III. L'Emprunt

Il se peut qu'un Etat ait une réserve métallique, un trésor de guerre, une épargne accumulée sur ses excédents de revenu. Le cas est devenu rare aujourd'hui, nous l'avons vu. Il se peut qu'un Etat ait des rentes ou des va-

leurs mobilières, soit nationales, soit étrangères ; des rentes nationales, par exemple, rachetées par la. caisse d'amortissement et non annulées, des titres de sociétés anonymes fondées avec le concours de l 'Etat ; ou bien encore des placements à l'étranger, comme ceux que la Russie avait en rentes françaises avant 1848, ou comme ceux que le Gouvernement prussien a faits après la guerre de 1870 en fonds américains et autres. La disposition de telles réserves métalliques ou mobilières peut, en temps de guerre, dispenser l'Etat d'un emprunt, ou plutôt restreindre la somme qu'un Etat est, en pareilles circonstances, ■obligé d'emprunter et retarder le moment où il est contraint de le faire.

Tôt ou tard cependant, les pays belligérants sont forcés d'emprunter. On peut retarder l'emprunt, on ne peut s'y soustraire, et si l'on n'y a pas eu recours pendant la guerre, il faut nécessairement y recourir après pour liquider tous les emprunts à court terme et les avances de toute sorte qui ont eu lieu pendant la guerre. C'est là ce qu'on appelle une opération de consolidation.

Nous nous proposons d'examiner en premier lieu quels sont les différents modes d'emprunt qui sont à la disposition des belligérants; nous étudierons ensuite la question de savoir si l'emprunt est un bien ou un mal. L'emprunt est certainement une nécessité pour les pays engagés dans un conflit armé, mais encore faut-il pourtant examiner si cette mesure n'est pas un pitoyable et désastreux expédient. ;

DES DIFFÉRENTS MODES d'eMPRUNT DE GUERRE

L'emprunt, en temps de guerre, peut se présenter sous trois formes différentes:

1° L'emprunt volontaire ou contribution patriotique j 2° L'emprunt ordinaire; 3° L'emprunt forcé.

Far les emprunts patriotiques, l'Etat, sans exiger de ses nationaux un sacrifice, s'adresse cependant à leur sentiment, à leur esprit de devoir, et les convie à lui faire des prêts à des conditions plus favorables pour lui que les conditions habituelles et actuelles du marché des capitaux dans le pays.

Les emprunts ordinaires ou normaux sont ceux dans lesquels l'Etat s'adresse au seul intérêt des capitalistes et traite avec eux aux conditions indiquées par la situation économique du marché des capitaux. Ces conditions sont librement débattues entre prêteurs et débiteur.

Par les emprunts forcés, l'Etat, en vertu de sa toute puissance, requiert les citoyens de lui fournir des avances dans les circonstances graves ; il exige de ses nationaux les sommes qu'il juge nécessaires à ses besoins extraordinaires. Ces emprunts, qui sont faits en général sans intérêt, ont en somme le caractère obligatoire d'impôts dont ils se différencient en ce que l'Etat s'engage à les rembourser quand il sera revenu à meilleure fortune.

En examinant le fond même des emprunts, on voit qu'il y a bien là trois catégories distinctes. Il n'y a cependant qu'un mode couramment usité de nos jours par les pays en état de guerre: c'est l'emprunt normal, fondé sur le seul crédit de l'Etat. L'emprunt patriotique, en effet, n'offre que peu d'intérêt à cause des faibles ressources qu'il procure: l'argent n'a pas de patrie. Nous verrons que la plus grande partie des emprunts de guerre est, en général, souscrite par des capitaux étrangers. L'emprunt forcé, lui, met en péril le crédit de l'Etat qui y a recours: l'argent se cache, et l'on retrouve ici, comme en matière d'impôt, le même phénomène de l'évasion fiscale.

1° Emprunts patriotiques. — Nous avons dit que l'emprunt patriotique se caractérisait par le fait que l'Etat faisait appel au patriotisme des souscripteurs pour qu'ils lui consentent des conditions spécialement favorables. L'expérience a montré que ces emprunts échouaient tou-

jours : c'est qu'en effet si, lorsqu'on les envisage au point de vue sentimental, ils témoignent d'un désintéressement fort louable de la part du citoyen, quand on les considère au point de vue ç< affaires », ils constituent par contre tout simplement un marché de dupes ; or le point de vue (( affaires' » est toujours prédominant en matière d'emprunt. Aussi, quand, en 1830 ou en 1848, le Gouvernement a ouvert des emprunts en 5 0/0 au pair alors que la rente était cotée en Bourse aux environs de 80 francs; quand il a offert, en d'autres termes, aux bons citoyens de lui payer 100 francs ce qui en valait 80, il n'a pas réussi à placer à chaque fois le quart de l'emprunt.

Cependant, en temps de guerre, le parti chauvin pousse toujours l'Etat à émettre des emprunts patriotiques. Dans les années qui ont suivi la guerre de 1870, par exemple, certaines personnes et les organes de la presse manifestaient une faveur pour de tels emprunts ; alors que le o 0/0 était coté 52 ou 53 francs et que le 5 0/0 valait 84 ou 85 francs, ces personnes parlaient gravement d'émettre un emprunt en 5 0/0 au pair, c'est-à-dire à 100 francs, et ne doutaient pas qu'une pareille opération réussît à merveille. De même, pendant la dernière guerre avec la Russie, le Japon, où le sentiment patriotique est des plus vifs, a émis un emprunt patriotique qui a rapporté 1.5 millions de yens (3,8 millions de francs) alors qu'on espérait obtenir ainsi 10 millions de yens.

Les emprunts sentimentaux n'ont donc, en général, aucun succès malgré leur très faible montant et les circonstances très favorables de leur émission. Ils ont, en outre, d'autres vices et présentent des inconvénients à divers points de vue. Tout d'abord, en admettant même que les conditions morales qu'ils supposent chez les capitalistes, c'est-à-dire l'esprit de dévouement et de sacrifice, existassent au degré nécessaire pour la réussite de ces emprunts, de telles opérations ne seraient toutefois à la portée que des capitalistes nationaux. Eux seuls, en effet, peuvent être remplis d'un patriotisme suffisant pour prêter à

l'Etat dans des conditions antres qne celles qne détermine Ja situation financière, économique et politique. Il est certain que Ton ne peut supposer aux capitalistes étrangers des dispositions aussi désintéressées. Ces emprunts patriotiques, alors même qu 'ils pourraient réussir, auraient donc le grave défaut d'exclure systématiquement l'étranger. La brèche qu'ils feraient ainsi au capital circulant du pays serait plus considérable que celle qui lui serait faite par un emprunt émis dans des conditions ordinaires. C'est là un grave inconvénient. La participation des capitaux étrangers permet, en effet, au pays belligérant de se relever beaucoup plus facilement après la guerre. Du fait de la guerre il aura subi certainement une désorganisation, un bouleversement, mais le rouage même de la vie économique n'aura pas été atteint et, après un instant d'hésitation plus ou moins long, tout se remettra en marche, presque comme auparavant. L'exemple de la Russie en est aujourd'hui soiis nos yeux une preuve éclatante.

Il ne faut pas oublier, en second lieu, que l'insuccès d'un emprunt patriotique est de nature à nuire considérablement au crédit de l'Etat, en produisant l'impression la plus fâcheuse vis-à-vis des autres pays.

Pour toutes ces raisons, nous croyons que seraient bien inspirés les belligérants qui refuseraient de se procurer des ressources au moyen d'emprunts patriotiques et qui répondraient aux conseils qui pourraient leur être donnés à ce sujet par un parti enthousiaste par une fin de nonrecevoir. Les Etats financièrement bien administrés n'ont d'ailleurs pas besoin de recourir à de pareils procédés. S'ils ont su se les ménager, ils disposent de bien d'autres moyens pour se procurer les capitaux qui peuvent leur être nécessaires, et, parmi ces moyens, le plus honorable pour eux, comme pour un commerçant, est ]e crédit.

2° Emprunts ordinaires. — Ce sont les emprunts normaux, traités à des conditions librement débattues entre prêteurs et emprunteur, et les seuls vraiment pratiques.

Mais çes emprunts sont susceptibles de divers modes: ils peuvent avoir lieu en rentes perpétuelles, en obligations remboursables par tirages périodiques, en annuités à ternie, enfin en bons remboursables à époque fixe. Nous devons examiner ces divers modes d'emprunt et rechercher quel est celui qui présente le plus d'avantages pour un Etat belligérant.

Si Ton n'a pas une notion précise de l'emprunt en rentes perpétuelles, il semble que la conclusion d'un tel emprunt en temps de guerre soit très désavantageuse pour l'Etat qui y a recours. Dans un pareil moment, en effet, le taux d'intérêt stipulé est toujours plus élevé, les conditions plus rigoureuses. Si donc l'Etat ne pouvait à jamais rembourser un pareil emprunt, il grèverait les générations futures d'une charge très lourde qui lui a été imposée par des circonstances particulièrement graves, mais passagères.

Heureusement, il n'en est pas ainsi- et l'emprunt en rentes perpétuelles est, à notre avis, l'emprunt de guerre type. Un des grands avantages de cette opération est, en effet, la facilité pour l'Etat de convertir l'emprunt en un autre portant un intérêt moins élevé, et de profiter ainsi de l'amélioration de son crédit, de la diminution ou de l'insuffisance des placements de première sécurité pour l'épargne croissante du pays, et de la baisse du taux de l'intérêt. La conversion est une ressource précieuse après la guerre et les belligérants doivent se la ménager. Les rentes perpétuelles sont justement le mode d'emprunt qui se prête le mieux aux conversions, l 'Etat se réservant toujours au moment de son engagement la faculté de rembourser quand bon il lui semblera : il garde, en effet, sur ce point sa liberté; il se fait seulement accorder le privilège de ne jamais être contraint au remboursement.

Il résulte de ce fait pour le Trésor un avantage inappréciable, car, s 'il était astreint à une époque fixe de remboursement, il se pourrait que cette époque coïncidât avec * des embarras politiques, avec une crise financière, et

qu'ainsi il se trouvât dans l'impossibilité de faire face à ses engagement ou que, pour Je s remplir, il dût consentir de grands "sacrifices.

L'Etat qui emprunte en rentes perpétuelles pouvant rembourser quand il lui plaira, peut consentir aux souscripteurs des conditions particulièrement avantageuses pour les allécher, s'il a besoin d'argent, quitte à opérer une conversion dès que son crédit se sera rétabli. Malgré ses avantages, ce mode d'emprunt n'est pas très usité en temps de guerre, les gouvernements préférant tromper l'œil du public, dans l'intérêt même de leur crédit, et émettre des emprunts qui leur reviennent en réalité plus cher, mais dont le taux d'intérêt nominal est plus bas.

Le meilleur moyen pour cela est l'emprunt remboursable ou temporaire. L'un de ses modes les plus connus est l'emprunt en obligations amortissables par tirages périodiques. Ses avantages sont, d'abord, de contraindre l'Etat à réduire sa dette, ensuite de ne pas exposer le Trésor aux embarras qui résulteraient pour lui d'un remboursement intégral dans un moment de crise; le remboursement s'opère en effet peu à peu, par fractions modiques, et peut facilement être assuré au moyen des ressources ordinaires du budget. Ses inconvénients sont de ne pas se prêter toujours aussi bien aux conversions que les rentes perpétuelles; il faut que l'Etat se réserve, en effet, le droit d'un remboursement anticipé pour qu'une conversion puisse être opérée. Cependant l'exemple de l'emprunt Morgan, contracté par la délégation de Tours en 1870 et converti à des conditions avantageuses en 1875, prouve que les obligations amortissables, lorsqu'elles ne sont pas émises à des taux trop éloignés du pair, sont parfaitement susceptibles d'être converties plus tard en dettes portant un intérêt moins élevé.

Mais, justement, un danger de ce mode d'emprunt est de ne constituer parfois qu'un trompe-l'œil. L'une des séductions de ces emprunts conclus en obligations amortissables par tirages successifs, c'est la prime dont bénéfi-

eient les porteurs de titres qui voient leurs obligations désignées par les tirages pour le remboursement anticipé. Généralement, en effet, ces titres sont émis à un cours notablement inférieur au pair, c 'est-à-dire au prix de remboursement. Il en résulte pour l'Etat une réduction apparente du taux d'intérêt, mais une aggravation des charges pour l 'avenir. Un emprunt conclu, en effet, au taux de

4 0/0 et émis à 80 francs est en réalité un emprunt 5 0/0 émis au pair; la seule différence est qu'au moment du remboursement l'Etat devra rendre 100 francs bien qu'il n'ait reçu dans le premier cas que 80 francs. Il n'y a donc là qu'un trompe-l'œil: l'intérêt apparent est de 4 0/0; en réalité, cet intérêt est de 6 ou 7 0/0, suivant le mode et le délai de remboursement.

Les emprunts amortissables par tirages périodiques et fréquents, annuels ou bisannuels, sont surtout favorables aux belligérants qui ont de mauvaises finances et peu de crédit. Us offrent, en effet, surtout beaucoup d'avantages pour les souscripteurs.

La France a contracté ses deux grands emprunts de

5 milliards en rentes perpétuelles, et cela avec raison; on lui avait proposé de le faire sous la forme d'obligations amortissables par tirages périodiques : un financier bien connu, M. Bartkolony, avait rédigé un plan de ce genre. Avec les obligations amortissables, on était sûr d'éteindre ces 5 milliards de dettes à l'expiration du délai fixé pour le remboursement final, mais, d'un autre côté, en empruntant en rentes perpétuelles, on avait la presque absolue certitude de pouvoir réduire un jour de 10 ou même de 20 0/0 les intérêts de cette dette par le procédé des conversions. C'est ce qui est, en fait, arrivé. Le poids de la dette a été ainsi beaucoup allégé.

L'annuité terminable est un système d'emprunt d'origine anglaise. L'Etat fait un emprunt et remet aux souscripteurs des titres portant un intérêt fixe pendant une durée assez longue, qui peut atteindre 99 ans. Lorsque ce terme est échu, l'annuité cesse et l'Etat est libéré, sans

même qu'il y ait eu de remboursement de capital. Ce système des annuités n'a, en général, jamais été employé seul: il est une annexe, un avantage collatéral à des emprunts conclus en rentes perpétuelles ou en consolidés et émis au pair. L'Angleterre a utilisé ce procédé lors de la guerre de Crimée. Cependant cette pratique tend à se perdre. Le capitaliste, à l'heure actuelle, se contente facilement d'un faible revenu s'il a la probabilité de voir son titre augmenter de valeur; c'est le plus souvent tout ce qu'il cherche. Les annuités terminables ne lui sourient guère, car si les annuités sont plus fortes, par contre le capital tend de plus en plus à se réduire à zéro. Les gens qui vivent sur leurs revenus auraient donc à l'échéance la désagréable surprise de se voir sans revenu et sans capital.

La quatrième catégorie de titres que l'Etat peut émettre en temps de guerre pour se procurer de l'argent, ce sont les bons à échéance fixe ou remboursables dans un certain délai indiqué à l'avance. Tels sont les bons 5-10 émis en France à la fin de l'Empire: cela veut dire que le Gouvernement peut effectuer le remboursement au bout de cinq ans, mais qu'il doit l'effectuer dans les dix ans.

Ce mode d'emprunt n'est pas à recommander à un Etat en temps de guerre: s'il a l'avantage de n'engager le Trésor que pour peu de temps aux onéreuses conditions imposées par la nécessité, il a par contre l'inconvénient de voir le remboursement s'opérer tout d'un coup et dans un délai fixé d'avance; or il se peut qu'à ce moment des circonstances malheureuses empêchent le Trésor de faire face au remboursement sans contracter un nouvel emprunt à des conditions encore plus onéreuses. C'est justement pour obvier à cet inconvénient grave d'un gros remboursement s 'imposant dans un moment critique qu'on a eu recours à ce mode atténué qui laisse au gouvernement une certaine latitude, un délai de 5, de 10 ou de 15 ans, par exemple, pour opérer le remboursement; mais cette atténuation ne fait pas disparaître complètement le danger,

car une période de crise peut avoir une assez longue durée. En tous cas, l'emprunt en rentes perpétuelles laisse à l'Etat toute liberté à ce sujet, ce qui est bien préférable.

Ayant ainsi déterminé, à notre avis, quel est le procédé de recours au crédit public le plus avantageux pour un Etat en temps de guerre, il nous reste à examiner maintenant quels sont, en pareilles circonstances, les modes d'émission des emprunts.

On sait qu'il existe deux principales méthodes d'émission des emprunts publics: la négociation à des maisons de banque et la souscription publique faite directement pour le compte de l'Etat. Ces deux méthodes peuvent être suivies en temps de guerre, mais les marchés financiers étant tous plus ou moins troublés si le conflit est important, les belligérants ont certainement intérêt à se ménager l'appui de la haute banque pour le placement de leurs emprunts. Si les pays en conflit n'étaient d'ailleurs pas des pays à finances solidement établies, si leur crédit laissait à désirer, nous dirions même qu'il leur vaudrait mieux procéder tout simplement par adjudication à des banquiers. Les avantages qu'ils retireraient de cette mé- Ihode seraient multiples: 1° l'Etat serait assuré du placement intégral de l'emprunt, le banquier ou le syndicat de banquiers le prenant complètement à sa charge; 2° l'Etat belligérant entrerait immédiatement en possession des sommes ou d'une forte partie des sommes qui lui font besoin, le syndicat de banquiers lui en faisant l'avance; 3° le crédit du syndicat s'ajouterait au crédit propre de l'Etat et pourrait parfois le rehausser beaucoup, surtout si l'emprunt avait lieu au dehors.

Pour les emprunts de guerre contractés à l'étranger, le procédé de l'adjudication à un consortium de banques s'impose presque toujours. C'est d'ailleurs celui suivi par la France lors de l'emprunt Morgan. La méthode de la souscription publique avec appui de la finance ne peut guère servir avec succès que pour les emprunts intérieurs ou pour les grands, très grands Etats.

Les ressources de guerre devant être réunies avec la plus grande rapidité possible, il ne peut y avoir lieu pour l'Etat emprunteur d'accorder des délais de versement aux souscripteurs; il n'y a, en général, qu'un espace de temps très court entre le versement de garantie et la libération définitive. Pour les emprunts qui ont lieu après la guerre, au contraire, les délais de versement peuvent être longs et nombreux, échelonnés par exemple sur toute une année ou même plus. Ces .emprunts, en effet, sont en général plus considérables que les emprunts de guerre proprement dits: ils opèrent souvent une consolidation des emprunts à court terme émis durant la guerre et sont en outre destinés à faire face à la réorganisation de l'armée et du pays.- On a donc intérêt, aussi bien au point de vue économique qu'au point de vue financier, à ménager l'épargne, à lui donner le temps de se former et à ne pas gêner le renouveau industriel qui tend alors à se produire, ce qui pourrait arriver si toute l'épargne en formation était absorbée par les emprunts publics.

Les Etats à finances avariées usent souvent, en temps de guerre, d'une pratique qu'il nous faut dénoncer: se préoccupant peu de l'avenir et ne s 'attachant qu'aux expédients, ils n'empruntent pas seulement la somme qui leur est nécessaire pour leurs besoins extraordinaires, mais encore ils joignent à cette somme qui est le principal de l'emprunt un supplément destiné, d'une part, à payer les frais de l'emprunt et, d'autre part, à en servir les arrérages pendant un certain temps, un an ou deux. Les emprunts se trouvent ainsi irrégulièrement grossis au-delà des proportions nécessaires.

Appendice : De l'assignation de recettes à certains créanciers de VEtal en vue de renforcer le crédit public.

Il est certains Etats, de peu de crédit au dehors, qui se verraient absolument refuser en temps de guerre les capitaux dont ils peuvent avoir besoin et pour lesquels ils sont tentés de s'adresser à l'étranger, s'ils ne donnaient

une garantie tout au moins pour le paiement des intérêts de leurs emprunts.

Quels sont donc les gages qu'un Etat peut affecter au service de ses emprunts de guerre! L'Etat peut, en premier lieu, agir comme un simple particulier et donner hypothèque sur son patrimoine propre ou une partie de son patrimoine : forêts, chemins de fer, mines..., ou bien donner en gage certains objets de valeur qui lui appartiennent, tels, par exemple, que les joyaux de la Couronne. Il peut, en second lieu, et c'est la méthode la plus usitée, fixer l'usage d'une ressource spéciale, d'une recette publique déterminée, pour le service de chaque emprunt. Un des procédés suivis pour donner quelques garanties aux créanciers d 'un Etat besogneux consiste justement à mettre en ferme une branche importante et déterminée de recettes, surtout quand cette branche de revenus peut se constituer en monopole industriel ou commercial, comme les tabacs, les allumettes, l'alcoo'l, etc..

Mais il tombe sous le sens que, si l'Etat multiplie ces monopoles ou ces fermes et s 'il se fait avancer de grosses sommes par des combinaisons nombreuses de ce genre, il se met dans une situation grave en se démunissant de stes ressources futures. Aussi des emprunts, même gagés de cette façon, finissent-ils par devenir très suspects aux capitalistes quand l'Etat est trop besogneux, épuisé par la guerre, et qu'on le voit mettre en gage simultanément ou successivement le plus net de ses ressources.

Le plus grave inconvénient, cependant, est pour l'Etat: le consentement d'un gage de sa part est une atteinte portée à son indépendance et même à son crédit, Un Etat doit être seul juge de sa solvabilité ; il doit emprunter sur ses ressources générales et ses prêteurs doivent pouvoir lui faire crédit sans autre garantie que son honnêteté et sa bonne foi. Toutefois, en temps de guerre, l'urgence et le besoin de capitaux sont tels que pour s'en procurer l'Etat est parfois obligé de capituler. Nous en avons eu en 1904 l'exemple du Japon.

3° Emprunts forcés: — L'emprunt forcé, avons-nous dit ci-dessus, est une sorte d'impôt extraordinaire, avec cette différence que le capital versé n'est pas perdu pour les prêteurs, qu'on leur accorde un intérêt, qu'on leur remet des titres négociables et que parfois on prend des engagements pour l'époque et le mode de remboursement.

Condamnable sans réserve au point de vue théorique puisqu'il constitue une mesure violente et oppressive donnant lieu à des poursuites et à des persécutions administratives et parce que sa répartition est forcément injuste, il a donné en pratique des résultats déplorables. D 'ailleurs, les gouvernements redoutent d'ordinaire de recourir ouvertement à une mesure aussi impopulaire et usent de moyens indirects dont les principaux sont l'émission de papier-monnaie à cours forcé et les consolidations.

Il y a donc, disons-nous, deux genres d'emprunts forcés, l'un qui est connu de tout le monde, qui se pratique au grand jour, qui s'impose à tous les capitalistes ou à tous les propriétaires en proportion de leur fortune présumée; l'autre qui est occulte, partiel, et sur, lequel l'attention publique est moins arrêtée.

Les emprunts forcés du premier genre ne sont point à recommander: ils blessent la conscience publique par l'inégalité des sacrifices qu'ils demandent à chacun, ne tiennent aucun compte des disponibilités de chaque prêteur, mais seulement, et encore tant bien que mal, de leur fortune, et contribuent par là à la désorganisation économique du pays ; toutes ces circonstances ont pour effet de rendre ce procédé très inefficace et de faire que les sommes ainsi réclamées ne rentrent que tardivement et incomplètement dans les caisses de l'Etat, ce qui est un gros désavantage en temps de guerre. L'expérience prouve que cet expédient est très défectueux; il est plus désavantageux à la fois aux particuliers et à l'Etat qu'un emprunt ordinaire; il blesse presque toujours l'équité; en outre, il est loin d'avoir la rapidité d'un emprunt souscrit volontairement. Aussi l'emprunt forcé n'est-i'l, en général, pour

les belligérants qu'une dernière planche de salut, quand ils ne peuvent plus espérer le succès d'un emprunt volontaire. Il est rare toutefois que cette mesure leur soit d'un grand secours : le crédit est l 'âme de la guerre, comme il est celle du commerce, et tous les expédients que l'on peut trouver pour le remplacer restent le plus souvent sans utilité et sans effet.

On peut rapprocher de l'emprunt forcé ostensible les anticipations d'impôts exigées des contribuables par un Etat en temps de guerre, ainsi que les cautionnements réclamés après coup à certains fonctionnaires ou à certains concessionnaires. Un gouvernement belligérant peut, en effet, accroître le nombre des fonctionnaires assujettis à un cautionnement; pressé par des besoins d'argent, il peut aussi consentir des concessions à des sociétés moyennant le versement immédiat d'importants cautionnements. L'établissement de la vénalité de certains offices est un expédient du même genre. Les cautionnements ne sont plus ici une garantie de la probité du fonctionnaire ou du concessionnaire; ils constituent de véritables avances, des emprunts détournés, et même forcés, l'intérêt versé par l'Etat pour les cautionnements étant très modique.

Les emprunts forcés occultes comprennent, avons-nous dit, les consolidations et l'émission de papier-monnaie à cours forcé.

a) Les consolidations. — La consolidation, à laquelle les belligérants obérés ont souvent recours, consiste à rendre perpétuelles ou du moins à terme indéterminé des dettes qui étaient à court terme ou même exigibles à la volonté du créancier. L'Etat réemprunte en quelque sorte pour un nouveau délai les sommes dont il aurait dû effectuer le remboursement, et cela constitue bien un emprunt forcé. La consolidation est, en général, une mesure très avantageuse pour l'Etat; elle est critiquable au point de vue de l'économie nationale et des principes d'équité si elle est obligatoire; elle ne donne lieu, au contraire, à aucune ob-

jection si elle est facultative, c'est-à-dire si le créancier a le droit d'opter entre le remboursement de ce qui lui est dû et la conversion de sa créance en un titre à plus longue échéance, ou encore quand l 'Etat procède par voie disjointe en émettant un emprunt à long terme dont le produit est destiné à rembourser simultanément un emprunt à court terme. Il nous faut vite ajouter qu'en temps de guerre Jes consolidations sont rarement facultatives, les créanciers préférant bien souvent des espèces sonnantes à une belle promesse. Cependant de telles consolidations peuvent avoir lieu dans un pays à finances bien établies, à crédit solide, si elles comportent un avantage suffisant pour ceux qui les acceptent.

Une consolidation souvent usitée par les belligérantsest le paiement de leurs fournisseurs au moyen de la remise de titres de rentes; c'.est aussi la consolidation de la , dette flottante, c'est-à-dire le non-remboursement des bons du Trésor et la remise en paiement à leurs porteurs de titres de rentes pour une valeur équivalente.

Si la consolidation facultative n'est pas blâmable, le mode obligatoire présente au contraire beaucoup d'inconvénients, aussi bien pour l'Etat lui-même que pour les créanciers qui ont à la subir. Il y a dans cette hypothèse violation évidente du contrat, puisque le créancier ne peut rentrer dans son argent au terme convenu, et cette mesure aggrave encore certainement la crise du crédit public. L'Etat n'a plus alors qu'une ressource, faire banqueroute. C'est ce que font aussi les commerçants véreux. La banqueroute est d'ailleurs un moyen de faire fortune et, pour un Etat, un moyen de restaurer ses finances.

La consolidation obligatoire présente pour le crédit public un autre danger : les fournisseurs qui ont reçu des titres de rente en paiement ont besoin de disponibilités puisque ce sont des industriels ou des commerçants; pour s'en créer, ils vont donc chercher à revendre immédiatement les titres qu'ils ont reçus; ils les jetteront sur le marché et les cours des fonds publics nationaux seront

ainsi considérablement dépréciés. Ainsi l'Etat aura luimême ruiné son crédit.

La consolidation forcée n'est donc, à notre avis, qu'un misérable expédient auquel ne peuvent avoir recours que les pays à finances ruinées. Elle est la preuve de l'épuisement du crédit public ; elle ne précède que de peu de temps la banqueroute de l'Etat.

b) Le cours forcé des billets de banque ou d'Etat. — Les billets de banque ou d'Etat ne sont pas en temps ordinaire imposés par la loi au débiteur dans les paiements; ils ne sont reçus que volontairement et pour la commodité qu'ils présentent, avec la certitude qu'ils seront remboursés à la première réquisition en espèces métalliques ou que, du moins pour les billets d'Etat, on pourra les verser dans la caisse du percepteur en paiement des impôts.

Le cours forcé consiste justement à modifier ces conditions, à rendre absolument obligatoire l'acceptation des billets pour leur valeur nominale dans les transactions et à dispenser soit l'Etat, soit la banque qui émet ces billets; du devoir de les rembourser en espèces et à vue.

L'émission de papier monnaie à cours forcé équivaut à an véritable emprunt; cela est évident s'il s'agit de billets d'Etat, puisque le Trésor peut se procurer gratuitement des ressources par ce moyen : il se sert du papier comme d'une monnaie d'or ou d'argent. Il en est de même si les billets sont émis par une banque privilégiée, car le privilège ne comporte jamais la faculté pour la banque de ne pas rembourser ses billets. Si cette faculté lui est accordée à un certain moment par le gouvernement, c'est exclusivement, en général, dans l'intérêt de celui-ci. Le droit pour la banque de refuser le remboursement de ses billets lui permet, en effet, de faire gratuitement des avances à l'Etat; elle n'a pour cela qu'à lui remettre une certaine quantité de billets que l'Etat n'aura qu'à donner en paiement de ses fournitures de guerre. En outre, la banque peut même livrer au Trésor une partie de son encaisse or

pour permettre à celui-ci de faire face à ses engagements à l'étranger.

L'avantage du cours forcé pour un Etat en temps de guerre est de se procurer immédiatement et à bon marché par ce moyen des ressources qu'il lui serait parfois difficile de se procurer autrement, si, par exemple, la guerre l'a pris au dépourvu et sans que sa préparation financière ait été opérée d'une manière satisfaisante. C'est ainsi qu'en 1870 la délégation de Tours, pouvoir irrégulier et n'offrant pas beaucoup de garanties, a pu se procurer des sommes importantes en billets de banque par l'établissement du cours forcé, tandis qu'elle avait eu beaucoup de peine à placer un emprunt de 200 millions de francs qui lui revenait cependant à 8 0/0 d'intérêt. Cette expérience réussit, d'ailleurs, pleinement grâce à des circonstances particulièrement favorables, telles que le grand crédit de la Banque de France, mais le cours forcé est, en général, une mesure désastreuse pour les pays belligérants et dangereuse aussi bien pour le crédit de l'Etat que pour le crédit de la banque d'émission elle-même. Elle offre, en outre, l'inconvénient d'être si facile que l'Etat résiste rarement à la tentation d'exagérer les émissions, ce qui amène une dépréciation générale, et souvent irrémédiable, du papier monnaie. ,

M. Leroy-Beaulieu affirme, clans sa huitième édition de son Traité de la Science des Finances, que l'histoire récente prouve que le cours forcé est presque inévitable en temps de guerre. « On peut presque affirmer, dit-il, que l'on ne verra pas un grand peuple entrer dans une lutte où sa destinée soit en question sans proclamer le cours forcé des billets d'Etat ou des billets de banque. » Cela tient, dit-il, à la rapidité et à l'intensité qui sont les caractères des guerres contemporaines, ainsi qu'à l'énormité des capitaux qu'elles absorbent.

Sans opposer à cette affirmation la parole non moins autorisée de grands chefs militaires, aussi, bien français, qu'allemands ou russes, qui pensent qu'une guerre met-

tant en jeu la destinée d'un grand pays comme la France durerait certainement au moins un an, sinon plusieurs années, il nous est permis de douter qu'au point de vue strictement financier la prédiction de l'éminent auteur qu'est M. Leroy-Beaulieu ne soit point contestable. S'il est vrai, comme nous l'avons montré nous-même et comme nous le verrons mieux dans la seconde partie de notre ouvrage, que les dépenses de guerre s'élèvent à des sommes véritablement colossales, il ne semble pas que toutes ces dépenses doivent être effectuées dès l'ouverture, ni même durant le cours des hostilités. Un pays bien préparé militairement et financièrement ne. se heurtera, en effet, à des difficultés financières qu'après la guerre, quand il lui faudra s 'occuper de panser de nombreuses blessures et de reprendre son rang dans le concert des grandes nations. Ce sera alors le moment des grands emprunts de réorganisation et de consolidation.Mais la guerre elle-même vit de crédit, et la victoire dans la guerre future, indépendamment de la question militaire pour laquelle nous sommes incompétent, est certainement pour celui des belligérants qui se sera ménagé le meilleur crédit public, soit par la réduction de sa dette, soit par l'allégement de sa fiscalité, pour celui qui aura le mieux mérité la confiance de ses nationaux. Pour un pays bien préparé financièrement, en effet, les ressources intérieures suffiront certainement à soutenir la guerre, sans que l'Etat soit obligé de recourir à des mesures de circonstance, à un expédient comme le cours forcé. Si son crédit est solide, quel trésor ne constituent pas pour lui les valeurs étrangères possédées par ses nationaux! Nous en verrons ultérieurement le rôle, mais nous pouvons dire dès maintenant qu'il y a là pour un Trésor qui inspire la confiance une véritable réserve financière facilement réalisable.

L'appel aux capitaux étrangers n'interviendra qu'une fois le conflit terminé, et dans l'intérêt même de l'économie nationale, pour ne point soustraire à l'activité géné-

raie du pays les capitaux qui sont nécessaires à la rénovation du commerce et de l'industrie.

Donc, à notre avis, rétablissement du cours forcé n'est qu'un expédient auquel ont recours les Etats que la guerre surprend à l 'improviste ou dont le crédit n'est pas suffisant pour permettre un emprunt. Ses inconvénients sont, d'abord, d'être singulièrement insidieux: une fois établi, il est bien difficile à abolir et tend à s'implanter pour toujours. Ensuite, il trouble les échanges intérieurs, jette même la désorganisation dans ces échanges et complique les rapports monétaires internationaux.

Nous ne nions cependant point l'utilité d'une pareille mesure pour les belligérants gênés et obligés de se procurer des ressources immédiates. Certaines guerres, comme la guerre russo-turque de 1878 (côté russe), ont parfois été soutenues presque entièrement au moyen de l'émission de papier-monnaie à cours forcé. Mais bien d'autres guerres, et non des moins importantes, ont eu lieu sans qu'il ait été fait usage de cet expédient. Ainsi la Prusse en 1866 et en 1870 a pu faire deux fois une grande guerre sans établir le cours forcé. Il en a été de même pour l'Angleterre lors de la guerre boer, pour la Bussie et le Japon en 1904, pour l'Italie dans la guerre de Lybie. Il est certain qu'une guerre, par exemple, entre l'Allemagne et la France, qui aurait pour enjeu la destinée, sinon l'existence même des deux belligérants, obligerait ceux-ci à faire usage de tous les moyens financiers à leur disposition. Nous ne croyons cependant pas qu'elle nécessiterait dans les deux pays l'établissement du cours forcé des billets de banque, bien d'autres moyens plus avantageux et moins dangereux peuvent leur permettre de faire face à toutes les dépenses; il suffit qu'ils aient su se les ménager en temps de paix par une bonne et saine politique financière.

En résumé, et pour revenir à la notion générale de l'emprunt forcé, seuls doivent faire usage de ce procédé les Etats qui ont épuisé toutes les autres sources de revenus, car c'est une mesure de violence et de mauvaise foi sus-

ceptible de porter une grave atteinte au crédit public et à la confiance des citoyens pour les engagements du Trésor. L'emprunt forcé véritable est, en un mot, soit une banqueroute partielle, soit une sorte d'expropriation injustifiée.

L'EMPRUNT EST-IL UN BIEN OU UN MAL ? EFFETS ÉCONOMIQUES DES EMPRUNTS DÉ GUERRE

Ayant étudié quels sont les divers modes d'emprunt que l'Etat a à sa disposition pour se procurer des ressources extraordinaires de guerre, nous devons maintenant examiner quels sont les avantages et les inconvénients, à ce point de vue, du procédé lui-même de l'emprunt. Est-il utile ou nuisible à l'Etat? Faut-il utiliser cette source de revenus, faut-il au contraire l'abandonner? Nous devons, en un mot, étudier maintenant si l'Etat doit en temps de guerre recourir au crédit public ou s 'il vaut mieux, au contraire, qu'il réunisse des fonds par tous autres moyens, l'emprunt n'étant pas suffisamment productif ou présentant au point de vue de l'économie nationale des vices et des inconvénients graves.

L'avantage évident des emprunts publics, c'est de dispenser les Etats de la nécessité d'avoir une réserve métallique ou une réserve immédiatement réalisable, ou plutôt de leur permettre de réduire l'une et l'autre de ces réserves au strict minimum. Il faut, en effet, remarquer que la pratique des trésors de guerre n'a disparu ou ne s'est amoindrie qu'à dater du jour où le crédit public, c'est-àdire la faculté pour les Etats de contracter facilement des emprunts en cas de besoin urgent, s 'est généralisé. Comme nous Pavons déjà dit, la guerre vit aujourd'hui de crédit; les dépenses qu'elle entraîne sont si considérables que des réserves, même colossales, ne pourraient suffire pour y faire face. On doit nécessairement recourir à l'emprunt.

L'Etat qui veut avoir de saines finances et être prêt

ainsi à affronter les plus graves événements, ne doit pas en temps de paix recourir trop souvent au crédit public. Des emprunts fréquemment répétés finissent par user cette source de revenus. Or elle est trop importante, à notre avis, pour qu'un gouvernement n'ait pas intérêt à se la ménager. L'exemple de l'Allemagne, qui lance presque à jet continu des emprunts d 'Empire ou des emprunts prussiens sur le marché, n'est guère à recommander. Peut-être cependant ce procédé a-t-il moins d'inconvénients dans ce pays qu'il n'en aurait en France. Les capitalistes d'Outre- Rhin ne sont guère portés, en effet, vers les placements en fonds d'Etat, au contraire des capitalistes français. Dans ces conditions, il n'est peut-être pas mauvais que l'Etat, dans son intérêt même, habitue peu à peu les épargnants à se tourner vers les emprunts publics. Il est certain que des émissions répétées finissent par donner au capital du pays une certaine direction qui, en cas de guerre, serait tout à l'avantage du Trésor.

Mais c'est là une hypothèse spéciale et le principe général reste celui que nous avons énoncé en premier lieu. La préparation financière à la guerre est d'ailleurs une raison qui doit déterminer l'Etat à ne pas trop s'ingérer dans le domaine économique. S'il émettait des emprunts fréquents pour les besoins de ses monopoles, il déprécierait les cours de ses fonds publics dont la tenue doit être ménagée avec soin pour maintenir toute la force du crédit national en vue des grandes éventualités de guerre, ou de crise. Si la Russie et la Roumanie, par exemple, n'avaient pas racheté et n'exploitaient pas la plus grande partie de leur réseau de chemins de fer, la dette publique de ces Etats serait beaucoup moindre; le nombre des emprunts directs ou indirects de l'un et de l'autre cotés à la Bourse de Paris en février 1904, avant la guerre d'Extrême- Orient, n'eût pas atteint le nombre de vingt-cinq pour le premier de ces pays et celui de six pour le second; et il est probable que leur crédit public se fût capitalisé d'une

manière pins favorable, dans une proportion de 8 à 10 0/0 peut-être. Il ne faut pas que les Etats modernes, assujettis à tant de risques, compromettent ou gaspillent en y reeourant fréquemment en temps de paix ou de calme leur crédit public, qui est pour eux un instrument essentiel en. temps de guerre. Il y a là un danger que leur politique financière doit éviter.

Ne peut-on pas dire que les emprunts de guerre font une brèche irrémédiable aux capitaux disponibles des nationaux et risquent par là de compromettre pour longtemps la réorganisation économique du pays? De tels emprunts, en effet, aboutissent non seulement à un déplacement, mais à une destruction de capitaux, puisqu'ils sont employés à des dépenses improductives. Il semble donc devoir résulter de cette diminution des disponibilités nationales un grave dommage à l'économie générale du pays.

Il n'en est rien heureusement, ou plutôt cet inconvénient peut être évité si l'on sait faire un usage opportun de ce moyen si souple qu'est le crédit public. L'emprunt n'est en soi ni un mal, ni un bien; ce qui est bon ou mauvais, c'est l'usage qu'on en fait. Il est incontestable, en effet, que l'emprunt est un procédé financier d'un mécanisme délicat en raison des conséquences qu'il entraîne tant pour les finances publiques que pour l'industrie nationale. Mais c'est un procédé régulier au même titre que l'impôt et, en temps de guerre, les Etats belligérants sont tous, en fait, obligés d'y recourir pour se procurer les énormes ressources dont ils ont besoin. Il suffit qu'on sache en user avec prudence et à propos.

Si l'emprunt de guerre est intérieur, en effet, il n'est pas nécessairement couvert entièrement par des capitaux nationaux soustraits à la production nationale; nous étudierons ultérieurement le mécanisme même de la souscription et nous verrons que la plupart des souscripteurs se bornent à faire un arbitrage ; ils vendent les valeurs étrangères qu'ils ont en portefeuille pour acheter des titres de

l'emprunt national qu'ils considèrent comme plus avantageux. Le plus souvent, l'épargne nationale destinée à la production n'est même pas effleurée, car ses détenteurs n 'ont pas encore intérêt à la détourner de sa direction naturelle. Cette épargne, en effet, est ordinairement plus productive pour ceux qui la possèdent que l'épargne de placement. Ce sera donc seulement quand des emprunts répétés auront sensiblement relevé les conditions générales du marché, en provoquant une hausse du taux de l'intérêt, que des capitaux considérables pourront être détournés du commerce ou de l'industrie pour affluer dans les caisses du Trésor. Car il faut bien observer que toute l'épargne d'un pays ne se dirige pas vers la production nationale; ce n'est, au contraire, qu'une petite partie qui est normalement absorbée de cette façon dans tous les pays jouissant d'une grande prospérité économique; le surplus doit émigrer à l'étranger pour trouver un placement. Or l'existence de ce surplus permet justement à l'emprunt de guerre de prélever sur le capital national des sommes importantes sans gêner en rien la production dans le pays. Il faut remarquer en outre que, la guerre troublant l'économie générale, les besoins en capitaux des diverses branches de l'activité productive sont réduits: l'industrie ne peut guère songer alors à se développer ; tout au plus cherche-t-elle à se maintenir sans diminution jusqu'à la paix. C'est plutôt à ce moment que l'économie nationale pourrait être lésée par les emprunts de guerre ; il y a un moyen de l'éviter: c'est de contracter ces emprunts à l'étranger.

Les emprunts de guerre extérieurs sont très avantageux pour tous les belligérants, même pour ceux qui possèdent la plus grande masse de disponibilités. Ils ont beaucoup d'avantages; leur seul inconvénient sérieux, à nos yeux, est de coûter, en général, plus cher à l'Etat que les emprunts intérieurs.

Certains auteurs ont vu un autre inconvénient dans le fait que le paiement des intérêts profite ici à des rentiers

étrangers. Tl serait certainement préférable, au point de vue national, que le prélèvement sur le revenu des citoyens opéré par la voie de l'impôt pour le service des emprunts n'aille pas accroître le revenu étranger. Il est vrai aussi que ces paiements à l'extérieur diminuent la circulation métallique à l'intérieur et risquent ainsi d'amener le cours forcé des billets avec ses désastreuses conséquences. Mais cela n'est guère à redouter que pour les pays pauvres qui ne possèdent qu'un faible stock métallique, ou bien encore pour ceux dont la balance du commerce se solde en passif et les oblige à réaliser leurs paiements à l'étranger par l'envoi de numéraire. D'un autre côté, il ne faut pas oublier que les emprunts de guerre extérieurs permettent à l'Etat de faire face à ses paiements au deliors sans transport d'espèces nationales et que c'est là un gros avantage dans un moment aussi critique ; ce procédé lui évite à coup sûr beaucoup d'ennuis et de désagréments à l'intérieur et lui permet de ménager le marché national qui constitue souvent pour lui la suprême ressource en cas de besoin urgent.

Nous devons ajouter que les inconvénients des emprunts de guerre à l'étranger ne sont le plus souvent que temporaires; le coût plus élevé de ces emprunts trouve son remède dans une conversion, si l'on a eu la prudence de se ménager ce moyen; quant aux autres inconvénients que nous avons signalés, ils n'ont qu'un temps, les emprunts ayant toujours tendance à rentrer dans leur pays d'origine. C'est là un fait fréquemment observé et dont la Russie nous donne aujourd'hui un exemple particulièrement frappant.

L'appel aux capitaux étrangers en temps de guerre est un des gros avantages que l'organisation actuelle des marchés financiers réserve aux belligérants. Aussi aucun de ceux-ci ne se fait-il faute d'y avoir recours. Mais, naturellement, ce sont les peuples les plus pauvres en capitaux qui doivent le plus émettre leurs emprunts à l'extérieur. Une sage politique financière est de proportionner justement

les emprunts nationaux et étrangers en tenant compte le plus possible de l'état économique du pays. Pendant la guerre russo- japonaise, le Japon, sur un total d'emprunts de 4.391 millions de francs, n'emprunta avec raison à l'intérieur que. 516 millions. Les places de Londres et de New- York lui fournirent le reste. La prospérité économique qui s'est manifestée dans ce pays après la guerre, malgré la surcharge énorme d'impôts qui lui a été infligée, est due certainement à ce que les emprunts de guerre ont ménagé le capital nationa] qui était encore en période de formation.

L'objection que l'on fait le plus couramment contre l'emploi du procédé général de l'emprunt en temps de guerre,. c'est qu'il en résulte une augmentation de la dette publique, c'est-à-dire une surcharge des budgets futurs et un affaiblissement du crédit de l'Etat. Il en est d'autant plus ainsi, dit-on, que l'Etat est obligé d'emprunter en pareilles circonstances dans des conditions très onéreuses à cause du relèvement général du taux de l'intérêt dans les pays belligérants.

La portée de cette objection est bien réduite quand on réfléchit que, si la guerre l'a obligé à contracter des emprunts considérables et onéreux, l'Etat peut alléger sa dette en recourant à l'amortissement dès que la paix a été signée. Mais il faut pour cela qu'il se soit réservé toute liberté à ce sujet lors de la conclusion des emprunts.

En résumé, le recours au crédit public est donc, à notre avis, de la part des belligérants un acte de saine politique financière et, très souvent, un acte indispensable. Mais oe n'est pas à dire que tout emprunt de guerre se présente à nos yeux sous un aspect irréprochable quels que soient ses conditions et ses modes. Loin de. là. Si le procédé général du recours au crédit est en lui-même d'un concours très avantageux pour les belligérants qui savent l'utiliser, certains emprunts, par contre, ne constituent que des expédients-et ruinent véritablement aussi bien le crédit public

de l'Etat qui le? i conclus que l'avenir économique de la nation.

En temps de guerre, les demandes d'argent sont si considérables de -tous côtés que les gouvernements belligérants ne peuvent guère songer à dicter leurs conditions aux prêteurs; ils doivent cependant s'appliquer à réserver le plus possible leur liberté, quitte même pour cela à payer un taux' d'intérêt plus élevé. Il ne faut pas qu'ils oublient, en effet, que les emprunts de guerre sont en principe essentiellement temporaires; l'Etat à court d'argent doit alors s'en procurer comme il le peut, mais, dès la paix conclue, il doit pouvoir en quelque sorte à nouveau dicter sa volonté au marché financier et modifier les conditions léonines qui lui ont été imposées pendant la guerre.