côté, car, en cas de guerre, le (( potentiel » du contribuable serait plus élevé : la charge fiscale étant légère, des impôts extraordinaires productifs

(1) Le Japon, comme nous le verrons ultérieurement, a utilisé l'indemnité chinoise à des armements navals et à la préparation de sa guerre contre la Russie.

pourraient facilement être établis. En outre, si les excédents budgétaires étaient employés à réduire régulièrement le montant de la dette, le crédit public en serait accru d'autant et l'Etat verrait ses emprunts de guerre souscrits plus rapidement et à de meilleures conditions.

Mais ne peut-on rien répondre à toutes ces objections? Il est, évidemment, d'une sage politique financière de réserver à l'amortissement de la dette les excédents budgétaires. Cette pratique ne s'impose cependant que pour un pays grevé d'une lourde dette, demandant une somme considérable pour le service des intérêts. Dans l'intérêt du crédit public, il faut alors amortir, les conversions ne pouvant suffire à alléger le poids de la dette.

Mais dans un pays dont la dette est faible et où les excédents budgétaires proviennent de l'accroissement régulier et normal de la richesse publique, ces derniers peuvent, semble-t-il, sans inconvénient servir à constituer une réserve de guerre. Il en est ainsi notamment dans les pays neufs dont la guerre n'a pas encore enflé la dette et dont l'essor économique amène de notables plus-values fiscales. Il en est encore ainsi dans les pays, aujourd'hui inconnus, où l'on procède systématiquement depuis longtemps à des amortissements et dont la dette a été ainsi presque entièrement effacée.

Mieux que tous les raisonnements théoriques, l'exemple récent de l 'Italie dans sa guerre avec la Turquie montre le côté avantageux de ce procédé. Lors de l'ouverture des hostilités, le budget italien se soldait- par des excédents considérables depuis plus de dix ans. C'est ce qui a permis au Gouvernement de soutenir très allègrement son effort financier. En effet, d'après la note du ministre du Trésor communiquée à la Chambre italienne le 8 janvier 1912, les dépenses de la mobilisation et des deux premiers mois de la guerre ont été en partie couvertes par les excédents actifs des derniers exercices (1).

(1 j Bulletin de statistique, 1912, I, page 406.

c) Des créances au profit de l'Etat peuvent encore constituer une réserve de guerre, s'il a été stipulé qu'elles deviendraient exigibles au moment d'une mobilisation. « En France, dit M. Roger Bonnard, les avances faites par l'Etat aux Compagnies de chemins de fer à titre de garantie d'intérêts pourraient être utilisées de cette façon. » Cet auteur ajoute : « Aussi peut-on regretter à ce point de vue l'opération qui a été faite récemment par notre ministre des Finances lorsqu'il a obtenu de la Compagnie de l'Est le remboursement des garanties d'intérêt fournies antérieurement par l'Etat et s 'élevant à 158 millions. Il a privé le Trésor d'une ressource qui eût été précieuse en cas de guerre. C'est là d'ailleurs une preuve, entre beaucoup d'autres, que notre politique financière semble -très peu se préoccuper de l'éventualité d'une guerre et de sa préparation financière. Le Gouvernement compte sans doute beaucoup sur le concours de la Banque de France, mais beaucoup trop peuVêtre » (1).

Contre ce procédé peuvent être renouvelées les mêmes objections que contre l'emploi des excédents budgétaires. Les créances au profit de l'Etat devenues exigibles doivent immédiatement être utilisées, dit-on, à l'amortissement de la dette publique et au soulagement du contribuable. Ces objections tombent, toutefois, en ce qui concerne les avances qu'un Etat peut faire pour encourager l'essor économique du pays et qu'il stipule remboursables le jour de la mobilisation de l'armée. Ces avances ne sont, en effet, pas destinées en principe à être remboursées, ou bien à très longue échéance, et cela dans l 'intérêt de l 'industrie et du commerée, mais on a pensé avec raison que cet intérêt devait, en cas de guerre, passer après celui de l'Etat, et on a stipulé lé remboursement à ce moment.

d) Reste enfin le procédé qui consisterait à constituer des réserves par la voie de l'emprunt. C'est certainement,

(1) Roger Bonnard, Finances de guerre, page 13 (Revue de se. et lég. fin., avril 1913.)

et de beaucoup, le plus mauvais, car il grève à l'avance, et sans contre-partie, l'Etat du service d'un emprunt dont il n'est pas sûr d'utiliser le capital à brève échéance. Pour faire face au paiement des annuités, les impôts devraient être augmentés, et si l'on peut hésiter en ce qui concerne la constitution de réserves de guerre au moyen des excédents budgétaires réels (c'est-à-dire obtenus sans modifier la charge du contribuable), n'y a-t-il pas des raisons suffisamment décisives pour rejeter le procédé par voie d'emprunt qui, lui, doit forcément aboutir à une aggravation de la fiscalité, c'est-à-dire à l'établissement de nouveaux obstacles contre le développement de <la richesse publique.

Cependant, comme le dit avec juste raison M. Bonnard (1) (( un Etat serait loin de commettre une maladresse financière si, peu de temps avant une guerre dont il se sent menacé ou dont il veut prendre l'initiative, il contractait un emprunt sous un prétexte quelconque, mais en réalité en vue de la guerre. L'avantage serait de contracter l'emprunt dans des conditions moins onéreuses que pendant la guerre, le taux de l'intérêt ne s 'étant pas encore relevé ».

B. — Les réserves financières dont nous venons d'étudier les divers procédés de constitution peuvent être organisées de différentes manières : elles peuvent consister soit en espèces métalliques (c'est le trésor de guerre véritable, le Kriegsschatz allemand), soit en titres mobiliers, soit en créances exigibles, comme celles qui résultent du dépôt en compte-courant dans des banques. Chaque mode d'existence de ces réserves soulève de nombreuses critiques. Nous allons les étudier.

a) Quand de trésor de guerre est constitué en numéraire, il est immédiatement disponible et prêt à être employé par le gouvernement. C 'est un gros avantage ; mais le capital accumulé sous cette forme est ainsi absolument soustrait à la circulation et l'usage en est perdu en temps de paix pour le pays. Il y a là pour la production nationale un

(1) Roger Bonnard, opusc. citato, page 13.

germe d'infériorité. En outre, et surtout, l'immobilisation de ce numéraire diminue d'autant le stock métallique national et risque de produire dans la circulation un resserrement gênant.

Ces divers inconvénients ont dû beaucoup contribuer, sans doute, à la disparition des trésors de guerre métalliques, d'autant que l'organisation économique moderne offre des moyens plus avantageux pour constituer des réserves financières. Toutefois, les critiques précédentes n'ont pas toujours leur raison d'être: certains Etats, et notamment la Prusse, ont eu l'idée d'émettre, en contre-partie du trésor métallique, des billets au porteur non remboursables, mais recevables dans toutes les caisses gouvernementales. En Prusse, ce sont les Reichskas sens cheine. De cette manière, la monnaie ainsi accumulée est remplacée dans la circulation par une somme équivalente de billets.

b) Les réserves de guerre peuvent encore être constituées en valeurs mobilières. Ce mode présente, par opposition au précédent, des avantages et des inconvénients contraires: il est sans danger pour l'économie nationale, puisqu'il n'y a immobilisation ni de capitaux, ni de numéraire; mais il présente pour l'Etat une infériorité sur le trésor de guerre: il n'est pas immédiatement disponible; la négociation des valeurs mobilières qui constituent la réserve entraînera des retards et des difficultés qui empêcheront le Gouvernement d'avoir des fonds dès l'ouverture des hostilités.

Ce procédé a encore d'autres avantages et d'autres inconvénients : le placement des fonds de réserve en valeurs mobilières permet à ce fonds de s'augmenter régulièrement des intérêts annuels de ces valeurs ; on peut aussi employer ces intérêts à diminuer les impôts existant dans le pays ; mais, d'autre part, il fait courir à l'Etat, comme à tout rentier, le risque de perdre son capital. Ce risque est bien minime quand les valeurs de placement ont été choisies avec soin, mais apparaît alors un autre inconvénient : la réalisation rapide, en cas de guerre, des titres composant

Là réserve jettera la désorganisation et la panique sur les marchés financiers où elle s'opérera. Aussi croyons-nous que, malgré certains avantages, tels que le relèvement des cours des valeurs nationales et l'amélioration des conditions générales du crédit dans le pays par l'abaissement du taux de l'intérêt, il faut renoncer au système qui consisterait à constituer des réserves de guerre en titres nationaux. Si l'on choisit, au contraire, des valeurs étrangères ayant un grand marché, la réalisation en sera beaucoup plus prompte et plus fructueuse, et si un trouble est jeté sur le marché financier où l'opération est faite, ce ne seront du moins pas les valeurs nationales qui en supporteront les plus grosses conséquences. Il est, en effet, très important pour les belligérants de sauvegarder le plus possible leur crédit et cle se reserver des débouchés pour les emprunts qu'ils auront à placer; le meilleur moyen pour cela est encore de ne pas affoler par une maladresse l'épargne nationale et de ménager le marché intérieur qui constitue souvent pour eux la suprême ressource.

Le placement en fonds étrangers exige toutefois une sortie de numéraire, c'est-à-dire un prélèvement sur le stock métallique intérieur; si la balance des comptes est favorable au pays qui se constitue une réserve, de guerre, ce placement se traduira par une diminution du solde créditeur en sa faveur. On peut répondre à cela que l'afflux annuel des intérêts compensera le préjudice que le pays pourrait avoir subi de ce fait.

M. Leroy-Beaulieu (1) dit que l'on doit choisir pour la constitution d'une réserve de guerre les valeurs d'un pays dont l'état économique ne peut pas se ressentir du conflit; la réalisation de ces valeurs n 'aurait, en effet, lieu que difficilement et avec perte si elles étaient justement celles de la puissance avec laquelle l'Etat est en lutte. Cependant des auteurs, surtout allemands, ont soutenu que les réserves de guerre devraient, pour obtenir tout leur effet, être

(1) Leroy-Beaulieu, Traité de la se. des fin., tome II, page 220.

constituées au moyen de valeurs du pays avec lequel la guerre est la plus probable. Les Allemands devraient avoir leur trésor de guerre constitué en rentes françaises. Cela semble un paradoxe. Et cependant, il y a quelque chose de fondé dans un pareil raisonnement. La désorganisation que jetterait sur le marché de Paris la réalisation à n'importe quel prix de 150 millions de rente française ën capital serait telle que le crédit de la France en serait, sinon ébranlé, en tous cas bouleversé pour un temps. Cela aurait, en outre, pour effet de retirer des disponibilités françaises une somme de 150 millions, ce qui réduirait d'autant la possibilité pour le Gouvernement d'emprunter à l'intérieur.

Un mode spécial de constitution de réserves financières est pour un Etat d'amortir sa dette, mais de conserver les titres amortis sans les annuler, de façon à pouvoir les rejeter sur le marché en. cas de crise ou de guerre pour se faire des ressources. C'est un procédé que la France a connu à différentes époques; il a tous les inconvénients des réserves constituées en rentes nationales et il n'est donc pas à recommander.

c) On a songé à un autre mode de placement des réserves de guerre : le dépôt en banque en compte-courant. L 'Italie et la Eussie nous fournissent actuellement des exemples de cette pratique: la Eussie a aujourd'hui en dépôt, surtout dans des banques françaises, des sommes considérables destinées non seulement au service de ses emprunts extérieurs, mais encore à la constitution d'une sorte de réserve dans l'éventualité d'une guerre ou d'une crise économique qui renverserait à son détriment la balance commerciale. L'Italie avait de son côté, au 1er janvier 1912, une somme de 100 millions de lires en dépôt dans des établissements de crédit à l'étranger, sans compter des dépôts aux banques d'Italie et de Sicile.

L'Etat a ainsi l'immédiate disposition de ses fonds. En général, cependant, il n'utilise pas tout de suite les sommes déposées à l'étranger: elles servent à maintenir son crédit extérieur et à lui faciliter le placement au dehors de ses

emprunts de guerre. Elles lui permettent alors le plus souvent de faire face au service de ses emprunts extérieurs sans avoir à exporter du numéraire, ce qui lui évite de gêner encore davantage le marché intérieur. C'est pourquoi ces réserves à l'étranger sont combinées, en général, avec des réserves dans les banques nationales; celles-ci peuvent sans inconvénient être employées à la mobilisation de l'armée; le gouvernement peut, en effet, s'il le veut, les retirer en secret dès le jour de cette opération.

L'accumulation d'un trésor de guerre, soit en espèces, soit en valeurs mobilières ou en créances exigibles, est condamnée de nos jours par la presque unanimité des économistes. On ne peut guère nier, au point de vue économique, qu'il y ait beaucoup d'inconvénients à soustraire, d'une façon ou d'une autre, une somme, qui doit être considérable pour avoir une utilité, de la circulation productive d'un pays. (( Il est facile de dire que le rôle d'un Etat n'est pas d'amasser, que s'il employait ses disponibilités à diminuer les impôts ou à faire des travaux publics, il développerait bien davantage la richesse de la nation; que s'il s'en servait pour racheter ou amortir sa dette, il se ferait plus d'honneur et recouvrerait plus de liberté d'allures. On peut encore ajouter que ces épargnes de l'Etat dormant dans les caisses du Trésor sont des ressources arrachées à la circulation et un capital perdu pour l'industrie nationale. On peut prétendre que l'existence de fonds ainsi disponibles est une tentation pour les gouvernements à faire de folles dépenses, ou même à se soustraire absolument au contrôle des assemblées parlementaires. On peut conclure, enfin, que l'Etat qui amasse ainsi des réserves métalliques ou mobilières s'expose à des pertes certaines et à des périls présents en vue de parer à des éventualités lointaines, et que, s'il avait besoin d'argent en cas de guerre, il obtiendrait aussi promptement les fonds qui lui sont nécessaires en recourant au crédit » (1).

(I) Leroy-Beaulieu, Science des finances, II, page 218,

Mais on ne peut nier d'un autre côté, au point de vue politique maintenant, que l'existence d'une réserve immédiatement disponible, ou tout au moins facilement réalisable, ne soit une force réelle pour un pays, et que, -dans la situation troublée où nous vivons, les Etats n'agissent avec prévoyance en s 'assurant ce secours.

Les réserves de guerre peuvent être immédiatement employées en armements, en approvisionnements, en achats au dehors dès le moindre indice de danger. On évite ainsi tous les délais nécessaires pour l'émission d'un emprunt public. (( Il est vrai, dit M. Leroy-Beaulieu, que le cours forcé des billets de banque peut procurer à l'Etat un résultat analogue par les avances que les banques lui font en pareil cas. Aussi verrons-nous que l'absence d'un trésor métallique ou mobilier force en général les Etats, qui sont surpris par une grande guerre à recourir au cours forcé! Encore doit-on dire que la proclamation du cours forcé dans les pays constitutionnels demande toujours quelque temps. Il est plus aisé de puiser à un trésor de guerre ; on peut le faire avec plus de promptitude et plus de secret. Parfois la Constitution permet au souverain ou à ses ministres de recourir de leur propre initiative à ces réserves quand les circonstances leur semblant d'une grande gravité. En tous cas, une délibération des Chambres pour mettre ce capital à la disposition du Gouvernement est immédiatement suivie d'effet, ce qui n'arrive pas pour un emprunt. Il y aurait un véritable aveuglement à contester que ce soient là des conditions très propices à une rapide entrée en campagne ».

Nous sommes entièrement de cet avis; nous ferons cependant deux observations au sujet du passage ci-dessus emprunté au Traité de la Science des Finances: il n'est d'abord pas certain qu'en cas de guerre, la France, qui ne possède aucun trésor de guerre, ferait immédiatement appel au cours forcé, tandis que l'Allemagne, grâce à ses 120 millions de marks de la Tour de Spandaù, pourrait retarder quelque temps encore cette éventualité. Il est bien vrai

qu'en 1870 nous ayons fait appel au cours forcé, mais depuis cette époque l'organisation mondiale du crédit s'est tellement transformée et améliorée qu'il se pourrait qu'on n'eût pas besoin de recourir à cette extrémité. En tous cas, une pareille éventualité est problématique. Nous avons assisté en effet depuis 1900 à des conflits sérieux, tels que celui de 1904 entre la Russie et le Japon, qui se sont solutionnés sans qu'on ait eu recours de part et d'autre au cours forcé. Cette mesure est d'ailleurs très dangereuse pour le crédit de l'Etat qui la prononce et la guerre de 1870 est justement un des rares exemples où elle n'a point x entraîné de fâcheuses conséquences.

Il est, en second lieu, assez hasardeux de prévoir à l'avance quel usage l'Etat ferait de ses réserves de guerre. L 'Allemagne dépenserait-elle son trésor de guerre en frais de mobilisation? C'est peu probable. Ce qui est plus vraisemblable, c'est de supposer que le Gouvernement allemand le remettrait à la Banque d'Empire qui lui en verserait la contre-partie en billets et qui lui ferait, toujours en billets, une avance du double. On sait, en effet, que la Reischsbank peut, en temps ordinaire, émettre librement des billets pour un montant au plus égal au triple de son encaisse. Avec les 120 millions de marks de la Juliustourm, le Gouvernement se procurerait ainsi 360 millions de marks, soit 450 millions de francs, qu'il pourrait employer immédiatement aux dépenses les plus urgentes. ^

Le plus célèbre partisan du trésor de guerre est de nos jours le professeur Adolphe Wagner, dont l'autorité en matière financière est considérable. « La constitution d'un trésor de guerre, dit-il, sert à couvrir les premières grosses dépenses qui précèdent et accompagnent le début d'une guerre » (1).

Certainement, dans les conditions actuelles des Etats modernes, le trésor de guerre ne joue plus le même rôle

(1) Wagner, Finanzwissenschaft, édition française, I, § 75, page 160.

qu 'autrefois, et il ne faut pas lui demander plus qu'il ne peut donner. Il ne s'agit pas aujourd'hui, dit M. Wagner, d'amasser toutes les sommes nécessaires à la conduite de la guerre, mais seulement les sommes qui permettront de procéder facilement à la mobilisation et, au début, des hostilités, d'attendre l'émission d'un emprunt dans de bien meilleures conditions que celles que pourrait obtenir un Etat pressé d'argent. La constitution d'un trésor de guerre est un côté de la préparation financière, comme la création d'arsenaux ou de dépôts de fournitures est un côté de la préparation militaire ou navale. Pour cet auteur, s 'il faut regretter que les capitaux qui composent le trésor de guerre dorment et restent improductifs, il ne faut pas cependant être fasciné par cette idée : ils permettent à la nation de produire en toute tranquillité et constituent une prime d'assurance au même titre que toutes les autres dépenses imposées par la paix armée. Le service militaire n 'est-il pas aussi contraire aux principes économiques les plus simples? Croit-on contribuer beaucoup à l'accroissement de la richesse nationale (et de la population?) en enlevant aux ateliers et aux champs l'élite physique de la nation?

Enfin l'expérience de la guerre de 1870 semble prouver l'utilité des trésors de guerre. Bismarck se plaisait luimême à affirmer, à tort ou à raison, que le trésor de guerre prussien avait permis aux troupes allemandes d'occuper immédiatement la rive gauche du Rhin et de porter ainsi, dès le début, la guerre sur le territoire français.

Nous ne pouvons terminer ce chapitre sur les réserves financières de guerre sans nous occuper des grands thésauriseurs d'or du monde, les instituts d'émission, et de leur rôle en cas de guerre.

Appendice : La guerre et les avances des banques d'émission.

Il est curieux de rechercher pourquoi la France ne possède pas de trésor de guerre, alors que, l'Allemagne, sa

puissante rivale éventuelle sur les cliamps de bataille, a continué à s'en constituer un, ne parlant jamais que de l'augmenter plutôt que de l'abolir (1).

C'est, dit-on généralement, que le Gouvernement français aurait à sa disposition au cas d'un conflit armé un immense trésor de guerre latent qu'il n'a point eu la peine de créer: l'encaisse métallique de la Banque de France. Il nous faut exposer à ce sujet quel paraît devoir être dans une pareille éventualité le rôle de la banque d'émission.

Certains auteurs soutiennent, en premier lieu, que le premier geste du gouvernement serait pour s'emparer de l'encaisse métallique de l'institut émetteur, en proclamant le cours forcé des billets de cet institut de façon à mettre celui-ci à l'abri des demandes de remboursement. Nous ne croyons pas cette hypothèse solidement fondée, bien qu'en cette matière chacun puisse donner libre cours à son imagination. La quasi-expropriation de la banque d'émission paraît, à notre avis, ne pouvoir donner que des mécomptes, en provoquant une panique du commerce, une suspicion chez les capitalistes et rentiers, et en condamnant la banque à l'impuissance. Le gouvernement n'aurait que l'avantage d'avoir à sa disposition une grosse somme d'or pour ses achats à l'étranger, avantage qu'il pourrait tout aussi bien se procurer au moyen d'un emprunt extérieur.

D'après l'opinion générale, il semble qu'une déclaration de guerre aurait pour résultat de faire prononcer le cours forcé au profit de la banque d'émission, qui aurait ainsi la faculté de consentir de larges avances au gouvernement. C'est ce qu'a fait la Banque de France en 1870: elle consentit à l'Etat des avances pour une somme totale de 1.470 millions à des conditions particulièrement raison-

(l) Georges Lambrino, Finances de guerre, thèse Paris 1913.

nables (1). On se dit que, à l'heure actuelle, la Banque de France, si besoin était, pourrait facilement renouveler de pareilles avances, qu'elle pourrait peut-être même atteindre un chiffre plus élevé (2).

Quant à nous, nous condamnons un pareil calcul et une telle politique. L'Etat ne doit point trop compter, ni faire fonds sur la banque d'émission. D'abord, si cette banque est un institut privé, elle peut refuser son concours, et il faudra alors recourir à l'expropriation forcée. Mais, même si elle consent à faire des avances à l'Etat, celui-ci aurait tort d'en abuser. La banque est le régulateur essentiel du marché monétaire intérieur et, par là même, elle agit sur le marché des valeurs, elle a une influence sur les tendances de la Bourse. Or, en cas de guerre, l'Etat doit avant tout se préoccuper de sauvegarder le plus possible son crédit, de ne rien faire qui puisse porter préjudice à ses emprunts futurs. Il ne faut donc pas épuiser la banque d'émission et la rendre impuissante; il faut ménager son influence sur le marché des valeurs et en user pour le placement avantageux et rapide des emprunts de guerre. La banque d'émission est en outre, en général, l'objet de la plus grande confiance publique ; on doit tout faire pour conserver cette confiance, car la confiance, c'est le crédit, et le crédit est tout en temps de guerre.

Ainsi donc il nous paraît vraisemblable que, au cas de guerre, des emprunts seraient d'abord faits par l'Etat à la banque d'émission pour remplacer le trésor de guerre inexistant. Cela permettrait au gouvernement de mener rapidement et en. secret sa mobilisation et de faire certains achats à l'étranger; Puis deux emprunts devraient être placés simultanément, l'un à l'intérieur, l'autre au dehors.

^1) Boucard et Jèze, Eléments de la science des finances, page 1242.

(2) M. Bernard Serrigny estime que la Banque pourrait actuellement avancer à l'Etat 3 ou 4 milliards.

Ce dernier permettrait au gouvernement de faire ses paiements à l'étranger sans exporter du numéraire et sans affaiblir la banque d'émission. Celle-ci n'aurait d'ailleurs plus qu'un rôle indirect, mais combien important à jouer: améliorer le plus possible le marché monétaire intérieur et retenir la confiance publique ; enfin, concourir au placement rapide dans le pays des emprunts de guerre de l'Etat.

Il faut, en effet, se rendre compte qu'en 1870 la France était dans une situation spéciale. Après les premières défaites et les événements du 4 septembre 1870, le Gouvernement installé, d'abord à Tours, puis à Bordeaux, manquait totalement de ressources et n'avait pas assez de crédit pour se les procurer au moyen'd'un emprunt. C'est pourquoi il s'adressa sans ménagement à la Banque de France. D'ailleurs, les régents de la Banque s'opposaient toujours à de nouvelles avances. « Il fallut, dit M. Leroy- Beaulieu, leur arracher à différentes fois la somme qu'ils prêtèrent ainsi à l'Etat; leur résistance eut l'heureux effet d'empêcher les emprunts indéfinis. »

Dans la plupart des pays, les relations de la banque d'émission et de l'Etat en temps de guerre sont réglées par des notes secrètes qui assurent le concours de la banque.

Revenant maintenant à la différence qui existe entre l'Allemagne et la France au point de vue du trésor de guerre, nous dirons qu'elle tient probablement à la différence de caractères de la Reichsbank et de notre Banque d'émission. Longtemps, la première est restée loin en arrière, ne remplissant que péniblement son rôle, tandis que la Banque de France était citée dans le monde entier pour son fonctionnement modèle. Cela a bien changé aujourd'hui: la Banque de France a vécu beaucoup sur son prestige passé; il faut reconnaître, d'ailleurs, qu'elle suffit largement à sa tâche. La Reichsbank, au contraire, s 'est énormément développée et son fonctionnement s'est rapidement amélioré. Elle fait aujourd'hui bonne figure.

Toutefois, pour des causes diverses, dont l'une se trouve dans l'organisation économique un peu spéciale de l'Allemagne et dans le développement exagéré du crédit qu'on y rencontre, la Banque d'Empire ne saurait jouer en temps de guerre le rôle que la Banque de France a rempli si avantageusement en 1870.

A ce point de vue, la supériorité de la France semble incontestable. La puissance de la banque d'émission et la confiance qu'elle a su inspirer valent pour l'Etat un véritable trésor de guerre, trésor autrement précieux que les 150 millions enfermés à Spandaù. Comme le reconnaissait autrefois M. Leroy-Beaulieu : « Nous n'avons que faire de ces tirelires où les monarques versent chaque année leurs économies pour accumuler des fonds de guerre. De bonnes finances et un puissant crédit, voilà ce qui est indispensable à une nation belliqueuse par tempérament ou par occasion » (1). Et M. Serrigny d'ajouter: « La parole de l'éminent économiste n'a jamais été plus vraie qu'à notre époque, où la guerre engloutit tous les capitaux disponibles à la surface du globle et déverse sur ses champs de bataille l'or des neutres comme l'épargne des belligérants ».

Il faut, en outre, tenir compte des régimes différents de la Banque de France et de la Banque de l'Empire d'Allemagne. Supposons que nous possédions aussi un « Kriegsschatz » de 150 millions de francs ; à quoi cela nous servirait-il? A peu de chose. Le gouvernement aurait de l'or à sa disposition immédiate, mais, en vérité, s'il en désire, il n'a qu'à s'adresser à la Banque de France: celle-ci, en émettant de nouveaux billets jusqu'au montant maximum fixé par la loi, retirera ainsi de la circulation intérieure 500 millions d'or, 1 milliard même si elle veut et si l'état de la circulation présente le lui permet, qu'elle remettra

(1) Paul Leroy-Beaulieu, Les ressources de la France et de la Prusse dans la guerre de 1870-71.

aussitôt en avance au gouvernement. Pour la Reiclisbank, l'existence d'un trésor de guerre a, comme nous l'avons vu, une importance spéciale : ce trésor est, en effet, destiné à être versé dans les caves de la banque pour lui permettre d'élever la circulation fiduciaire du triple de son montant. Cela lui procurera le moyen de faire à l'Empire une avance de 450 millions de francs, qu'elle n'aurait pu lui faire sans cela. Il faut, en effet, se rappeler que le véritable trésor de guerre national, c'est la circulation métallique intérieure ; c 'est la réserve latente dont les gouvernements doivent savoir user avec ménagement. Les encaisses des banques d'émission sont au contraire sacrées; il ne faut pas y toucher, car c'est la base même de leur crédit.

Nous aboutissons donc à ce résultat vraiment paradoxal que les trésors de guerre sont créés pour ne jamais être utilisés directement. Leur rôle dépend surtout du régime de la banque d'émission. Il en est autrement pour toutes les autres réserves financières de guerre.