II. Les ressources du Trésor et les disponibilités de caisse

Dans les pays qui n'ont point de trésor de guerre, métallique ou mobilier, ou dans lesquels le trésor existant est insuffisant, même pour les premières dépenses, force est pour les gouvernements de recourir à d'autres procédés pour se procurer très rapidement les sommes dont ils ont besoin. Parmi ces procédés, l'un consiste à utiliser les ressources du Trésor. Les services publics intéressés puisent dans la caisse du Trésor les sommes qui leur sont nécessaires pour les paiements immédiats, dans la mesure où le Trésor peut fournir des fonds dans ce but (1).

(1) Roger Bonnard, Finances de guerre, page 18.

Quelles sont donc ces ressources dont le Trésor peut ainsi disposer? Elles ont deux origines bien -distinctes: les disponibilités de caisse, quand il en existe au moment où l Trésor est mis à contribution; les moyens de trésorerie, dont le plus connu est l'emprunt à court terme en bons ou obligations du Trésor.

A. — Les disponibilités de caisse proviennent d'excé- dents momentanés ou d'excédents définitifs de l'exercice en cours. Les recettes ont été à ce jour supérieures aux dépenses effectuées et un solde reste disponible au profit du Trésor.

Il s'agira d'excédents momentanés quand le chiffre des recettes encaissées sera supérieur aux besoins ordinaires du moment, mais devra être absorbé ultérieurement par des paiements certains. Ils proviennent du fait que les recettes s'opèrent parfois plus rapidement que les dépenses : les dépenses publiques sont, en effet, continues ; certaines recettes sont, au contraire, instantanées et sont versées presque en une seule fois au Trésor. Alors, en attendant d'avoir à faire les paiements prévus, le gouvernement pourra disposer de ces excédents, quitte d'ailleurs à les récupérer plus tard pour faire face à ses engagements.

Les excédents définitifs sont dus à ce que les recettes totales de l'exercice sont supérieures aux dépenses totales à effectuer, soit qu'il existe .des excédents budgétaires réels, soit que des économies aient été décidées sur le champ et obtenues par réduction des dépenses prévues pour certains services. On ajournera, par exemple, l'exécution de certains' travaux publics qui peuvent attendre, ou encore, et c'est le procédé le plus fréquent, on suspendra l'amortissement de la dette.

Ces disponibilités de caisse sont en général assez faibles. L'emploi des excédents temporaires n'est d'ailleurs pas trop à recommander, car on risque, en s 'engageant dans cette voie, de ne pouvoir plus faire face aux engage-

ments au moment voulu et de mettre ainsi en péril tout le crédit de l'Etat. C'est un moyen dont n'usent que les puissances gênées, dont le crédit n'a rien à perdre, et qui envisagent avec sang-froid l'éventualité d'une banqueroute. La Turquie, à maintes reprises dans le conflit balkanique, nous a donné à vrai dire l'exemple d'un pareil sang-froid, ne payant que le moins possible et se procurant de l'argent par tous les moyens.

Les excédents budgétaires définitifs peuvent, au contraire, être employés sans inconvénient à couvrir des frais de guerre. Nous en avons eu d'ailleurs de nombreux exemples. Ainsi l'Italie, dans sa dernière guerre, a utilisé les excédents budgétaires de l'exercice en cours pour une partie de la première tranche de dépenses qui s'élevait à 205 millions et qui fut ratifiée par la loi du 28 mars 1912 (1).

D'autres Etats, ne jouissant pas en temps ordinaire d'excédents budgétaires, ont eu recours à des économies provenant d'ajournement ou de suppression de dépenses. Ainsi, lors de la guerre de Mandchourie, la Russie obtint ainsi 1.021 millions de francs et le Japon 124. Lors de la guerre du Transvaal, l'Angleterre avait économisé 62 millions de francs sur les services publics ; elle se procura, en outre, 347 millions de francs par la suspension de l'amortissement de la dette (2).

Ces procédés ont été employés tout récemment dans la guerre balkanique par presque tous les belligérants. La Bulgarie, en particulier,' réalisa une économie de 25 millions de francs sur les dépenses prévues en suspendant des travaux en cours et en réduisant le personnel administratif (3).

(1) Le «Monde Economique», 21 décembre 1912, page 785. (Exposé du ministre du Trésor italien.)

(2j Flora, Le Finanze délia guerra, page 649.

(3) Le « Monde Economique », 28 décembre 1912, page 814.

B. — Les disponibilités de caisse sont relativement fai- < et ne suffisent pas, loin de là, même aux premiers besoins de la guerre. Elles n'existent d'ailleurs pas toujours. Aussi le gouvernement a-t-il recours presque en même temps aux moyens de trésorerie, c'est-à-dire à des procédés spéciaux d'emprunt destinés à lui fournir ce qu'il ne trouve pas dans les caisses du Trésor. Ces moyens sont divers ; ils ont varié au cours des siècles et varient encore aujourd'hui suivant l'organisation financière des pays belligérants.

La rentrée des recettes publiques ne coïncide pas toujours, soit quant au temps, soit quant aux sommes, avec les sorties de fonds nécessitées par le paiement des dépenses (1). Il peut y avoir aussi un déficit temporaire ou des avances à faire à certains services. Il faut donc un fonds de roulement en temps ordinaire. C'est l'emprunt qui va fournir ce fonds et les moyens employés pour cela sont les moyens de trésorerie. Comme ils ont pour caractéristique de procurer rapidement les ressources qui leur sont demandées, il ne faut pas s'étonner qu'on les ait mis depuis longtemps à contribution pour faire face aux besoins urgents de la guerre.

Quatre combinaisons principales sont possibles :

a) L 'Etat peut songer à demander aux agents publics chargés de la recette de lui faire des avances;

b) Il peut avoir sous la main, comme dépositaire, une assez grande somme de capitaux et les appliquer au service de la trésorerie;

c) Il peut s'adresser à de gros capitalistes, à des banques, pour se faire consentir des prêts ;

d) Il peut enfin faire appel au crédit public. L'ensemble de ces emprunts constitue ce que l'on ap-

(I) Cours élémentaire de la Science des finances, par Gaston Jèze, par 324.

pelle la dette flottante, car ils sont remboursables et, le plus souvent, à court terme; leur montant total est donc destiné à varier d'un instant à l'autre.

a) Avances des comptables. — Les comptables peuvent être sollicités par une bonification à faire des avances au Trésor pour parer aux retards de la rentrée des impôts. Ces versements par anticipation seront remboursés dès que l'impôt rentrera. Ces prêts semblent avantageux pour le Trésor puisqu'ils sont rapides et peu coûteux.

En réalité, ce système a de graves inconvénients. En demandant de l'argent à ses fonctionnaires, l'Etat perd beaucoup de son indépendance à leur égard. En particulier, il est amené à les favoriser, à leur faire une situation pécuniaire très avantageuse et, par là, préjudiciable au Trésor. D'ailleurs, le gouvernement n'est plus libre dans le choix de ses comptables si ceux-ci doivent lui servir de banquiers, et il se. préoccupera plutôt de leur état de fortune que de leur valeur morale et de leur capacité professionnelle.

Nous devons ajouter que la pratique des cautionnements aboutit à peu près au même résultat. Pour occuper certaines situations dans l'administration du. Trésor, il faut pouvoir fournir un cautionnement parfois très élevé. L'Etat n'a jamais à le rendre puisque, dans le cas de changement de titulaire, il reçoit d'un côté ce qu'il est obligé de rembourser de l'autre. Il a ainsi à sa disposition, presque gratuitement et à longue échéance, des sommes importantes. L'emploi de ces sommes est parfois cependant réglé à l'avance par une loi. Mais là où il n'en est pas ainsi, l'Etat, assailli par de gros besoins d'argent, pourrait très bien augmenter tout d'un coup le nombre de certains fonctionnaires pour pouvoir disposer des sommes qu'ils auraient versées à titre de cautionnements.

Dans la guerre des alliés balkaniques contre la Turquie, cette dernière puissance a d'ailleurs usé d'un expédient

analogue, comme nous le verrons ultérieurement. Elle a concédé de nombreuses entreprises à des sociétés étrangères, moyennant le versement immédiat de tout ou par- • tie d'importants cautionnements.

On voit, par cet exemple, à quelles fâcheuses extrémités peut conduire, en temps de guerre, le besoin urgent pour un Etat gêné de se procurer des ressources : tous les moyens sont bons, même ceux qui lèsent le plus ouvertement l'avenir économique du pays. Le recours aux avances des comptables n'aurait pas un effet plus heureux et compromettrait pour longtemps la situation financière de l'Etat qui s'y déciderait. Aussi, ordinairement usité autrefois, même par les premiers gouvernements, ce moyen estil abandonné par eux aujourd'hui et laissé à la disposition des pays à finances avariées.

b) Fonds de dépôts. — Dans la plupart des pays civilisés, certaines grandes institutions ont des attaches avec l'Etat; celui-ci contrôle leur gestion et reçoit leurs fonds disponibles en compte-courant. Telles sont en France les caisses d'épargne, et surtout la Caisse des dépôts et consignations (1).

En cas de guerre, l'Etat pourrait se servir de ces cais- __ses d'une double manière : il pourrait d'abord utiliser les sommes déposées en compte-courant au Trésor; il pourrait, en outre, se faire consentir- des emprunts à l'aide de leurs capitaux placés. Les caisses fourniraient les sommes de l 'emprunt en réalisant leurs placements.

Ces deux procédés, fort avantageux certainement pour l'Etat, doivent être écartés dans l'intérêt des caisses ellesmêmes. Celles-ci jouissent en effet d'une certaine indépendance dans leur gestion, et leur autonomie leur confère un crédit propre distinct de celui de l'Etat.

Si le gouvernement disposait à sa guise des sommes

(1) Sur celle Caisse, voir Jèze, Science des finances, 5e édition, page 585,

déposées en compte-courant, les caisses seraient dans la plus complète impossibilité de rembourser les fonds que le public leur aurait confiés et qui sont payables à vue.

S'il se faisait, au contraire, consentir par elles d'importantes avances, l'opinion publique aurait vite fait d'assimiler le crédit des caisses et le crédit de l'Etat, et les déposants craintifs pourraient retirer leurs dépôts.

L 'Etat a bien plutôt besoin de ménager le crédit de toutes ces caisses, car elles peuvent avoir une influence considérable sur son propre crédit. Ces diverses caisses ont, en effet, toujours quelque argent à placer en rentes; elles contribuent évidemment ainsi à améliorer le marché de la rente en temps ordinaire.

En temps de guerre ou de crise, au contraire, les caisses sont assaillies de demandes de remboursement et, pour y faire face, elles doivent se décider à vendre une partie des rentes qu'elles possèdent. Elles risquent donc, par là, de créer une véritable panique sur le marché de la rente. C'est pourquoi l'Etat doit laisser à leur entière disposition les fonds qu'elles ont déposés en compte-courant au Trésor; ces sommes leur permettront de faire face aux premières demandes de remboursement, ce qui peut suffire à arrêter d'autres demandes et à vaincre la crise. Si celleci se prolongeait d'ailleurs, l'Etat aurait des moyens pour y remédier. Ainsi la législation sur les caisses d'épargne règle le maximum et le délai des retraits.

La Gazette de V Allemagne du Nord écrivait à ce sujet, dans un de ses premiers numéros de 1913 (1) : « Les retraits des caisses d'épargne sont souvent provoqués par cette croyance qu'en cas de guerre les caisses seraient fermées et les fonds employés pour les besoins de la guerre. Dans la même crainte, beaucoup d'épargnants renoncent à faire de nouveaux dépôts. Il est à peine besoin de dire que ces idées sont complètement fausses. Les fonds des caisses

(l) La Gazette de l'Allemagne du Nord, citée par le Rentier du 7 janvier 1913.

d'épargne ne sont pas exposés à la main-mise de l'Etat, pas plus en temps de guerre qu'en temps de paix. On peut toujours les considérer comme en sécurité, et les personnes craintives n'ont aucune raison de les retirer. On peut ajouter que ceux qui provoquent ces retraits commettent une grande lâclieté. Où en serait l'Etat si chacun convertissait son avoir en argent liquide et l'enfouissait!" Cette thésaurisation est une forme de Tégoïsme, de l'antipatriotisme et de la lâclieté ».

C'est bien là le, ton de la presse d'Outre-Khin en ce qui concerne les finances de guerre. La moindre hésitation, le moindre délai de réflexion est interprété par les patriotes germains comme une pure trahison. L'insuccès qu'a rencontré en 1913 le placement d'un emprunt prussien a donné lieu aux mêmes gestes d'indignation contre l'égoïsme des capitalistes. La vérité qui se dégage de ces faits, c'est qu'en matière financière on ne fait point de sentiment; l'intérêt seul guide le flux des capitaux, et c'est pourquoi l'Etat qui veut pouvoir compter à un moment donné sur les ressources de l'emprunt, doit auparavant tout faire pour sauvegarder son crédit.

c) Le Trésor peut encore, en temps de guerre, avoir recours aux avances statutaires des banques d'émission. Dans les pays où ces banques existent, en effet, l'Etat se fait en général consentir, en échange du privilège d'émission, certains avantages, notamment le droit d'emprunter à des conditions avantageuses jusqu'à concurrence d'un maximum déterminé. Le plus souvent, ces emprunts sont faits sans intérêt et ne sont remboursables qu'à la fin de la concession.

Ainsi, d'après la loi du 29 décembre 1911, la Banque de France est tenue d'avancer à l'Etat sans intérêt jusqu'à concurrence de 200 millions de francs.

Outre ces avances statutaires normales, l'Etat se réserve souvent, par convention secrète, le droit de recourir à des avances extraordinaires pour le cas de guerre.

« Ainsi, d 'après les déclarations faites par le Gouverne-

ment au Parlement français au moment de la discussion du renouvellement du privilège de la Banque de France en 1897, on peut supposer que le concours de la Banque de France a été assuré pour le cas de guerre. Mais la teneur de l'accord est restée secrète. Le Ministre a refusé de s'expliquer sur ce point. Il a seulement affirmé qu'il ne serait pas fait de prélèvement sur l'encaisse métallique ni directement, ni indirectement par une augmentation de la circulation fiduciaire. Il est donc vraisemblable qu'il s'agirait de simples avances pour lesquelles la Banque se procurerait les fonds en usant de son puissant crédit (1). »

Même en temps de paix, disons-nous, les banques d'émission doivent avancer à l'Etat certaines sommes. Donc, si le compte-courant du Trésor est inférieur à la somme prévue dans la loi du privilège, il y a là pour le gouvernement une disponibilité immédiatement réalisable. Le compte-courant du Trésor français laissait à l'Etat, au commencement de 1913, une somme utilisable de 170 millions. Cette somme n'était que de 111 millions en octobre 1911, au moment de la tension franco-allemande. L'Etat a donc intérêt à ne pas abuser, en temps de paix, des avances que doivent lui consentir les banques d'émission.

Quel serait le rôle des banques d'émission en temps de guerre! On ne peut à ce sujet que bâtir des hypothèses. Cependant il est probable que l'Etat décréterait le cours forcé des billets, ce qui lui permettrait de se faire consentir par la Banque de grosses avances. Le gouvernement ne recourrait toutefois qu'à la dernière limite à l'émission - illimitée pour son propre compte, à cause des inconvénients considérables qui découleraient d'une pareille mesure. Il semble donc vraisemblable que l'Etat fixerait une limite au maximum de l'émission ou bien établirait une proportion minima entre l'encaisse et la circulation.

(1) Roger Bonnard, Les Finances de guerre, page 21. Voir sur ce point J. O. Chambre, Débats, Séance du 1er juillet 1897, page 1759.

A quoi servirait le cours forcé? Il permettrait à la banque de conserver dans ses caves l 'intégralité de son encaisse et d'émettre un chiffre toujours plus grand de billets sans provoquer de panique. Sans le cours forcé, en effet, l'or ferait prime sur les billets, et chacun chercherait à se procurer de l'or.

En France, la circulation maxima des billets est de 6.800 millions; comme la circulation actuelle est d'environ 5 milliards 800 millions, la Banque de France aurait là une disponibilité de 1 milliard qui lui permettrait de faire à l'Etat des avances sans toucher à son encaisse. En Allemagne, l'encaisse de la Banque d'Empire est de 1.200 millions; la circulation actuelle étant d'environ 1.700 millions et le maximum de la circulation (avec l'encaisse ci-dessus) de 3.600 millions, la Banque d'Empire pourrait se procurer en cas de guerre environ 2 milliards, en restant encore dans les limites de son privilège.

Le rôle des banques d'émission vis-à-vis du Trésor est précieux et peut rendre les plus grands services. On cite toujours, et avec raison, l'aide puissante de la Banque d'Angleterre pendant les guerres de Napoléon et de la Banque de France un peu à toutes les époques, et notamment en 1870-71. Mais pour que la Banque privilégiée puisse jouer ce rôle, il faut qu'elle possède un crédit des plus solides. Or ce crédit dépend beaucoup de la politique financière de l'Etat à l'égard de la Banque. L'Etat doit éviter soigneusement toute mesure pouvant nuire à ce crédit. C'est pourquoi, à notre avis, le gouvernement ne devrait point, en temps de guerre, prononcer le cours forcé des billets: c'est une mesure propre à discréditer l'institut émetteur, et si, comme nous l'avons déjà dit, il n'en a pas été ainsi en France en 1870, c'est un exemple presque unique dansées annales financières. L'Etat devrait se contenter d'accepter les avances qui lui seraient faites par la banque avec mesure et lui permettre, pour faciliter ces prêts, de drainer l'or de la -circulation intérieure au moyen de l'émission de petites coupures, destinées justement à ser-

vir de monnaie courante dans les transactions commerciales.

Nous nous sommes, d'ailleurs, antérieurement assez longuement expliqué sur le rôle que nous voudrions voir jouer aux instituts d'émission en temps de guerre. Ils doivent garder leur entière indépendance et se borner à donner à l'Etat tout le concours possible sans nuire à leurs opérations habituelles et à la confiance dont ils sont investis.

d) Emission de bons du Trésor. — Ce dernier moyen de trésorerie n'est pas le moins important, bien au contraire. Il a joué de tout temps, et particulièrement dans les dernières guerres auxquelles il nous a été donné d'assister, le tout premier rôle. L'émission de bons ou d'obligations du Trésor est une mesure qui s'impose à tous les belligérants. Aussi est-elle universellement employée.

Les bons du Trésor sont des billets payables à des échéances déterminées à trois mois, à six mois, à un an; ils portent un intérêt que le Trésor fixe lui-même et qui varie suivant le crédit de l 'Etat et le taux moyen de l 'argent. La loi de finances qui détermine les voies et moyens de chaque exercice autorise le Ministre à créer pour le service de la trésorerie ces bons à échéance fixe et précise généralement la somme maxima qu'ils ne devront pas dépasser. C'est un placement commode pour les personnes qui n'ont besoin de leurs capitaux que dans un délai déterminé, trois mois, six mois, un an; de là vient qu'on peut les placer, en général, à un taux d'intérêt très modique.

A côté des bons du Trésor existent ce que l'on appelle des obligations du Trésor. La seule différence qui existe entre ces deux espèces de titres tient à leur échéance ; tandis que les bons du Trésor sont au plus à un an, les obligations du Trésor ont une échéance qui varie entre un an et cinq ans. Cependant on trouve des obligations à plus longue échéance, des obligations sexennaires, vingtenaires ou trentenaires.

Dans la pratique financière orr confond souvent ces deux

expressions et l'on prend le terme « bons du Trésor » dans toute sa généralité, en y comprenant les obligations du Trésor. C 'est ainsi que le J apon a placé en, France en 1913, par l'intermédiaire de la maison Rothschild frères à Paris, des « bons du Trésor à dix ans ».

Les différents moyens de trésorerie que nous avons étudiés jusqu'ici et que l'Etat peut employer pour garnir les caisses; du Trésor présentent tous le même défaut: ils manquent d'élasticité, c'est-à-dire que le gouvernement n'est pas à même de régler exactement le montant de leur produit à ses besoins de caisse (1).

L'importance des ressources que ces divers procédés peuvent mettre à sa disposition dépend de facteurs qui lui échappent, du nombre des déposants aux caisses d'épargne, aux trésoreries générales, au Crédit Foncier, du chiffre des fonds disponibles des départements ou communes, de la marge entre la circulation actuelle de la banque d'émission et la circulation maxima déterminée par la loi du privilège, etc.. Le gouvernement ne peut pas, d'ailleurs, conserver suivant les exigences de ses paiements des sommes dont certaines du moins peuvent lui faire défaut au moment où il en aurait le plus besoin. Si les fonds communaux et départementaux déposés au Trésor ont, en effet, un niveau assez constant, par contre une panique dans la clientèle des caisses d'épargne se traduira par une brusque diminution de leur compte-courant, qui pourrait mettre le Trésor aux prises avec de redoutables difficultés s'il avait trop escompté cette ressource. Les autres comptes de la Caisse des dépôts et consignations sont aussi sujets à des oscillations.

Il faut donc que l'Etat ait, en plus de ces moyens de trésorerie d'une insuffisante élasticité, un moyen plus souple qui lui permette de faire flotter à sa volonté le niveau général de ses emprunts et de l'adapter aux exigences du

(1) Edgard Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière.

moment; ce môyen lui est fourni par les bons du Trésor. Ces bons offrent ce premier avantage qne, tant que le crédit de l'Etat est solide, le ministre des Finances est assuré de trouver à les placer en aussi grande quantité qu'il voudra, Il n'a qu'à relever ou qu'à abaisser le taux d'intérêt qu'il offre pour accroître ou restreindre leur clientèle. C'est là, en quelque sorte, la vis de réglage qu'il suffit de serrer ou de relâcher plus ou moins pour modérer ou accélérer plus ou moiift l'adduction des capitaux.

Nous tenons à reproduire à ce propos les paroles mêmes de M. Léon Say (1) :

« Vous savez qu'on a fixé la limite de l'émission des bons du Trésor à 400 millions, et je n'apprendrai rien à personne en disant que, si nous jugions utile de dépasser cette limite d'émission, l'Etat ne serait pas embarrassé pour trouver des capitaux. Rien n'est élastique comme l'émission des bons du Trésor; et nous en avons fait l'expérience récemment. Cela était évident pour les époques antérieures; mais aujourd'hui, on pouvait avoir quelques doutes. Le montant de l'émission des bons du Trésor est tombé dans les premiers mois de 1873 à 127 millions. A ce moment, il était nécessaire de faire de l'argent pour parer à toutes les éventualités, pour pourvoir au ralentissement qui pouvait se produire dans les versements de l'emprunt, et surtout afin de faire exactement, et d'avance au besoin, les paiements à l'Allemagne.

» Une élévation du taux d'intérêt a été opérée et, immédiatement après, le chiffre de l'émission des bons du Trésor s'est relevé. J'avais pu croire que les placements à faire en rentes, que les facilités accordées aux capitalistes pour encourager les libérations anticipées de l'emprunt, empêcheraient les fonds de se porter sur les bons du Trésor, ou que l'emploi des fonds en bons du Trésor ralentirait la quotité des versements. Pas du tout. J'ai là le

(1) Discours de M. Léon Say, prononcé devant l'Assemblée nationale dans la séance du 24 décembre 1873.

relevé des chiffres de l'émissioi) et on peut y constater l'effet qui s'est produit, pour ainsi dire, du jour au lendemain par le relèvement du taux de l 'intérêt. L'émission des bons du Trésor était tombée à 127 millions le 6 mars 1873 ; elle s 'est relevée tout de suite à 173 millions, chiffre du 31 mars. Le public se faisait payer les bons échus, mais il apportait plus de fonds qu'il n'en réclamait. L'émission était de 215 millions au 19 avril 1873, de 252 millions au 21 mai. Elle était enfin de 300 million* le 10 novembre dernier. Vous voyez avec quelle rapidité la dette flottajate a pu se procurer de l'argent au moyen de bons du Trésor (1). »

Le danger consiste justement à céder aux entraînements auxquels sollicite un procédé si commode pour se procurer des ressources. Aussi la loi du budget fixe-t-elle annuellement le chiffre maximum.de bons du Trésor que le Ministre sera autorisé à émettre clans le courant de l'année. Ce chiffre après avoir été longtemps en France, de 400 millions, est passé à 600 millions dans le budget de 1911.

L'avantage considérable de ce moyen de trésorerie résulte aussi du fait que le Ministre peut conserver aussi longtemps qu'il le veut les ressources qu'il s'est ainsi procurées: il suffit de faire de nouvelles émissions pour remplacer celles qui viennent à échéance. Le danger des bons du Trésor est justement qu'en cas de crise politique ou économique, si la dette flottante atteint un chiffre exagéré, le crédit du Trésor peut en être ébranlé: l'argent se cache, les comptes des dépôts ne sont plus alimentés; les bons du Trésor ne trouvent plus preneurrSi l'Etat ne se procure pas alors immédiatement les ressources nécessaires pour venir au secours du Trésor, c'est la banqueroute; s'il parvient à se les procurer, ce ne sera souvent qu'à des conditions désastreuses, comme le fait s'est produit en France en 1848 (2).

(1) Leroy-Beaulieu, Traité de la Science des finances, 8* édition, tome II, page 433.

(2) Voir Leroy-Beaulieu, Science des finances, loc cit.

En temps de guerre, le gouvernement peut immédiatement se procurer des ressources au moyen de l'émission de bons du Trésor ordinaires. Ce faisant, il reste encore dans les limites de la loi du budget. Il faut donc pour cela que les bons antérieurement émis soient peu nombreux et qu'il existe une marge entre l'émission effectuée et le maximum possible d'émission. Si l'Etat a peu usé en temps de paix de ce moyen de trésorerie, il aura là d'importantes disponibilités latentes. Lors de la guerre italo-turque, par exemple, l'Italie n'avait en circulation que 75 millions de bons du Trésor, tandis que, d'après la loi du budget, le Gouvernement pouvait en émettre pour 300 millions de lires. C'était donc une réserve cle 225 millions en bons du Trésor que l'Etat avait à sa disposition.

On voit ainsi l'intérêt qu'a le Trésor à ne pas émettre trop de bons en temps de paix et à ne pas épuiser le maximum qui lui est assigné. Une dette flottante considérable est toujours l'indice d'une administration financière embarrassée; ce sont les pays où les déficits sont constants, et encore ceux où les impôts rentrent difficilement qui ont les dettes flottantes les plus grosses. Il en était ainsi en France sous l'ancienne monarchie; il en est encore ainsi en Turquie, en Espagne, en Portugal, etc.. Dans ces contrées, la dette flottante devient une lèpre. « C 'est pour les Etats, dit M. Leroy-Beaulieu, ce que sont les dettes criardes, les lettres de change, les billets à ordre dans les ménages particuliers. » Les pays besoigneux, qui ne trouvent pas facilement à placer des emprunts publics, y recourent avec persistance; ils concluent avec des banquiers des emprunts occultes à court terme, pour lesquels ils paient de gros intérêts, et ils donnent souvent en garantie soit des propriétés foncières, soit des monopoles, soit des titres de rentes à écouler en cas de non-paiement. C'est l'usure sur la plus vaste échelle. Une dette flottante considérable est toujours un énorme danger, à cause surtout de l'éventualité d'une crise ou d'une guerre qui pourrait en empêcher le remboursement au jour fixé pour l'échéance.

L'exemple de l'Espagne lors des conflits hispano-cubain et hispano-américain en est nne preuve irréfutable.

Outre les bons du Trésor ordinaires^ l'Etat peut encore émettre, en temps de guerre, des bons du Trésor extraordinaires, c'est-à-dire en dehors des limites fixées par la loi du budget. Le Trésor, certainement, ne trouve plus dans ce procédé l'avantage d'un taux d'intérêt minime. Ce taux se relève en effet très sensiblement, les capitaux étant, en pareille circonstance, sollicités de tous côtés et se tenant dans une prudente réserve. Mais il reste l'avantage de la rapidité et de la facilité d'émission, le Parlement n'ayant pas à intervenir pour autoriser tant que le gouvernement reste dans les limites du maximum fixé. Cela est particulièrement précieux eu égard à l'urgence des besoins qui se manifestent au début de la guerre.

De plus, l'échéance à court terme facilite considérablement le placement de ces emprunts. En effet, il existe toujours dans un pays une somme importante de capitaux disponibles qui attendent un placement définitif; cela est d'autant plus vrai en temps de guerre qu'on prévoit déjà des emprunts avantageux. Or leurs propriétaires acceptent volontiers de les placer temporairement. Les emprunts à court terme leur conviennent donc particulièrement.

La facilité du placement des bons du Trésor est encore plus grande lorsque l'émission a lieu dans les premiers temps de la guerre. En effet, à ce moment-là, l'arrêt des affaires dans le pays belligérant augmente le stock de ces capitaux disponibles.

La nature des capitaux qui sont absorbés par les émissions de bons du Trésor indique clairement que ces émissions ont une limite et quelle est cette limite. Elles pourront être couvertes jusqu'à concurrence du chiffre existant de ces capitaux disponibles qui attendent un placement. Le Trésor ne pourra placer ses bons au-delà de ce chiffre, à moins que le taux de l'intérêt ne soit sensiblement relevé, car les capitaux qui ont un placement définitif ne seront déplacés que si de gros avantages leur sont otïerts.

L'Etat devra donc renoncer à ce procédé parce qu'il devient alors par trop onéreux.

Les faits confirment d'ailleurs que l'émission des bons du Trésor est bien limitée de cette façon. En effet, on observe que l'Etat belligérant, à mesure qu'il contracte ses emprunts de guerre, allonge la date de l'échéance du remboursement. Cela se comprend très bien: ces emprunts jouissent en effet d'un intérêt élevé, et c'est un avantage sérieux qu'on offre aux souscripteurs que de leur assurer un pareil intérêt pour une longue période. L'Etat use, d'abord, des bons ordinaires du Trésor portant échéance à quelques mois. Puis il doit avoir recours à d'autres engagements dont l'échéance est reportée à quelques années: obligations sexennaires, vingtenaires, trentenaires. On les appelle en France obligations du Trésor, et en Angleterre bons de l'Echiquier (Exchequer Bills), qu'il ne faut pas confondre avec les obligations de l'Echiquier (Exchequer Bonds), ni avec les bons du Trésor (Treasury Bills), qui servent à d'autres usages. Enfin, il faut en arriver à l'emprunt public à long terme ou perpétuel.

L'Angleterre a offert, pendant la guerre du Transvaal, un excellent type du développement de ce processus. Au commencement de la guerre, en 1899, elle émit d'abord 200 millions de francs de bons ordinaires de l'Echiquier à échéance de quelques mois. Puis, au début de 1900, nouvelle émission de bons pour 125 millions. Puis il fallut avoir recours à des bons à plus longue échéance : dans le courant de 1900, on en émit pour 250 millions à 3 ans d'échéance et 350 millions à cinq ans. Ensuite, eut lieu le « War Loan » de 750 millions contracté à la fin de 1900, qui était à dix ans d'échéance. Enfin, en 1901, il fallut recourir aux emprunts à long terme, qui furent stipulés remboursables seulement à partir de 1923 (1).

(1) Roger Bonnard, Finances de guerre

Voir aussi Leroy-Beaulieu , Science des finances, 8e édition, t. Il, page 296.

L'émission de bons du Trésor est un phénomène normal dans les guerres modernes. Pendant la guerre franco-allemande on avait peu employé ce procédé; mais l'Angleterre en a fait un usage énorme dans la guerre boer: sur 3 milliards 841 millions d'emprunts totaux, 1.66.5 millions ont été émis sous forme de bons de l'Echiquier. Ces bons ont été placés en Angleterre, et aussi, pour partie, à un consortium de banques anglo-américain ; leur souscription lut facilitée par l'afflux de capitaux français considérables sur la place de Londres, venus là pour profiter de l'élévation-du taux de l'escompte.

Pendant la guerre russo-japonaise, l'émission des bons du Trésor a été considérable de la part des deux belligérants ; il en a été de. même pendant la guerre turco-balkanique. L 'Italie, elle, nous a donné le spectacle, dans son conflit avec la Turquie, d'une guerre presque exclusivement soutenue au moyen de l'utilisation des excédents budgétaires antérieurs et de l'émission de bons du Trésor. On voit donc quelle élasticité peut avoir un pareil procédé et le rôle qu'il est certainement destiné à jouer dans les guerres futures. Cependant, nous croyons qu'il ne faut pas en faire un usage abusif: il est dangereux pour l'Etat, car son crédit peut en souffrir lors de l'échéance des bons; il ne lui est pas avantageux, sauf au début de la guerre, car l'emprunt ainsi opéré lui revient très cher et risque de lui créer des surprises en drainant tous les capitaux disponibles du pays. L'état actuel du change en Italie n'est pas, en effet, à notre avis, indépendant de la méthode suivie dans la dernière guerre.