IV. L'Impôt

M. Frédéric Flora dit avec raison, au cours de son étude des finances de guerre, que les emprunts publics ne sont, en réalité, que la capitalisation anticipée du produit des impôts futurs (1). Ceux-ci constituent donc ainsi pour les belligérants une source latente et indirecte de revenus, qu'on peut utiliser immédiatement au moyen de l'émission d'un emprunt. Mais il ne s'agit là que de l'impôt pris comme ressource normale où s'alimente le budget,

L'impôt est, en outre, susceptible de jouer en temps de guerre un tout autre rôle ; il est alors, en principe, temporaire et se présente avec des caractères particuliers; il résulte de l'augmentation des contributions déjà existantes ou de la création de contributions nouvelles. C'est un impôt véritablement extraordinaire.

Et d'abord, les emprunts émis par les belligérants peuvent s'élever à un montant si considérable que les impôts

(1) Frédéric Flora, Le Finanze délia guerra, loc. cit , page 4L

normaux ne soient plus suffisants pour assurer le service des intérêts et de l'amortissement ; il faudra donc recourir a des impôts extraordinàires ; ceux-ci sont alors purement accessoires aux emprunts.

D'autre part, les Etats peuvent songer à utiliser directement leur système fiscal pour se procurer des ressources de guerre. Il faut en effet ménager le crédit public ; il faut ensuite user de tous les moyens pour réunir les sommes destinées à faire face aux énormes dépenses exigées par les circonstances. Certains emprunts à court terme peuvent clans ce cas n'avoir d'autre but que d'opérer une anticipation momentanée sur le produit des contributions établies pour les besoins de la guerre. L'emprunt joue donc ici le rôle accessoire, l'impôt extraordinaire le rôle principal.

Nous nous proposons d'examiner dans cette étude les avantages et les inconvénients de l'impôt de guerre; nous chercherons à déduire de cet exposé critique quels sont les impôts auxquels, en temps de guerre, il convient de s'adresser de préférence.

A. — On reproche à l'impôt, comme moyen de subvenir aux dépenses de guerre, l'entrée tardive dans les caisses publiques des ressources qu'il peut procurer. Les recettes d'impôt, dit-on, n'arrivent pas à temps pour subvenir aux besoins, notamment pour jouer leur premier rôle nui est le remboursement partiel ou total des moyens de trésorerie.

Sans doute, le procédé de l'impôt est infiniment moins rapide que celui de l'emprunt; on doit attendre longtemps, très longtemps, les sommes qu'il est destiné à réunir. Il n'en est pas moins vrai qu'une sage et prévoyante politique financière peut facilement avoir raison de cet inconvénient. Il suffit pour cela d'observer les deux principes suivants que l'expérience des guerres passées impose aux ministres du Trésor comme une règle de conduite indiscutable :

1° L'établissement d'impôts extraordinaires doit faire

l'objet d'une étude sérieuse dès la déclaration de guerre et doit être opéré aussitôt que possible; il ne faut même pas attendre pour cela de prévoir que les réserves vont être insuffisantes et que les emprunts de trésorerie ne pourront pas être remboursés par des excédents budgétaires. Ainsi l'administration aura le temps de se préparer au recouvrement et le contribuable au paiement. La perception pourra même être réalisée, ou tout au moins commencée, quand le moment de l'utilisation des recettes sera venu (1).

D'ailleurs, on peut poser en principe qu'aucune grande guerre ne peut avoir lieu sans le secours d'impôts extraordinaires; il vaut donc mieux s'occuper de ceux-ci le plus tôt possible, de façon à préparer l'opinion publique. La précipitation dans l'établissement d'impôts supplémentaires est un défaut qui porte préjudice aussi bien à l'Etat, en provoquant l'évasion fiscale sur une grande échelle, qu'à l'économie nationale par le trouble que de telles contributions viennent subitement jeter dans les combinaisons particulières.

Pendant la guerre, tout emploi de moyens de trésorerie doit, en outre, être accompagné immédiatement d'une élévation d'impôts suffisante pour faire face aux engagements qu'ils impliquent. C'est le meilleur moyen de parer aux éventualités et de conserver au crédit public le bon renom dont il jouit.

Cette règle de l'établissement immédiat des impôts de guerre a été suivie par l'Angleterre presque de tout temps, et notamment lors de la guerre du Transvaal ; par les Etats-Unis lors de la guerre de Cuba en 1898. Le Japon s'y est également conformé dans sa lutte contre la Russie.

Cette manière de procéder permet d'éviter une trop grande lenteur dans le recouvrement des impôts extraordinaires ; elle rend en outre ceux-ci plus productifs, parce que moins gênants, les particuliers ayant eu le temps de s'y préparer.

(1) Roger Bonnard, Les Finances de guerre, loc. cit., page 29.

2° Pour éviter des retards de perception, il faut encore poser comme règle qu'il est préférable d'augmenter le taux des impôts existants plutôt que de créer de nouveaux impôts. L 'organisation de contributions .^nouvelles est, en effet, généralement longue et difficile : elle indispose le contribuable, toujours mécontent en pareil cas de ne pouvoir se dérober. Les impôts nouveaux ne commencent, d'ailleurs, à devenir productifs que quelques années seulement après leur établissement.

Mais la règle ci-dessus ne pourra être suivie que par les pays qui possèdent des impôts assez élastiques pour supporter sans inconvénient une augmentation de taux. Il est donc d'une politique financière prévoyante de réduire autant que possible la fiscalité en temps de paix pour assurer une marge suffisante en cas de guerre. Des impôts élastiques constituent, en effet, pour les belligérants des réserves occultes de premier ordre, susceptibles de leur rendre les plus grands services dans des circonstances exceptionnellement graves.

Enfin, si l'Etat belligérant ne peut pas ou ne peut plus élever le taux des impôts existants, il aura avantage, toujours au point de vue de la rapidité du -recouvrement, à rétablir les anciennes taxes ou les anciens impôts supprimés depuis peu.il faudra, en effet, beaucoup moins de temps -pour remettre en vigueur un tel impôt que pour en créer un complètement nouveau. Les contribuables seront aussi moins surpris, mieux préparés, et la productivité de la taxe n'en sera que plus élevée.

Ces principes furent exactement suivis par l'Angleterre pendant la guerre du Transvaal, comme nous le verrons dans la seconde partie de notre ouvrage. On commença par relever le taux des impôts existants; on rétablit ensuite certains anciens impôts indirects qui avaient été supprimés depuis quelques années. Il n'en fut pas tout à fait de même au Japon en 1904. En ce qui concerne les impôts de guerre, d'ailleurs, l'Angleterre a toujours donné ) 'exemple d 'une excellente politique au monde entier.

B. — On reproche aussi à l'impôt d'être peu productif en temps de guerre et, en outre, de léser l'économie nationale et la justice fiscale. Ici encore, une sage politique financière permet d'avoir raison de ces inconvénients. Il ne s'agit pas d'ailleurs, bien entendu, de rendre l'impôt agréable pour celui qui le paie, pas plus que d'empêcher l'économie nationale d'être lésée en quoi que ce soit. Le problème à résoudre pour le ministre des Finances d'un Etat belligérant est simplement d'établir un système fiscal extraordinaire susceptible de procurer très rapidement au Trésor de grosses ressources, sans pour cela jeter le trouble ni la désorganisation dans l'économie générale du pays.

1° A tous ces points de vue, l'élévation du taux des emprunts existants ou le rétablissement d'impôts anciens est préférable à la création d'impôts nouveaux.

En effet, le rendement d'une taxe nouvelle est toujours au début faible, ou tout au moins incertain. Ce n'est qu'au bout d'un certain temps d'application, comme nous l'avons dit plus haut, qu'un impôt arrive à son rendement normal et fixe. De plus, il est très difficile de prévoir à l'avance l'incidence d'un impôt. Par suite, si les prévisions sont fausses, l'impôt pourra causer des dommages à l'économie nationale et des atteintes à la justice fiscale. Ces effets de l'incidence imprévue, dit M. Roger Bonnard, déjà nuisibles en temps de paix, le sont bien plus encore en temps de guerre à cause de la crise économique qui sévit alors.

C'est ainsi, comme nous le verrons, que, pendant la guerre boer, l'Angleterre n'ayant eu recours qu'à des impôts existants ou qu'au rétablissement d'anciens impôts, elle n'éprouva aucune déception dans le recouvrement. Presque tous ces impôts fournirent au-delà des prévisions.

C'est pourquoi, et nous ne répétons ce principe que pour mieux le mettre en parallèle avec la charge écrasante actuelle de la fiscalité par tous pays, il est d'une politique financière avisée, d'abord, de posséder dans le système

fiscal des impôts élastiques par leur nature et, de plus, de lês réduire en temps de paix pour leur assurer une élasticité suffisante au cas de guerre.

L 'impôt général sur le revenu est éminemment propre à jouer ce rôle: l'exemple de l'Income-Tax anglais en est une preuve décisive. Mais d'autres impôts pourraient aussi certainement rendre pareil service: parmi les impôts indirects, nous citerons, par exemple, l'impôt sur l'alcool et les boissons alcooliques. Il suffirait pour cela que ce droit soit organisé d'une façon convenable. Il en est de même des droits de timbre, qui pourraient être perçus sur une foule d'écrits ou de documents; on pourrait exiger le timbrage notamment de tous les produits commerciaux de marque. vendus avec le nom du fabricant et l'indication de leur origine, tels que spécialités pharmaceutiques, vins de marques, chocolats, parfums, etc.

Mais il faut avant tout que la fiscalité ne soit pas déjà écrasante en temps de paix, car même les meilleurs impôts finissent par s'user et leur productivité relative décroît rapidement en même temps que leur taux devient de plus en plus élevé. La prime à l'évasion fiscale devient, en effet, de plus en plus forte.

2° Le choix des impôts a une importance considérable en temps de guerre, au point de vue de leur productivité. A quels impôts convient-il de s'adresser de préférence? c'est là une question capitale en matière de finances de guerre.

Il n'est pas, en effet, indifférent de faire appel aux impôts directs ou aux impôts indirects. Les premiers sont certainement, en principe, moins élastiques que les seconds : ils sont sentis par le contribuable. Les impôts indirects, eux, sont moins justes: ils sont proportionnels à rebours, ne tenant, en effet, aucun compte de la fortune du redevable.

(t) Frédéric Flora, Le Finanze délia guerra, loc. cit., pages 41 et suivantes.

Si donc l'intérêt financier de l'Etat pouvait être seul pris on considération, les taxes indirectes, et particulièrement les taxes de consommation, devraient avoir la préférence du ministre du Trésor. Il est très facile de relever leur rendement; l'évasion fiscale est moins à redouter qu'avec les impôts directs et leur recouvrement en est, par suite, plus sûr. Enfin, et surtout, elles sont susceptibles, dès la signature de la paix, de procurer d'énormes plus-values fiscales, ce qui permettrait un amortissement rapide de toutes les dépenses de guerre.

Mais, au point de vue de la justice fiscale, l'augmentation des impôts de consommation soulève une grave objection. Grâce à l 'improportionnalité dont ils sont atteints, les classes pauvres paieraient proportionnellement plus que les classes riches. Or cela est d'autant plus regrettable en temps de guerre que, le taux des impôts étant élevé, l'improportionnalité en est accrue et que, d'autre part, les classes pauvres .ressentent particulièrement les effets de la crise économique qui se déroule à ce moment.

Comment concilier ces deux points de vue divergents? L'Etat ne peut évidemment pas renoncer aux ressources considérables que peut lui fournir une augmentation des impôts indirects. L'équilibre fiscal sera donc rompu. Le ministre des Finances devra, par conséquent, s'attacher à le rétablir au moyen de l'augmentation de certains impôts directs ou de la création d'impôts sur la fortune.

En résumé, les impôts extraordinaires de guerre devront être constitués à la fois avec les impôts directs et avec les impôts indirects. Mais le gros de l'effort financier sera certainement fourni par les impôts indirects. Généralement, d'ailleurs, les belligérants usent à la fois des deux catégories d'impôts.

3° Si les impôts indirects s'imposent comme impôts de guerre, surtout lorsque l'Etat belligérant ne possède pas d'institution analogue à l'income-tax anglais, ils ne s'imposent pas tous indistinctement. Certains offrent de se-

rieux avantages, non seulement au point de vue de la productivité, mais encore à celui de la justice fiscale.

Les impôts de consommation ne doivent être augmentés que s'ils pèsent uniformément sur toutes les classes sociales; il faut donc n'utiliser comme impôts extraordinaires que les taxes qui portent sur des objets consommés par la généralité des individus. Les impôts sur les objets de première nécessité sont donc les plus aptes à se transformer en impôts de guerre (1). Les droits sur les objets de luxe, au contraire, doivent être re jetés comme détruisant l'équilibre fiscal au détriment d'une seule classe sociale.

Parmi les impôts indirects particulièrement avantageux en temps" de guerre, nous devons citer les droits de douanes à l'exportation. Avec eux, en effet, l'impôt se trouve finalement payé par le consommateur étranger. Tel fut le droit à l'exportation du charbon établi en Angleterre durant la guerre boer. Pour que ces droits à l'exportation ne nuisent pas à l'économie nationale, il faut qu'ils ne frappent que des produits pour lesquels le pays belligérant possède une sorte de monopole, sans quoi ils risqueraient de fermer les débouchés extérieurs pour ces produits.

Certains impôts sont plus avantageux durant la guerre, comme nous venons de le voir. D'autres, par contre, sont plus avantageux après la guerre: il en est ainsi, par exemple, des impôts sur les affaires, car au malaise économique provoqué par le conflit succède, en général, une fiévreuse reprise dans toutes les branches de l'activité. Il faudra voir, dans chaque cas, s 'il ne convient pas de supprimer les impôts extraordinaires établis à un certain moment pour les remplacer par d'autres plus opportuns. Le ministre du Trésor aura là un beau moyen de manifester son expérience financière.

(1) Voir contra Flora, Le Finanze délia guerra, loc. cit.

Il est certain qu'au sujet des impôts de guerre ou ne peut rien dire que de très général, Tout dépend, en effet, de l'organisation fiscale du pays envisagé, ainsi que de la charge supportée déjà par le contribuable. On admire, par exemple, le fonctionnement de l'income-tax anglais et l'on en déduit que l'impôt global sur le revenu constituerait le meilleur impôt extraordinaire de guerre. C'est ainsi que nous trouvons dans l'étude de M. Roger Bonnard: a L'impôt global sur le revenu est de tous celui qui jouera le mieux le rôle de redressement, surtout s'il est progressif et avec un dégrèvement à la base. En effet, en augmentant son taux, on n'atteint pas les classes pauvres, et, grâce à la progressivité, on atteint les classes riches d'autant plus durement que le revenu s'élève. On fait ainsi payer à ces dernières ce qu'on ne peut pas leur demander avec l'impôt de consommation.

» L'impôt global et progressif sur le revenu est donc un instrument fiscal particulièrement précieux pour le temps de guerre. Le grand rôle qu'il peut alors jouer doit encourager à l'établir dans les pays qui ne Te possèdent pas encore. Mais pour qu'il puisse vraiment remplir cette uti- . lité et ne pas dégénérer en un instrument d'injustice sociale, il faut le maintenir à un taux très bas en temps de paix et réserver rigoureusement toute augmentation pour le cas de guerre. »

Nous ne nions £as que l'impôt global sur le revenu n'aurait un rôle à jouer en temps de guerre s'il existait dans un pays belligérant, mais on se tromperait beaucoup si l'on croyait que son rôle serait de piano égal à celui de l'inçome-tax anglais. Celui-ci, en effet, existe depuis plus d'un siècle, est entré dans les moeurs et constitue aujourd'hui la principale ressource de guerre de l'Angleterre, en dehors de l'emprunt. Il faudrait encore une longue période d'acclimatation pour que l'impôt sur le revenu, institué en France, par exemple, puisse rendre en - cas de guerre les mêmes services que son cousin anglais.

— ItO —

On ne peut guère compter aujourd'hui couvrir toutes les dépenses résultant d 'un conflit armé au moyen du produit des impôts extraordinaires ; il suffit de nos jours que ces impôts assurent le service des intérêts et de l'amortissement des emprunts émis pour les besoins de la guerre. C'est d'ailleurs une grosse tâche, vu l'importance de ces emprunts. Pour qu'elle puisse être menée à bien, il faut que la fiscalité ne soit pas excessive en temps ordinaire et laisse une marge pour les besoins exceptionnels qui peuvent éventuellement se présenter.

C'est là évidemment le point principal. Si la fiscalité est légère en temps de paix et le pays économiquement prospère, les contribuables ne se refuseront certainement pas à (( contribuer » directement au paiement des dépenses de guerre, quelque sacrifice que cela leur coûte. L'expérience et l'habileté du ministre des Finances seront aussi d'un grand concours, car la productivité d'un impôt dépend beaucoup, surtout en temps de guerre, de la façon dont il est présenté ainsi que du trouble qu'il apporte dans les relations économiques.

Il n'est pas douteux toutefois que, même dans un pays peu grevé d'impôts, une institution analogue à l'incometax anglais rendrait de très grands services. Elle permettrait de se procurer immédiatement, et presque mécaniquement, la plus grande partie des ressources qu'on peut espérer réunir par l'impôt. Se suffisant à elle-même au point de vue de la justice fiscale, on pourrait en relever le taux sans aucune crainte et sans avoir à rétablir un équilibre inéquitablement rompu.

Mais il est à l'heure actuelle peu de pays qui peuvent prétendre posséder une pareille institution, comme il y en a peu, d'ailleurs, dont la fiscalité ne soit excessive, sinon exagérée. Presque tous les systèmes fiscaux forment un ensemble artificiel et sans beaucoup de coordination : pour leurrer le contribuable, on a morcelé les impôts ; ceux-ci ont donc perdu une partie de leur élasticité ; ils n'ont plus

en réserve qu'un faible, très faible (( potentiel ». En outre, chacun d'eux est en lui-même horriblement injuste; ce n'est que par un jeu d'équilibres et de compensations qu'on a rétabli pour l'ensemble une sorte de justice fiscale. Mais ainsi le ministre du Trésor perd toute liberté d'action, toute initiative, en temps de guerre: il ne peut, en effet, sans injustice élever le taux d'un impôt sans élever à la fois ceux de plusieurs autres impôts. Il est donc obligé, pour ne se procurer que de maigres ressources, de frapper le pays dès le début des hostilités d'une quantité d'impôts disparates et d'anticiper leur rentrée par l'émission de bons du Trésor à courte échéance.

Telle est la politique financière que l'avenir réserve, en cas de guerre, à la plupart des pays ; on voit combien elle diffère de ce qu'elle devrait être.